0571-22931819
標(biāo)簽： 社會保障服務(wù)社會保障社會
流動型社會保障服務(wù)：內(nèi)涵界定、要素分析與路徑選擇公共管理
2016-11-27 08:00:09
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【導(dǎo)讀】:政府應(yīng)更新服務(wù)理念，在社會保障服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置、內(nèi)容設(shè)定、手段選擇方面進(jìn)行科學(xué)的流動性設(shè)計(jì)，增強(qiáng)農(nóng)村居民對社會保障政策的可及性與可得性。
作為公共服務(wù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，社會保障服務(wù)對實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)均等化和普惠型社會福利體制建設(shè)具有積極的實(shí)踐意義。我國偏遠(yuǎn)和邊疆民族地區(qū)特殊的自然、人文、社會環(huán)境，形成了對流動公共服務(wù)的特殊需求。當(dāng)前，民族地區(qū)農(nóng)村社會保障服務(wù)表現(xiàn)出明顯的流動性要素缺失，政府需更新服務(wù)理念，在社會保障服務(wù)機(jī)構(gòu)、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)手段方面進(jìn)行科學(xué)的流動性構(gòu)建，以彌補(bǔ)固定服務(wù)的不足，提高農(nóng)村居民對社會保障政策的可及性與可得性。
社會保障服務(wù)是國家面向全體公民提供的，用于滿足其基本社會保障需求的公共物品和公共事務(wù)的總稱。[1]為維護(hù)社會公平，實(shí)現(xiàn)社會保障服務(wù)均等化，讓即使是地處偏遠(yuǎn)的農(nóng)村居民也能享受到基本的社會保障服務(wù)，政府需根據(jù)政策實(shí)施的具體環(huán)境做出靈活多樣的制度安排。在此，流動型社會保障服務(wù)就是為彌補(bǔ)固定服務(wù)不足，以流動的方式，針對偏遠(yuǎn)和邊疆民族地區(qū)農(nóng)村居民，讓其享受到和城市大體均等的社會保障待遇的一種管理和制度創(chuàng)新。本文以流動公共服務(wù)為視角，針對我國偏遠(yuǎn)和邊疆民族地區(qū)農(nóng)村遠(yuǎn)離行政中心、交通不便、人口分散、公共服務(wù)半徑大、難度高的特殊情況，提出政府需提供流動型社會保障服務(wù)的新思路，并對其進(jìn)行了具有民族性、地域性和可流動性的政策設(shè)計(jì)。
一、流動型社會保障服務(wù)的內(nèi)涵
流動型社會保障服務(wù)是流動公共服務(wù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，而流動公共服務(wù)是在公共服務(wù)均等化和服務(wù)型政府理念下，針對我國偏遠(yuǎn)和邊疆民族地區(qū)農(nóng)村特殊環(huán)境提出的一種特殊公共服務(wù)供給方式。上述地區(qū)的社會保障服務(wù)，除具有公共服務(wù)的一般特征外，還具有特殊的流動性訴求，要求在服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)手段、服務(wù)機(jī)構(gòu)方面表現(xiàn)出一定的流動性，以使這部分居民能享受到方便、快捷、低成本的基本公共服務(wù)。
(一)流動公共服務(wù)
公共服務(wù)是指政府及其公共部門運(yùn)用公共權(quán)力，通過多種機(jī)制和方式的靈活應(yīng)用，提供各種物質(zhì)形態(tài)或非物質(zhì)形態(tài)的公共物品，以不斷回應(yīng)社會公共需求偏好、維護(hù)公共利益實(shí)踐活動的總稱。[2]作為一項(xiàng)政府提供的公共物品，公共服務(wù)一般都以全民為服務(wù)對象，并通過一定的制度安排，為其提供低廉、便捷的服務(wù)，以提高服務(wù)對象的生活品質(zhì)。
為提高偏遠(yuǎn)和邊疆民族地區(qū)公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，讓上述地區(qū)居民能方便、快捷地享受到基本社會保障服務(wù)，政府提供的公共服務(wù)除要具有公共服務(wù)的一般特征外，還應(yīng)體現(xiàn)重要的流動性特征，即本文所稱的流動公共服務(wù)。流動公共服務(wù)的本質(zhì)要求是政府在向國民提供服務(wù)時，不再是被動地在某一固定場所等待辦理業(yè)務(wù)，而是主動走出辦公區(qū)，流動地服務(wù)于基層現(xiàn)場，提供上門服務(wù)，讓服務(wù)對象能便捷地以較低的成本獲得較高的服務(wù)。流動公共服務(wù)既不同于被動的、固定的 “一站式服務(wù)”，也不同于半主動、非正規(guī)的“代理服務(wù)”，而是一種針對偏遠(yuǎn)和邊疆民族地區(qū)農(nóng)村，在尚未實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化時的一種特殊公共服務(wù)方式，表現(xiàn)出明顯的民族性、地域性和時空性。流動公共服務(wù)不僅為農(nóng)村居民提供了生活便利，降低了辦事成本，而且營造了政府的“親民”形象，使服務(wù)型政府理念真正落到實(shí)處。農(nóng)村牧區(qū)已經(jīng)存在的流動醫(yī)院、巡回法庭、草原書屋，就是流動公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)注腳。在這一理念指引下，針對偏遠(yuǎn)和邊疆民族地區(qū)農(nóng)村交通不便、人口分散、公共服務(wù)難以遞送等特點(diǎn)，基層政府部門應(yīng)采取聯(lián)合行動，流動、巡回服務(wù)于各居民點(diǎn)，為群眾辦理具體業(yè)務(wù)或行政審批，提供方便、快捷的公共服務(wù)。
讓公共服務(wù)流動起來，既是對學(xué)者們“流動的公共性”[3]理論的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)，也是解決我國長期以來公共服務(wù)下鄉(xiāng)難、流動性缺乏的理想路徑，無論對基層政府還是對邊疆民族地區(qū)居民，都是一項(xiàng)意義重大的服務(wù)創(chuàng)新。
(二)社會保障服務(wù)的流動性訴求
我國東、中、西三大區(qū)域在交通條件、人口密度、發(fā)達(dá)程度方面存在較大差距，因此，政府必須從實(shí)際情況出發(fā)，采取一些差異性政策，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化享有。以國家級貧困縣為例，在592個國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣中，西部旗縣375個，幾乎涵蓋了所有的偏遠(yuǎn)和邊疆民族地區(qū)旗縣，覆蓋了全國54% 的貧困人口。上述貧困縣遠(yuǎn)離大都市，交通不發(fā)達(dá)且生存環(huán)境較差，除人均收入水平較低外，農(nóng)村居民享受的社會保障服務(wù)也較少，其特殊而復(fù)雜的政策環(huán)境給政府提供社會保障服務(wù)帶來了一定的難度。此外，偏遠(yuǎn)和邊疆民族地區(qū)農(nóng)村人口居住分散，公共服務(wù)半徑較大、難度較高，降低了居民對社會保障服務(wù)的可及性與可得性。例如，內(nèi)蒙古阿拉善盟阿左旗吉蘭泰鎮(zhèn)有純牧業(yè)嘎查20個，嘎查間平均距離50公里，牧戶間平均距離10公里。阿拉善盟額濟(jì)納旗總面積11.46平方公里，占全區(qū)總面積的9.7%，但人口只有1.6萬，平均每平方公里僅有0.14人。[4]
在民生需求日益旺盛的今天，上述既經(jīng)濟(jì)貧困又地處偏遠(yuǎn)，交通、信息均不暢的農(nóng)村地區(qū)，對政府提供的社會保障服務(wù)有著更為強(qiáng)烈的需求，而其特殊的生存環(huán)境又對這種公共服務(wù)有著一種流動性的特殊訴求，要求政府把公共服務(wù)下沉、延伸到基層，提供流動的、主動的上門服務(wù)，而不再是傳統(tǒng)上等待式的政府行政。在偏遠(yuǎn)和邊疆民族地區(qū)農(nóng)村提供流動型社會保障服務(wù)，既是社會保障公共服務(wù)均等化的基本要求，也是社會保障管理體制的現(xiàn)實(shí)創(chuàng)新。
(三)流動型社會保障服務(wù)的內(nèi)容
偏遠(yuǎn)和邊疆民族地區(qū)農(nóng)村對公共服務(wù)的迫切需求，推動著政府因時制宜、因地制宜地提供一些人性化、流動性的社會保障服務(wù)。從體制和機(jī)制建設(shè)來看，流動型社會保障服務(wù)至少包括三方面內(nèi)容：一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。流動的制度需要有流動的條件作為保障，我國《社會保障“十二五”規(guī)劃綱要》提到，要“加強(qiáng)社會保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高社會保障公共服務(wù)可及性?！币虼?，要加強(qiáng)上述地區(qū)基層社會保障服務(wù)平臺建設(shè)，就必須以可流動的服務(wù)硬件為保障，確保流動型社會保障服務(wù)項(xiàng)目的順利實(shí)施。二是制度機(jī)制建設(shè)。社會保障服務(wù)實(shí)施過程的流動性實(shí)現(xiàn)，必須有流動性的制度設(shè)計(jì)，這是流動型社會保障服務(wù)不可或缺的軟件要求。偏遠(yuǎn)和邊疆民族地區(qū)農(nóng)村社會保障服務(wù)制度建設(shè)可分為三類：第一類是社會保險(xiǎn)服務(wù)制度，包括新農(nóng)合、新農(nóng)保以及商業(yè)保險(xiǎn);第二類是社會救助服務(wù)制度，包括最低生活保障制度、災(zāi)害救助和其他專項(xiàng)救助;第三類是社會福利服務(wù)制度，包括公共福利和特殊人群福利。上述制度設(shè)計(jì)不論是參保繳費(fèi)、待遇領(lǐng)取，還是組織實(shí)施、監(jiān)督管理，都應(yīng)充分體現(xiàn)可流動性，作為流動公共服務(wù)的制度支撐。三是方式手段選擇。不管流動型社會保障服務(wù)的硬件和軟件建設(shè)如何完善，最終必須以一種流動性的程序和手段予以實(shí)施。因此，社會保障服務(wù)的行政審批、行政管理、財(cái)務(wù)管理、信息化建設(shè)等事務(wù)在具體操作中，必須以一種靈活的、流動的方式予以提供，讓偏遠(yuǎn)和邊疆民族地區(qū)農(nóng)村居民能便捷、高效、低成本地享受到最基本的社會保障公共服務(wù)。
(四)流動型社會保障服務(wù)的特征
偏遠(yuǎn)和邊疆民族地區(qū)農(nóng)村社會保障服務(wù)的獨(dú)特性表現(xiàn)為：一是民族性。研究表明，凡是地處偏遠(yuǎn)，交通不暢，公共服務(wù)傳送困難的農(nóng)村，幾乎都在國家劃定的扶貧重點(diǎn)縣范圍內(nèi)，而這些農(nóng)村往往都屬于欠發(fā)達(dá)的少數(shù)民族地區(qū)。在592個國家級貧困縣中，位于少數(shù)民族聚居區(qū)的內(nèi)蒙古、廣西、西藏、寧夏、新疆、云南、貴州、青海分別有30個、28個、74個、8個、27個、73個、50個、15個，這305個貧困縣占所有貧困縣的51.52%。這些民族地區(qū)有著不同的民族習(xí)俗和風(fēng)土人情，在上述地方提供社會保障服務(wù)也必然體現(xiàn)出一定的民族性。二是地域性。流動型社會保障服務(wù)是針對偏遠(yuǎn)和邊疆民族地區(qū)農(nóng)村享受不到便捷、優(yōu)質(zhì)的社會保障服務(wù)，公共服務(wù)均等化失衡，而提出的一種公共服務(wù)供給創(chuàng)新。這種主動送上門的公共服務(wù)，雖然會增加政府行政成本，但考慮到邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村居民民生權(quán)利的保障，政府必須承擔(dān)這部分費(fèi)用。因此，流動型社會保障服務(wù)是一種針對偏遠(yuǎn)和邊疆民族地區(qū)農(nóng)村的特殊公共服務(wù)供給方式。三是時空性。從國家發(fā)展戰(zhàn)略來看，在上述特殊地區(qū)提供流動型社會保障服務(wù)僅是一種階段性選擇，待完成了城鎮(zhèn)化建設(shè)，在全社會范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化后，這種流動社會保障服務(wù)也就失去了存在的必要。而且，提供流動型社會保障服務(wù)主要是針對偏遠(yuǎn)和邊疆民族地區(qū)農(nóng)村，對于交通便利、信息發(fā)達(dá)、人口居住集中，距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)、旗縣較近的農(nóng)村也沒有花費(fèi)這種高昂成本的必要性。
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