0571-22931819
標(biāo)簽： 社會(huì)保險(xiǎn)社會(huì)保險(xiǎn)
我國(guó)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)立法初探
2016-11-27 08:00:09
無(wú)憂保
【導(dǎo)讀】:關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的專(zhuān)門(mén)規(guī)定，目前僅限于地方政府的規(guī)章。例如， 1995年陜西省政府發(fā)布的《陜西省實(shí)施（全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定）辦法》中規(guī)定了農(nóng)民工享受醫(yī)療保險(xiǎn)。
一、農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)立法的現(xiàn)狀
在我國(guó)市場(chǎng)化，工業(yè)化、城市化并存的進(jìn)程中，始于20世紀(jì)80年代初的“民工潮”不斷上漲，到目前為止，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民已突破一個(gè)億。然而，農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)卻嚴(yán)重滯后于農(nóng)民工的大幅度增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革。我國(guó)的社會(huì)保障事業(yè)一直將重點(diǎn)放在城鎮(zhèn)，而占全國(guó)總?cè)丝?0%，占世界總?cè)丝?5％，世界農(nóng)業(yè)人口35％的中國(guó)農(nóng)民卻依然被拒之社會(huì)保障的大門(mén)之外。農(nóng)民工游離在城市和農(nóng)村的邊緣。得不到基本的身份認(rèn)同，更難受到社會(huì)保險(xiǎn)的惠顧，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新數(shù)據(jù)顯示，已市民化的外來(lái)農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的比例只有4％和2。7％，而尚未市民化的農(nóng)民工更不可能進(jìn)入社會(huì)保險(xiǎn)范圍。據(jù)北京勞動(dòng)保障網(wǎng)的資料，非公有制企業(yè)從業(yè)人員雖然在數(shù)量上已經(jīng)超過(guò)公有制企業(yè)職工，但平均36人中僅有1人參加社會(huì)保險(xiǎn)，未參加社會(huì)保險(xiǎn)的職工中，900以上是農(nóng)民工。
在我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)政策中，對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的規(guī)定有以下特點(diǎn)：
（一）全國(guó)性立法只有籠統(tǒng)地將農(nóng)民工納入其適用范圍的規(guī)定
在全國(guó)性立法中，雖然1991年《全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定》對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)作了較為具體卻不完整的規(guī)定，但由于全民所有制企業(yè)的減少，其適用范圍越來(lái)越窄。而《勞動(dòng)法》頒布后的全國(guó)性勞動(dòng)立法，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》、《失業(yè)保險(xiǎn)條例》、《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)暫行規(guī)定》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》、《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)暫行規(guī)定》、《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》等，在其適用范圍中都只對(duì)企業(yè)作了列舉規(guī)定，面對(duì)職工未作明確列舉。就法理而言，其中應(yīng)當(dāng)包括農(nóng)民工。但是，盡管農(nóng)民工具有不同于城鎮(zhèn)勞動(dòng)者的特殊性，這些文件卻沒(méi)有就農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的特殊權(quán)益作出規(guī)定，因而對(duì)于農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)而言缺乏可操作性。至今尚無(wú)一部關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的全國(guó)性專(zhuān)門(mén)法規(guī)或規(guī)章。
（二）關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的專(zhuān)門(mén)規(guī)則只有地方性和政策性規(guī)定
關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的專(zhuān)門(mén)規(guī)定，目前僅限于地方政府的規(guī)章。例如，1995年陜西省政府發(fā)布的《陜西省實(shí)施（全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定）辦法》中規(guī)定了農(nóng)民工享受醫(yī)療保險(xiǎn)。工傷保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等內(nèi)容。2003年北京市政府出臺(tái)的《北京市農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》規(guī)定，用人單位應(yīng)當(dāng)依法為農(nóng)民工辦理參加養(yǎng)老保險(xiǎn)手續(xù)并繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。這些地方政府規(guī)章由于效力層次低，顯然不足以保障農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益，特別是在《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》中，未特地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章規(guī)定力社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳的依據(jù)，就大大削弱了這些地方政府規(guī)章的效力。
（三）規(guī)定的險(xiǎn)種不完整
我國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的險(xiǎn)種有養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷和生育等保險(xiǎn)。而在現(xiàn)行立法中，規(guī)定農(nóng)民工能夠享受的險(xiǎn)種卻是不完整的。如2m3年實(shí)施的《成都市非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員綜合社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》規(guī)定：所有不具有城鎮(zhèn)戶籍但在成都市行政區(qū)域內(nèi)被用人單位招用或個(gè)人在城鎮(zhèn)從事生產(chǎn)、商品流通或服務(wù)性活動(dòng)的從業(yè)人員，由用工單位辦理非城鎮(zhèn)從業(yè)人員綜合社會(huì)保險(xiǎn)，包括工傷補(bǔ)償或意外傷害補(bǔ)償、住院醫(yī)療費(fèi)報(bào)銷(xiāo)和老年補(bǔ)貼三項(xiàng)待遇，其中并無(wú)失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)。北京市政府規(guī)章中僅有養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)定，而無(wú)其他險(xiǎn)種的規(guī)定。
（四）與城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)的規(guī)定有差別
例如，《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，用人單位按照本單位工資總額的2%繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，城鎮(zhèn)職工按照本人工資的l％繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，農(nóng)民工本人則不繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。而在“失業(yè)保險(xiǎn)待遇”一章中則規(guī)定，“按照規(guī)定參加失業(yè)保險(xiǎn)，所在單位和本人已按照規(guī)定履行繳費(fèi)義務(wù)滿1年的”失業(yè)人員可以領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金，其期限最低有12個(gè)月，最高達(dá)24個(gè)月；而農(nóng)民工“連續(xù)工作滿l年，本單位并已繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，勞動(dòng)合同期滿未續(xù)訂或者提前解除勞動(dòng)合同的，由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)根據(jù)其工作時(shí)間長(zhǎng)短，對(duì)其支付一次性生活補(bǔ)助。”
又如，《農(nóng)民合同制職工參加北京市養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)暫行辦法》規(guī)定，農(nóng)民工本人在達(dá)到養(yǎng)老年齡或者與用人單位終止、解除勞動(dòng)關(guān)系的，一次性支取養(yǎng)老保險(xiǎn)金，而城鎮(zhèn)職工可以按月領(lǐng)取退休金。
農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度之所以呈現(xiàn)上述特點(diǎn)，究其原因，主要在于：（1）農(nóng)民工盡管在城鎮(zhèn)就業(yè)，但其戶口在農(nóng)村，仍與土地保持著一定的權(quán)屬關(guān)系，土地可以作為其生存保障的兜底性載體?；诖耍r(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題未能引起政府的充分重（2）農(nóng)民工異地就業(yè)，且流動(dòng)性大，致使其社會(huì)保險(xiǎn)在管理上存在困難，城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)有的以省為統(tǒng)籌范圍，有的以縣、市為統(tǒng)籌范圍。農(nóng)民工跨省市流動(dòng)就業(yè)，而不同省市間的社會(huì)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)不同。因此，農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)基金的可轉(zhuǎn)移性較差。（3）農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)尚未建立，當(dāng)農(nóng)民工返回農(nóng)村后，其在城鎮(zhèn)的社會(huì)保險(xiǎn)無(wú)法持續(xù)和轉(zhuǎn)移。（4）長(zhǎng)期以來(lái)在工業(yè)化過(guò)程中形成的以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)、歧視農(nóng)民的政策在農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)上存在慣性作用，以致農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度遲遲不能出臺(tái)。（5）企業(yè)出于節(jié)約用工成本的考慮，不愿為農(nóng)民工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，而農(nóng)民工由于收入不穩(wěn)定且偏低，普遍不具備繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的經(jīng)濟(jì)承受能力，亦主動(dòng)無(wú)繳納保險(xiǎn)費(fèi)的意識(shí)。故有的地方雖然有要求將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)范圍的規(guī)定，但未能實(shí)際落實(shí)。
二、建立和完善城市農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度的必要性
（一）建立和完善農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的一個(gè)重要組成部分
以解決“三農(nóng)”問(wèn)題為主旨的農(nóng)村改革大致可以分為三個(gè)階段，第一個(gè)階段是聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，將農(nóng)民從“大集體”。“大鍋飯”的人民公社體制中解放出來(lái)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性；第二個(gè)階段是“離上不離鄉(xiāng)”，允許一部分農(nóng)民離開(kāi)責(zé)任田，將農(nóng)民從土地中解放出來(lái)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的積極性；第三個(gè)階段是“離上又離鄉(xiāng)”，讓農(nóng)民自由有序地進(jìn)入城鎮(zhèn)，其目標(biāo)是“轉(zhuǎn)移農(nóng)民、減少農(nóng)民、富裕農(nóng)民”。第三階段對(duì)于中國(guó)農(nóng)村改革而言是跨越式的一步，建立和完善農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度，是推進(jìn)、鞏固和完成第三階段農(nóng)村改革的必要條件。
（二）建立和完善農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度是全面建設(shè)小康社會(huì)的必經(jīng)步驟
江澤民在中共十六大報(bào)告中指出：全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)之一是城鎮(zhèn)人口的比重較大幅度提高，工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別擴(kuò)大的趨勢(shì)逐步扭轉(zhuǎn)。而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是必然趨勢(shì)。當(dāng)前農(nóng)村的富余勞動(dòng)力仍有1。5億左右，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入增長(zhǎng)緩慢，外出務(wù)工的農(nóng)民本來(lái)希望通過(guò)非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)增加收人，然而，由于農(nóng)民工受到歧視性的就業(yè)待遇和社會(huì)保險(xiǎn)待遇，收入普遍很低，因此城鄉(xiāng)差距、工農(nóng)差距、東西部地區(qū)差距，農(nóng)民間差距逐年拉大：“民工潮”又同城市下崗失業(yè)相交叉，特別是加入WTO后受到國(guó)際市場(chǎng)的沖擊，必將給農(nóng)民工進(jìn)城增加新的困難。因此，全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，最繁重、最艱巨的任務(wù)在農(nóng)村，擴(kuò)大農(nóng)民工規(guī)模，保障農(nóng)民充分就業(yè)，是促進(jìn)農(nóng)民增收、逐步縮小各種差距的有效途徑。而只有建立和完善農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度，這一途徑才能暢通。
（三）建立和完善農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要乎段
現(xiàn)代政府的三重目標(biāo)即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、充分就業(yè)和社會(huì)公平是相輔相成的。根據(jù)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)保障政策是追求社會(huì)公平和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要工具，適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)保障政策有利于達(dá)成社會(huì)公平且有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并提高就業(yè)水平，相反，不適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)保障政策不僅不能保證社會(huì)公平，還會(huì)有損經(jīng)濟(jì)效率，引起社會(huì)動(dòng)蕩。由于農(nóng)民工收入水平低、流動(dòng)性大，加上自身素質(zhì)普遍不高，從而已經(jīng)成為社會(huì)動(dòng)蕩的重要因素。很顯然，農(nóng)民工不參加社會(huì)保險(xiǎn)，不僅影響社會(huì)保險(xiǎn)基金擴(kuò)面征繳任務(wù)的完成，更重要的是忽視了農(nóng)民工的合法權(quán)益，久而久之會(huì)給社會(huì)帶來(lái)不穩(wěn)定因素，可以毫不夸張的說(shuō)，忽視農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)，就等于埋下了一顆定時(shí)炸彈。建立和完善農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度，讓農(nóng)民工平等地享受法律賦予的權(quán)益，分享其已作出巨大貢獻(xiàn)于其中的城市發(fā)展的成果，不僅可以促進(jìn)社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)，還可以從一定程度上提高農(nóng)民工的素質(zhì)，從而減少社會(huì)動(dòng)蕩的因素，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定運(yùn)行。
（四）建立和完善農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度是推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)
保險(xiǎn)制度建設(shè)并順利完成城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)制度接軌的突破口
從世界各國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展歷程來(lái)看，幾乎每一個(gè)國(guó)家都經(jīng)歷了一個(gè)從工業(yè)延展到農(nóng)業(yè)、從城市延展到鄉(xiāng)村，逐步完善、逐項(xiàng)接軌的過(guò)程，城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立都不同步，時(shí)差的存在是正?，F(xiàn)象，我國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及社會(huì)保險(xiǎn)基金匱乏等基本國(guó)情決定了農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立和完善，以及城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的接軌必然地要經(jīng)歷一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期。而農(nóng)民工是一個(gè)介于農(nóng)民和市民之間的邊緣性群體，且數(shù)量不斷增加。所以，有必要以農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度為突破口，既可以推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度的普通建立，又可以為城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的逐項(xiàng)接軌準(zhǔn)備條件。
三、完善農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)立法的若干思考
（一）農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的制度定位
我國(guó)現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)以城鄉(xiāng)有別，相互銜接、覆蓋全社會(huì)的社會(huì)保險(xiǎn)體系為目標(biāo)模式，農(nóng)民工是跨越城鄉(xiāng)的邊緣性群體，依其職工身份應(yīng)當(dāng)納入城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)范圍，而依其農(nóng)民身份則應(yīng)當(dāng)納入農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)范圍。但無(wú)論納入城鎮(zhèn)或農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)范圍都存在一些現(xiàn)實(shí)難題。
從城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)來(lái)看：根據(jù)《勞動(dòng)法》所確立的勞動(dòng)者平等的精神，農(nóng)民工應(yīng)當(dāng)為城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)所覆蓋，與城鎮(zhèn)勞動(dòng)者享有平等的社會(huì)保險(xiǎn)待遇，但是，如果要納入城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系，則企業(yè)會(huì)因用工成本提高而降低對(duì)農(nóng)民工的吸納數(shù)量，或者企業(yè)在執(zhí)行制度的過(guò)程中弄虛作假，致使國(guó)家監(jiān)督成本提高，據(jù)專(zhuān)家測(cè)算，如果完全建立與城鎮(zhèn)一樣的農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度，企業(yè)由此每年要為每個(gè)農(nóng)民工支付2000－3000元，在現(xiàn)有的用工成本基礎(chǔ)上增加30％一4%，這會(huì)使我國(guó)的勞動(dòng)力資源優(yōu)勢(shì)受到削弱，企業(yè)投資的增長(zhǎng)勢(shì)頭受到抑制，從而減少農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的機(jī)會(huì)。并且，農(nóng)民工的流動(dòng)性強(qiáng)，還存在返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的可能性，這將加大城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)管理的難度。
從農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)來(lái)看，由于農(nóng)民工的戶口在農(nóng)村，仍然對(duì)承包土地享有使用權(quán)，而農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)是以上地承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的，就不應(yīng)當(dāng)將農(nóng)民工排斥在外，特別是考慮到農(nóng)民工返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的可能性，更應(yīng)當(dāng)接納農(nóng)民工。但是，農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)水平低于城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)水平，農(nóng)民工如果只享受農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)待遇而不能分享與其在城鎮(zhèn)所作貢獻(xiàn)相對(duì)稱(chēng)的城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)待遇，剛與城鎮(zhèn)勞動(dòng)者之間存在不公平，而目前我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)體系并未建立，基本上還是家庭自籌保障，養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)皆處于試點(diǎn)階段，養(yǎng)老保險(xiǎn)的總覆蓋率還不足10%，失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)更無(wú)從談起，故農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)如果作為農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)體系的組成部分?，F(xiàn)在還沒(méi)有依托。即使將來(lái)建立了農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)體系，農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)也只能作為其中的一個(gè)特殊組成部分而存在。
基于上述，農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)作為城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的特別制度而存在，一方面，以農(nóng)民工與城鎮(zhèn)勞動(dòng)者享有平等待遇并承相同等繳費(fèi)義務(wù)為原則；另一方面在具體操作上，特別是帳戶單列和基金管理上實(shí)行特別規(guī)則，并且還應(yīng)當(dāng)具有便于與農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度銜接的特點(diǎn)。因此，應(yīng)當(dāng)就農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度專(zhuān)門(mén)立法，特別是在未來(lái)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》中單列“農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)”專(zhuān)章，或者制定專(zhuān)門(mén)的農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)基本法。
（二）農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的制度建立順序
農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)包括養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、醫(yī)療、生育等險(xiǎn)種，但現(xiàn)階段顯然不可能各個(gè)險(xiǎn)種的制度建立都齊頭并進(jìn)。由于農(nóng)民工還有承包土地作為兜底性生存保障，因而，應(yīng)當(dāng)依據(jù)各險(xiǎn)種對(duì)農(nóng)村土地的可依賴(lài)性程度的強(qiáng)弱，來(lái)安排各個(gè)險(xiǎn)種的制度建立順序。一般而論，農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能與養(yǎng)老，失業(yè)保險(xiǎn)的功能接近，即土地的產(chǎn)出可提供基本的衣食保障，因而對(duì)養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)有較強(qiáng)的可依賴(lài)性，而工傷、醫(yī)療保險(xiǎn)則不然，其保障功能所滿足的需求，無(wú)法通過(guò)土地的產(chǎn)出來(lái)滿足。因而，農(nóng)村土地對(duì)工傷、醫(yī)療保險(xiǎn)的可依賴(lài)性程度相對(duì)軟弱，所以，農(nóng)民工的工傷，醫(yī)療保險(xiǎn)制度的建立應(yīng)當(dāng)先于農(nóng)民工的養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)。并且，在已建立了工傷、醫(yī)療保險(xiǎn)的情況下，也會(huì)相應(yīng)減弱養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)的迫切性。至于生育保險(xiǎn)，其重要程度相對(duì)弱于養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、醫(yī)療保險(xiǎn)。因此農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立，直按照工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、生育的順序安排。
工傷保險(xiǎn)制度，在幾乎所有建立了社會(huì)保險(xiǎn)制度的國(guó)家，被普遍作為優(yōu)先建立的險(xiǎn)種。我國(guó)農(nóng)民工最急切的社會(huì)保險(xiǎn)制度，也應(yīng)到是按照普遍性原則建立的工傷保險(xiǎn)制度，從層出不窮的農(nóng)民工工傷事故到規(guī)模驚人的農(nóng)民工職業(yè)病群體，以及由此而導(dǎo)致的數(shù)不清的勞動(dòng)爭(zhēng)議，都決定了農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)盡快建立。這種保險(xiǎn)項(xiàng)目不存在帳戶積累和接轉(zhuǎn)問(wèn)題，又分散了農(nóng)民工的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)用人單位來(lái)說(shuō)，是建立在《勞動(dòng)法》基礎(chǔ)上的工傷賠償機(jī)制，不會(huì)形成過(guò)高的成本，并且由政府部門(mén)組織賠償比較容易操作。
醫(yī)療保險(xiǎn)也是農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)中非常急迫的險(xiǎn)種，因?yàn)榧膊∮绕涫侵卮蠹膊?，不僅會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民工失業(yè)，而且極易使家庭陷入貧困境地。醫(yī)療保險(xiǎn)有一般醫(yī)療保險(xiǎn)和大病醫(yī)療保險(xiǎn)之分，其中，后者比前者更為急迫，在一般醫(yī)療保險(xiǎn)還不具備建立的條件時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)建立大病醫(yī)療保險(xiǎn)。
在安排社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立順序時(shí)，還應(yīng)當(dāng)考慮農(nóng)民工的不同類(lèi)型，分別類(lèi)型按照需要和可行性程序分步推進(jìn)。農(nóng)民工按其市民化程度可分為：（1）完全市民化的農(nóng)民工，即在特定城鎮(zhèn)達(dá)規(guī)定居住年限，并有固定住所，工作單位和穩(wěn)定收入的農(nóng)民工；（2）市民化程度較高的農(nóng)民工，即常年在不同城鎮(zhèn)流動(dòng)工作，缺乏穩(wěn)定崗位，在城鎮(zhèn)無(wú)固定住所的農(nóng)民工；（3）市民化程度較低的農(nóng)民工，即間斷性在城鎮(zhèn)務(wù)工和回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)；在城鎮(zhèn)無(wú)固定住所、工作流動(dòng)性較大的農(nóng)民工。農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的各個(gè)險(xiǎn)種，都存在適用范圍逐步擴(kuò)大的過(guò)程。因而，在農(nóng)民工進(jìn)入社會(huì)保險(xiǎn)范圍的先后順序安排上，應(yīng)當(dāng)以農(nóng)民工的市民化程度為依據(jù)，市民化程度越高的農(nóng)民工，就越應(yīng)當(dāng)盡早納入社會(huì)保險(xiǎn)范圍。
（三）民工社會(huì)保險(xiǎn)的異地轉(zhuǎn)移
農(nóng)民工由于流動(dòng)性大，特別是有回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的可能性，致使農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的異地轉(zhuǎn)移成為難題，尤其在農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)尚未建立的情況下，農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)無(wú)法向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。如果不能轉(zhuǎn)移，農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)就不可能持續(xù)，農(nóng)民工只得在終止、解除勞動(dòng)關(guān)系或離開(kāi)原就業(yè)地時(shí)，用一次性領(lǐng)取的方式來(lái)享受其社會(huì)保險(xiǎn)待遇。這實(shí)際上起不到社會(huì)保險(xiǎn)的作用，因而，“一次性領(lǐng)取”社會(huì)保險(xiǎn)待遇的作法應(yīng)當(dāng)由社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移階取代。
農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移有同一統(tǒng)籌地區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)移，不同統(tǒng)籌地區(qū)間轉(zhuǎn)移和城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移等情形，用農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移取代目前的“一次性領(lǐng)取”，應(yīng)當(dāng)分別不同險(xiǎn)種分步實(shí)施。如失業(yè)保險(xiǎn)、一般醫(yī)療保險(xiǎn)在轉(zhuǎn)移條件不具備時(shí)，仍可實(shí)行“一次性領(lǐng)取”，面對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、大病醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)優(yōu)先實(shí)行轉(zhuǎn)移制度：農(nóng)民工與用人單位終止、解除勞動(dòng)關(guān)系后，在同一統(tǒng)籌地區(qū)重新就業(yè)的，易于接續(xù)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系，由社會(huì)保險(xiǎn)承辦機(jī)構(gòu)接轉(zhuǎn)其繳費(fèi)紀(jì)錄，只接續(xù)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系而不轉(zhuǎn)移社會(huì)保險(xiǎn)基金；跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的接續(xù)相對(duì)較難，接轉(zhuǎn)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系時(shí)，其個(gè)人帳戶全部隨同轉(zhuǎn)移；回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的，可保留社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系，將其個(gè)人帳戶封存，作為接續(xù)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的依據(jù)，待其重新就業(yè)后，再憑證辦理接續(xù)或轉(zhuǎn)移手續(xù)。
鑒于農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)和回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)可能性大的特點(diǎn)，以及不同地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)存在差異的情形，統(tǒng)籌基金部分轉(zhuǎn)移難度大，在現(xiàn)階段可考慮采用完全積累式，除了個(gè)人繳費(fèi)全部記入個(gè)人帳戶外，用人單位繳費(fèi)大部分或全部也記人個(gè)人帳戶，待條件成熟后，再按與城鎮(zhèn)勞動(dòng)者相同比例記人統(tǒng)籌賬戶。
在農(nóng)民工終止或解除勞動(dòng)關(guān)系后回到農(nóng)村，由于年老、殘疾等原因不再可能進(jìn)城務(wù)工時(shí)，可以將其社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系和個(gè)人帳戶轉(zhuǎn)移到其農(nóng)村住所地的縣級(jí)或多鎮(zhèn)級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、，按規(guī)定享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇。
（四）農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的基金籌集
農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行同城鎮(zhèn)勞動(dòng)者社會(huì)保險(xiǎn)一樣，都面臨著基金短缺的難題，特別是農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)起步晚，其基金缺口會(huì)更大。由于農(nóng)民工兼有農(nóng)民和市民雙重身份，政府對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)所負(fù)財(cái)政責(zé)任具有特殊性，農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)基金的籌集，除了用人單位和農(nóng)民工繳費(fèi)外，還應(yīng)當(dāng)尋求開(kāi)辟籌集渠道的新思路。其中主要有：
1。轉(zhuǎn)換土地保障功能的思路。土地是農(nóng)民和農(nóng)民工的傳統(tǒng)保障載體，當(dāng)農(nóng)民離開(kāi)土地而成為農(nóng)民工后，仍有必要從土地的社會(huì)保障功能中尋求農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)基金（主要是養(yǎng)老失業(yè)保險(xiǎn)基金）的來(lái)源，為此可作如下設(shè)想：（1）對(duì)完全市民化的農(nóng)民工，實(shí)行承包土地有償轉(zhuǎn)讓制度，將其轉(zhuǎn)讓收人全部或大部分納入農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)基金，并折算成本人一定年限的個(gè)人帳戶積累額，這既可以增加農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的積累，又可以促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大。（2）農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地時(shí)，按規(guī)定獲得的土地補(bǔ)償費(fèi)和勞動(dòng)力安置費(fèi)，應(yīng)當(dāng)提取一定比例進(jìn)入農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)基金，并將其中一部分進(jìn)入作為被安置對(duì)象的農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人帳戶的積累，（3）在農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地過(guò)程中，按現(xiàn)行的先由國(guó)家征收再由國(guó)家出讓的制度，在土地出讓收入與土地征用補(bǔ)償支出之間存在差額，據(jù)估計(jì)，20年來(lái)這種差額的總額達(dá)20000億之巨，有人認(rèn)為這是繼工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差之后對(duì)農(nóng)民的又一次剝奪。為此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)財(cái)政手段將其中一部分納入農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)基金和農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)基金的公共賬戶積累。（4）學(xué)界已有理論質(zhì)疑農(nóng)業(yè)稅的合理性，并建議取消農(nóng)業(yè)稅，從土地的社會(huì)保障功能而言，與其取消農(nóng)業(yè)稅，不如將農(nóng)業(yè)稅改為社會(huì)保障稅，并將其收人轉(zhuǎn)入農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)基金和農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)基金。
2。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的思路。農(nóng)民工在城市工作，為所在城市創(chuàng)造了巨大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，然而農(nóng)民工除了取得勞動(dòng)報(bào)酬外，享受城市公共產(chǎn)品的份額顯然低于城市勞動(dòng)者，離城回鄉(xiāng)后更不可能直接分享城市發(fā)展的利益。為此，有必要在農(nóng)民工輸入城市與農(nóng)民工輸出地區(qū)之間建立一種橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，此種財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占該市財(cái)政收入的比例應(yīng)當(dāng)依來(lái)源于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付接受地的農(nóng)民工總數(shù)占該市總勞動(dòng)力的比例來(lái)確定，對(duì)于這種財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金應(yīng)當(dāng)限定一定比例進(jìn)入財(cái)政轉(zhuǎn)移支付接受地區(qū)的農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)基金和農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)基金。
（五）農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的配套措施
農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度涉及到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律的多個(gè)方面，只有在適宜的宏觀環(huán)境中，才可能正常運(yùn)行。為此，應(yīng)當(dāng)在相關(guān)立法中規(guī)定農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的配套措施。其中主要有：（1）建立和完善農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度，為農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)提供不可或缺的依托，特別是為農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移提供條件。（2）在縮小不同地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鄉(xiāng)收入水平的差別的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)，為農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)納入城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系和在不同統(tǒng)籌地區(qū)間轉(zhuǎn)移，減少和消除障礙。（3）完善勞動(dòng)力市場(chǎng)管理，規(guī)范用工行為，特別是要求所有用人單位與勞動(dòng)者通過(guò)職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)依法簽訂勞動(dòng)合同，建立統(tǒng)一適用于城鄉(xiāng)勞動(dòng)者的失業(yè)登記和求職登記制度。這樣才有助于提高農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)管理的效率。（4）運(yùn)用稅收優(yōu)惠政策激勵(lì)和支持用人單位為農(nóng)民工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。例如，規(guī)定企事業(yè)單位為農(nóng)民工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)可在稅前列支，還可按其繳費(fèi)額度確定減免稅的年限和比例。（5）在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立基層社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，并配備社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)察員，充分發(fā)揮其對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的監(jiān)督作用。（6）要求和支持律師事務(wù)所等法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，為農(nóng)民工提供法律援助，幫助農(nóng)民工運(yùn)用法律手段保護(hù)其社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益。
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