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福利體系碎片化和差異化的現(xiàn)狀
2016-11-27 08:00:09
無(wú)憂保
【導(dǎo)讀】:盡管目前的社會(huì)福利制度安排強(qiáng)調(diào)“皆有”，但現(xiàn)有的社會(huì)福利體系是分地區(qū)、分城鄉(xiāng)、分職業(yè)人群設(shè)計(jì)的，社會(huì)福利的制度模式雖然大同小異，但服務(wù)質(zhì)量、待遇水平、管理機(jī)構(gòu)等有很大不同。——埃納爾等人提出的福利制度整合性／碎片化分析框架根據(jù)埃納爾等人提出的關(guān)于社會(huì)福利體系整合的分析框架，所有的社會(huì)福利制度都至...
改革開(kāi)放以后，經(jīng)過(guò)30多年的改革和建設(shè)，我國(guó)已經(jīng)初步建立基本社會(huì)福利體系，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定提供了重要支撐。盡管目前的社會(huì)福利制度安排強(qiáng)調(diào)“皆有”，但現(xiàn)有的社會(huì)福利體系是分地區(qū)、分城鄉(xiāng)、分職業(yè)人群設(shè)計(jì)的，社會(huì)福利的制度模式雖然大同小異，但服務(wù)質(zhì)量、待遇水平、管理機(jī)構(gòu)等有很大不同。社會(huì)福利體系出現(xiàn)明顯的碎片化和差異化特征，并對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧產(chǎn)生越來(lái)越明顯的負(fù)面影響。
社會(huì)福利的內(nèi)涵非常豐富，也很難進(jìn)行嚴(yán)格的界定。本報(bào)告研究的社會(huì)福利，主要是與當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緊密聯(lián)系的，政策上需要優(yōu)先考慮公共服務(wù)和社會(huì)保障項(xiàng)目，重點(diǎn)是義務(wù)教育、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障和社會(huì)救助等。
福利制度整合性與碎片化的分析框架
對(duì)于福利制度的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性目前并沒(méi)有統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，本報(bào)告對(duì)社會(huì)福利體系整合的分析框架，主要借鑒埃納爾（EinarOverbye）等人提出的理論框架。同時(shí)，我們也兼顧以福利功能的整合性／碎片化為分析視角的理論框架。
——埃納爾等人提出的福利制度整合性／碎片化分析框架
根據(jù)埃納爾等人提出的關(guān)于社會(huì)福利體系整合的分析框架，所有的社會(huì)福利制度都至少包含四個(gè)要素：一、進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)，即進(jìn)入福利制度體系的標(biāo)準(zhǔn)是什么；二、享受標(biāo)準(zhǔn)，即在福利制度體系中獲得享受社會(huì)福利的資格標(biāo)準(zhǔn)是什么；三、衡量標(biāo)準(zhǔn)，即所提供的福利體系的數(shù)量、質(zhì)量等；四、財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，即福利體系的籌資標(biāo)準(zhǔn)，包括中央政府、地方政府、雇主、個(gè)人的分擔(dān)比例等。
根據(jù)各制度體系在以上四個(gè)要素方面的差異，以及福利體系的整合程度（或碎片化程度），把福利體系的制度整合分為四種類型和模式。
類型1：制度體系完全整合，全國(guó)采用單一的制度體系，沒(méi)有碎片化問(wèn)題；類型2：制度體系不同，但是享受標(biāo)準(zhǔn)、衡量標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等基本相同或類似，社會(huì)成員可以在各個(gè)制度體系之間順暢地實(shí)現(xiàn)福利待遇的轉(zhuǎn)移和接續(xù)；類型3：盡管在上述四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)中各個(gè)體系有所不同，但在各個(gè)體系之間存在協(xié)調(diào)機(jī)制，包括中央政府的行政干預(yù)，制度體系間達(dá)成的共同協(xié)議等；類型4：不同的人群歸屬于不同的制度體系。以上述四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)衡量，各個(gè)體系都有所不同，且在各個(gè)體系之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。
——以福利功能的整合性／碎片化為視角的分析框架
以福利功能為視角，福利體系的整合性／碎片化，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。
一是福利體系與其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度之間的整合與協(xié)調(diào)。福利體系對(duì)整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、國(guó)家構(gòu)建，以及社會(huì)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)的形成與演變，都有深遠(yuǎn)的影響。因此，福利體系與國(guó)家的行政管理體制、社會(huì)治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)與財(cái)政制度，以及相關(guān)的社會(huì)政策體制都有緊密聯(lián)系。福利體系與其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度的整合性與協(xié)調(diào)性，也是評(píng)價(jià)福利體系整合性／碎片化的重要維度。
二是福利體系內(nèi)部各個(gè)項(xiàng)目組之間的整合與協(xié)調(diào)。福利體系的各類主要項(xiàng)目，如養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、社會(huì)救助等，雖然福利功能各有側(cè)重，但各類項(xiàng)目是一個(gè)整合的系統(tǒng)。如在社會(huì)福利的總量水平基本不變的情況下，消費(fèi)型福利（養(yǎng)老、社會(huì)救助等）和投資型福利（教育、醫(yī)療等）之間存在相互競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，需要有整合和協(xié)調(diào)，否則很容易產(chǎn)生矛盾沖突。再如福利項(xiàng)目之間，如果缺乏整合與協(xié)調(diào)，可能產(chǎn)生錯(cuò)保、漏保、重復(fù)保障等問(wèn)題，導(dǎo)致福利保障的低效率以及無(wú)效性等問(wèn)題。
社會(huì)福利體系碎片化和差異化的現(xiàn)狀
改革開(kāi)放以后，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的解體和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，福利保障的制度體系也經(jīng)歷了深刻的調(diào)整轉(zhuǎn)型過(guò)程?？傮w而言，當(dāng)前的福利體系發(fā)展時(shí)間短，缺乏頂層的制度設(shè)計(jì)和整體的統(tǒng)籌安排。福利體系的總體水平較低，制度體系不完善。福利體系與其他的經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度之間，以及福利體系內(nèi)部各項(xiàng)目組之間，缺乏系統(tǒng)性的整合與協(xié)調(diào)。社會(huì)福利體系總體呈現(xiàn)出無(wú)序發(fā)展，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃的狀態(tài)。
具體到各類福利項(xiàng)目，也沒(méi)有系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)，具有明顯的碎片化和差異化特點(diǎn)。
——義務(wù)教育發(fā)展不平衡
義務(wù)教育的制度框架基本統(tǒng)一，2006年新修訂的《義務(wù)教育法》頒布，明確了國(guó)家將義務(wù)教育全面納入財(cái)政保障范疇，真正在全國(guó)層面實(shí)現(xiàn)了普及和免費(fèi)的義務(wù)教育。但是，義務(wù)教育的制度體系缺乏合理設(shè)計(jì)和系統(tǒng)整合，義務(wù)教育發(fā)展不平衡，區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際之間差距較大的情況，依然比較普遍。
1．區(qū)域之間的義務(wù)教育發(fā)展不平衡
從財(cái)政投入看，東部地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)投入遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)，教師的薪酬水平和福利待遇也較好。根據(jù)《義務(wù)教育均衡發(fā)展報(bào)告2010年》數(shù)據(jù)，東部地區(qū)小學(xué)的生均教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)是中西部的2倍多，初中的生均教育經(jīng)費(fèi)也是中西部地區(qū)的近2倍。教職工的工資福利方面，東部地區(qū)小學(xué)的教職工平均工資福利是41700元，中西部地區(qū)小學(xué)的教職工平均工資福利分別是25550元、26071元。東部地區(qū)初中教師的平均工資福利，也明顯高于中西部地區(qū)。從我們的調(diào)研數(shù)據(jù)看，廣東增城市2010年的教師年人均工資是55380元，甘肅永登縣的教師年人均工資是33767元,增城市教師的工資待遇是永登縣的1．64倍。此外,在基礎(chǔ)教育的硬件配置、師資隊(duì)伍的總體水平方面,東地區(qū)也明顯好于中西部地區(qū)。
2．區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)教育資源分布也不平衡從區(qū)域內(nèi)部看，城鄉(xiāng)學(xué)校之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校和村級(jí)校之間，因?yàn)榻逃Y源和教學(xué)質(zhì)量差距較大，不僅影響教育的公平性，也導(dǎo)致“擇校風(fēng)”屢禁難止。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心和世界銀行聯(lián)合課題組的研究報(bào)告《2030年的中國(guó)》，在1990年－2006年間，農(nóng)村孩子的普通高中入學(xué)率幾乎停滯不前，升學(xué)比例估測(cè)在20％－30％之間；而同期城鎮(zhèn)孩子初中升高中的比例卻在迅速提高，從40％左右提升到70％左右。如果考察“重點(diǎn)”中學(xué)的入學(xué)率，差距可能更大。在城鎮(zhèn)地區(qū)，戶籍居民、農(nóng)民工和貧困家庭子女在優(yōu)質(zhì)“重點(diǎn)”學(xué)校和普通學(xué)校的入學(xué)率也明顯不同。最富的1／5人群的子女入讀重點(diǎn)學(xué)校的比例是75％，而最窮的1／5人群的子女入讀重點(diǎn)學(xué)校的比例是54％。從區(qū)域內(nèi)的教育資源分布情況看，東部地區(qū)的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)投入差距，比中西部更嚴(yán)重。東部地區(qū)城市小學(xué)生均教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)是6261元，而農(nóng)村生均教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入只有3544元，城鄉(xiāng)均值比是1．77。東部地區(qū)城市中學(xué)生均教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)是6064元，而農(nóng)村生均教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入只有4320元，城鄉(xiāng)均值比是1．40。此外，城市教職工的工資福利待遇，也明顯高于鄉(xiāng)村學(xué)校教職工的待遇水平。
此外，義務(wù)教育在校生中進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女規(guī)模不斷增多，部分學(xué)生仍然不能在流入地享受均等的有質(zhì)量保障的義務(wù)教育。2011年，全國(guó)義務(wù)教育階段在校生中進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女共1260．97萬(wàn)人。其中，在小學(xué)就讀932．74萬(wàn)人，在初中就讀328．23萬(wàn)人。雖然國(guó)家近年來(lái)大力推進(jìn)隨遷子女在公辦學(xué)校就讀的政策，但仍有部分學(xué)生只能在各類民辦學(xué)校學(xué)習(xí)，如2011年北京市隨遷子女入讀公辦學(xué)校的比例只有70％，上海和廣東也分別只有73．53％和50．52％。從調(diào)研情況看，也存在類似現(xiàn)象。如增城市因?yàn)橥鈦?lái)務(wù)工人員較多，且多數(shù)集中在經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)等地區(qū)，這些地區(qū)配套的公辦學(xué)位不夠，所以在隨遷人員子女入學(xué)方面，附加了“五年四證”的限制條件。2010年，符合“五年四證”的外來(lái)工子女總數(shù)只有1866名，2011年增加到3253名，2012年增加到5098名?？傮w而言，越來(lái)越多的外來(lái)務(wù)工子女可以享受就近入讀公辦學(xué)校的政策。但依然有部分學(xué)生只能在各類民辦學(xué)校入學(xué)，這些學(xué)校硬件條件差，教學(xué)質(zhì)量低，部分學(xué)校還沒(méi)有辦學(xué)資質(zhì)。還有部分隨遷子女在義務(wù)教育階段的后期因?yàn)楦鞣N原因而輟學(xué)。
——醫(yī)療保障體系多元分割，既不公平也有損效率
當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)初步建立了面向城鎮(zhèn)職工的基本醫(yī)療保險(xiǎn)、面向城鎮(zhèn)非就業(yè)者的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和面向農(nóng)村居民的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)三大醫(yī)療保險(xiǎn)制度，并初步建立了城鄉(xiāng)醫(yī)療救助體系。多元并存、覆蓋全民的醫(yī)療保障體系初步形成。截至2011年底，我國(guó)城鄉(xiāng)居民參加三項(xiàng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)超過(guò)13億人，覆蓋率達(dá)到了95％以上。構(gòu)建起世界上最大的基本醫(yī)療保障安全網(wǎng)，保障水平也在逐步提高。但是，當(dāng)前的醫(yī)療保障制度是多元分割運(yùn)行的體制，各類醫(yī)療保障制度缺乏整合和銜接，主要體現(xiàn)在幾個(gè)方面：一是劃分標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜，導(dǎo)致制度體系的分割化和碎片化。當(dāng)前的醫(yī)療保障體制，存在戶籍標(biāo)準(zhǔn)、就業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（勞動(dòng)者和居民）、行業(yè)部門標(biāo)準(zhǔn)（機(jī)關(guān)事業(yè)單位與普通企業(yè)職工）等，甚至在部分地區(qū)，還出臺(tái)了通過(guò)降低職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)向靈活就業(yè)人員擴(kuò)面的做法，如浙江實(shí)行“低門檻式”，其特點(diǎn)是在現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度框架內(nèi)，根據(jù)農(nóng)民工情況降低準(zhǔn)入門檻，實(shí)行“低門檻進(jìn)入，低標(biāo)準(zhǔn)享受”。上海實(shí)行農(nóng)民工“綜合保險(xiǎn)制度”，把老年補(bǔ)貼、工傷、住院醫(yī)療三項(xiàng)保險(xiǎn)整合，由用人單位繳納綜合保險(xiǎn)，費(fèi)率為繳費(fèi)基數(shù)的12．5％，僅為城鎮(zhèn)職工的1／4。這種做法加劇了醫(yī)療保障體制的分割化和碎片化。二是醫(yī)保基金的統(tǒng)籌層次較低，只有個(gè)別地方能到省一級(jí)，多數(shù)地方只統(tǒng)籌到市一級(jí)，且有部分地區(qū)是采用調(diào)劑金模式，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的全面統(tǒng)籌。如增城市的醫(yī)療保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)了廣州市市級(jí)統(tǒng)籌。甘肅永登縣的職工醫(yī)療保險(xiǎn)，在2012年實(shí)現(xiàn)了蘭州市市級(jí)統(tǒng)籌，但是大部分住院報(bào)銷等醫(yī)療費(fèi)用依然由縣醫(yī)保局支付，所以出現(xiàn)入不敷出現(xiàn)象。醫(yī)療保障制度的分割化和碎片化，不僅影響制度的公平性，也不利于人口流動(dòng)和統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)，并影響醫(yī)療保障的談判能力以及管理和運(yùn)行效率。
——養(yǎng)老保障制度體系比較混亂，待遇水平差距懸殊
近年來(lái)，我國(guó)基本建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度框架，征繳擴(kuò)面工作成效顯著。城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從無(wú)到有，截至2012年9月，全國(guó)所有縣級(jí)行政區(qū)全部開(kāi)展新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，城鄉(xiāng)居民參保總?cè)藬?shù)達(dá)到4．49億，其中1．24億城鄉(xiāng)老年居民按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋，并實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一。
與此同時(shí)，現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度也存在制度體系混亂，分割化和碎片化影響保障效果等問(wèn)題。從養(yǎng)老保障的制度體系看，當(dāng)前存在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休養(yǎng)老制度、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度幾個(gè)大的制度體系。此外，各地還有農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)、計(jì)劃生育夫婦養(yǎng)老保險(xiǎn)、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，以及老年津貼制度、農(nóng)村五保戶制度、優(yōu)撫制度和城市孤寡老人福利制度等。制度體系過(guò)于散亂，造成養(yǎng)老保障制度的碎片化現(xiàn)象。
從待遇水平看，各類養(yǎng)老保障制度的待遇水平差距較大。根據(jù)2012年的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，2012年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)平均月養(yǎng)老金為1721元，城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老金約為101元，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工退休金估計(jì)在3500元左右。若以機(jī)關(guān)事業(yè)單位人均養(yǎng)老金為100，三者的養(yǎng)老金待遇水平比例約為100:49:2．9。養(yǎng)老保障的制度體系分割，以及待遇增長(zhǎng)機(jī)制的差異，導(dǎo)致養(yǎng)老金待遇水平產(chǎn)生巨大差距，并導(dǎo)致群體間的不公平和攀比。
從統(tǒng)籌層次看，全國(guó)基本建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌制度。但是從制度的執(zhí)行效果看，根據(jù)國(guó)家審計(jì)署公布的《2012年社?；饘徲?jì)報(bào)告》，截至2011年底，全國(guó)有17個(gè)省尚未完全達(dá)到省級(jí)統(tǒng)籌的“六統(tǒng)一”標(biāo)準(zhǔn)。部分省市雖然實(shí)現(xiàn)了制度統(tǒng)一，但實(shí)際上只是一種調(diào)劑金制度，實(shí)質(zhì)的統(tǒng)籌層次依然維持在縣市級(jí)。如廣東省雖然實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)的省級(jí)統(tǒng)籌，但主要也是調(diào)劑金模式。養(yǎng)老制度的分割化和碎片化，損害了養(yǎng)老保障制度的統(tǒng)一性和地區(qū)之間的互濟(jì)性，也限制了養(yǎng)老體系分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、跨地區(qū)資金流動(dòng)以及待遇轉(zhuǎn)移接續(xù)的能力。
——社會(huì)救助體系制度分割和體系混亂
經(jīng)過(guò)多年探索和發(fā)展，以城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度為主體，我國(guó)已經(jīng)初步形成了包括長(zhǎng)期生活類救助、臨時(shí)應(yīng)急類救助和分類專項(xiàng)救助等多項(xiàng)具體社會(huì)救助項(xiàng)目在內(nèi)的救助體系框架。社會(huì)救助的范圍不斷擴(kuò)大，救助力度持續(xù)增強(qiáng)，在解除困難群眾的生存危機(jī)方面發(fā)揮了重要作用。
但是，社會(huì)救助的制度體系分割化和碎片化，影響社會(huì)效能的充分發(fā)揮。當(dāng)前的社會(huì)救助項(xiàng)目日益增多，涉及多個(gè)政府部門，缺乏統(tǒng)籌安排和整合設(shè)計(jì)。民政部門作為社會(huì)救助的主管部門，沒(méi)有能力對(duì)整個(gè)社會(huì)救助制度進(jìn)行有效的監(jiān)督管理。一些專項(xiàng)的社會(huì)救助制度，分屬不同的職能部門，但是部門之間缺乏協(xié)作互動(dòng)，各項(xiàng)救助制度不能很好銜接，表現(xiàn)出缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的特征。如教育救助、住房救助、法律救助等專項(xiàng)救助，分屬不同的職能部門，缺乏統(tǒng)一監(jiān)管和協(xié)調(diào)。災(zāi)害救助、最低生活保障制度、醫(yī)療救助、流浪乞討人員救助雖然都?xì)w屬民政部門，但是在民政部門內(nèi)部卻又分屬不同的機(jī)構(gòu)，彼此缺乏協(xié)作整合。制度體系的分割化和碎片化，不僅造成政策與政策之間、部門與部門之間、政府和社會(huì)之間分割與脫節(jié)，交叉重疊與殘缺漏洞并存，多頭救助、重復(fù)救助、救助遺漏等無(wú)序狀態(tài)，也造成社會(huì)救助資源的浪費(fèi)，影響社會(huì)救助體系整體效能的提高。社會(huì)救助體系的分割化和差異化，還體現(xiàn)在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、群體之間的待遇水平差異。以我們對(duì)最低生活保障情況的調(diào)研為例，廣東省增城市2012年的城鎮(zhèn)居民低保標(biāo)準(zhǔn)是每月530元，而黑龍江省五常市的標(biāo)準(zhǔn)是每月301元，甘肅省永登縣的居民低保標(biāo)準(zhǔn)是266元。當(dāng)然，各地因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生活水準(zhǔn)差異，低保標(biāo)準(zhǔn)的差異有一定的合理性。但是在同一個(gè)縣域范圍內(nèi)，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)有很大差距，導(dǎo)致“一家兩制”，則有明顯的不合理性。如五常市2012年的農(nóng)村居民低保標(biāo)準(zhǔn)是每人每年1718元（約143元／月），遠(yuǎn)低于城市居民的低保標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)有關(guān)研究，如果再加上城鎮(zhèn)低保對(duì)象在教育救助、醫(yī)療救助、住房救助等方面的疊加待遇，城鄉(xiāng)低保對(duì)象的救助待遇差距在3倍以上至4倍左右。
（作者單位：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展部、“建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)、公平普惠的社會(huì)福利體系研究”課題組）
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