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德國(guó)的社會(huì)救助制度
2016-11-29 08:00:10
無(wú)憂保
【導(dǎo)讀】:該法案賦予了公民獲得最低生活保障現(xiàn)金待遇的權(quán)利，以保證公民能過(guò)上有尊嚴(yán)的生活，這標(biāo)志著德國(guó)現(xiàn)代社會(huì)救助制度的確立。
歷史發(fā)展
第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，根據(jù)1949年5月制定的《德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》第1條第1款（“人的尊嚴(yán)不容侵犯。所有國(guó)家權(quán)力均有尊重與保護(hù)之義務(wù)”）以及第20條第1款（“德意志聯(lián)邦共和國(guó)是民主的和社會(huì)（福利）的聯(lián)邦制國(guó)家”）的憲法規(guī)范，聯(lián)邦德國(guó)于1961年制定了《聯(lián)邦社會(huì)救助法》（BSHG），明確社會(huì)救助的首要任務(wù)是“確保受救助者享有符合人類尊嚴(yán)的生活”，并對(duì)社會(huì)救助作了一般原則性規(guī)定，具體的救助額度等細(xì)節(jié)問(wèn)題則由各州立法決定。該法案賦予了公民獲得最低生活保障現(xiàn)金待遇的權(quán)利，以保證公民能過(guò)上有尊嚴(yán)的生活，這標(biāo)志著德國(guó)現(xiàn)代社會(huì)救助制度的確立。此后，該法經(jīng)過(guò)幾次修改，改善了救助的支付方式，擴(kuò)大了對(duì)殘疾者的救助。1975年，絕育和計(jì)劃生育救助也被列入《聯(lián)邦社會(huì)救助法》。在20世紀(jì)六七十年代，德國(guó)由于社會(huì)救助對(duì)象有限以及經(jīng)濟(jì)形勢(shì)一片大好，社會(huì)救助的待遇水平有了顯著提升，對(duì)申請(qǐng)者資格的限制以及對(duì)有勞動(dòng)能力者的工作審查都有所放松，側(cè)重強(qiáng)調(diào)受助者的權(quán)利。
然而，20世紀(jì)80年代，隨著德國(guó)失業(yè)率的攀升和收入不平等程度的提高，貧困人口開(kāi)始增多，領(lǐng)取社會(huì)救助的總?cè)藬?shù)迅速膨脹，救助支出也急劇上漲。因此，從20世紀(jì)90年代起，日益放緩的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度難以支撐德國(guó)持續(xù)增長(zhǎng)的福利開(kāi)支，包括社會(huì)救助制度在內(nèi)的社會(huì)保障制度進(jìn)入改革時(shí)期。根據(jù)施羅德政府提出的社會(huì)救助改革方案（哈茨IV），2005年1月1日起《聯(lián)邦社會(huì)救助法》作為第12篇并入德國(guó)《社會(huì)法典》。此次改革核心理念是拽緊“福利”與“工作”之間的聯(lián)系紐帶，從原來(lái)強(qiáng)調(diào)再分配和權(quán)利，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)社會(huì)融合以及權(quán)利和義務(wù)的平衡，個(gè)人在獲得福利待遇時(shí)也要在能力范圍內(nèi)履行社會(huì)責(zé)任。其主要內(nèi)容是將具有就業(yè)能力的失業(yè)者的失業(yè)救濟(jì)金和社會(huì)救助金合并為失業(yè)金II，為求職的社會(huì)成員提供基本生活保障；社會(huì)救助則成為主要是為了因應(yīng)緊急事件或突發(fā)狀況所產(chǎn)生的困境，作為最后一道社會(huì)安全網(wǎng)為部分或完全喪失就業(yè)能力以及處于特殊困境的人提供合乎人性尊嚴(yán)的最低生活保障。
主要內(nèi)容
德國(guó)社會(huì)救助制度主要有社會(huì)救濟(jì)、住房津貼、青年津貼、兒童津貼等項(xiàng)目。其中，社會(huì)救濟(jì)是最低層次的保障，主要面向那些生活貧困的低收入群體持續(xù)發(fā)放，目的在于讓那些處于陷入生存困境的群體通過(guò)接受救濟(jì)能夠維持一種符合人性尊嚴(yán)的基本生活。同時(shí)，政府也希望通過(guò)這種救助能夠幫助貧困人群重返勞動(dòng)力市場(chǎng)、獲得自立的能力。社會(huì)救濟(jì)的發(fā)放主要依靠地方政府，可以是現(xiàn)金形式，也可以是實(shí)物形式。它的內(nèi)容可分為兩類：一是生活救助，即向生活在貧困線以下的低收入者提供的生活補(bǔ)助，包括用于食物、住宿、衣物、個(gè)人衛(wèi)生、家用器具、取暖以及滿足日常生活個(gè)人需要的費(fèi)用。值得指出的是，這里的最低生活保障不僅指物質(zhì)生活，還包括必要的社會(huì)文化精神生活，例如尤其是對(duì)青少年成長(zhǎng)比較重要的看戲、體育運(yùn)動(dòng)、旅游等活動(dòng)。二是特別救助，即對(duì)公民特殊情況下出現(xiàn)的困難提供救濟(jì)，包括教育救助、衛(wèi)生預(yù)防救助、醫(yī)療救助、生育救助、高齡救助等，例如為沒(méi)有醫(yī)療保險(xiǎn)的貧困者提供健康救助（包括預(yù)防性健康救助、疾病救助、計(jì)劃生育、孕產(chǎn)救助等），對(duì)需要長(zhǎng)期或特殊、重癥護(hù)理的人提供救助等。
住房津貼主要是面向低收入、多子女家庭及殘疾人、老年人發(fā)放，用來(lái)減輕他們的房租負(fù)擔(dān)。凡收入不足以租住適當(dāng)面積住房的公民都可以享受國(guó)家提供的住房補(bǔ)貼。除此之外，德國(guó)許多城市還出資建造了社會(huì)房，廉價(jià)租給需要社會(huì)救助的人群。青年津貼則是針對(duì)沒(méi)有能力承擔(dān)教育培訓(xùn)費(fèi)用的中學(xué)生和大學(xué)生發(fā)放的。他們可以申請(qǐng)這項(xiàng)補(bǔ)貼來(lái)獲得平等的學(xué)校教育及職業(yè)培訓(xùn)的機(jī)會(huì)。兒童津貼也是德國(guó)社會(huì)救助的重要內(nèi)容。只要有子女的家庭都可以得到家庭津貼，子女越多得到家庭津貼也越多。
由于實(shí)施社會(huì)救濟(jì)的責(zé)任集中在地方政府身上，具體事務(wù)由市鎮(zhèn)或社區(qū)社會(huì)救濟(jì)機(jī)構(gòu)以及地方社會(huì)局（地方社會(huì)救濟(jì)機(jī)構(gòu)）來(lái)負(fù)責(zé)，使得德國(guó)社會(huì)救助資金雖然完全由政府財(cái)政提供，但是，其中75%是來(lái)自市、縣政府，州政府只負(fù)擔(dān)其余的25%。住房津貼則主要通過(guò)聯(lián)邦交通、建設(shè)和城市規(guī)劃部下設(shè)的市級(jí)辦公室負(fù)責(zé)來(lái)管理。聯(lián)邦勞動(dòng)和社會(huì)事務(wù)部對(duì)社會(huì)救濟(jì)事務(wù)實(shí)施監(jiān)督；社會(huì)法院對(duì)市鎮(zhèn)或社區(qū)以上的社會(huì)救濟(jì)事務(wù)行使司法控制權(quán)。聯(lián)邦交通、建設(shè)和城市規(guī)劃部對(duì)住房津貼實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督。聯(lián)邦家庭事務(wù)、老年、婦女及青年部則負(fù)責(zé)青年津貼、兒童津貼的總體監(jiān)督。
特點(diǎn)
德國(guó)社會(huì)救助制度與主體性的社會(huì)保險(xiǎn)制度、帶有撫恤性質(zhì)的社會(huì)補(bǔ)償制度以及旨在增進(jìn)機(jī)會(huì)平等的社會(huì)促進(jìn)制度等社會(huì)保障制度一起，為戰(zhàn)后德國(guó)成就社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)奇跡提供了基本保障。總結(jié)德國(guó)的社會(huì)救助制度，我們能歸納出以下一些特點(diǎn)。
一是遵循輔助性原則。該原則的含義是：社會(huì)救助是用盡其他辦法仍不能解決生計(jì)問(wèn)題時(shí)的輔助手段。具體而言，只有在依靠自己的能力和資源（如收入和財(cái)產(chǎn)）不能滿足生活必需且沒(méi)有可以支取的其他社會(huì)保險(xiǎn)或沒(méi)有親屬提供扶養(yǎng)幫助的情況下，才可以獲得社會(huì)救助。因此，人們依靠自身能力，通過(guò)工作、個(gè)人收入和財(cái)產(chǎn)自助，以及通過(guò)向其他人宣稱權(quán)利而自助，通過(guò)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)或有能力提供支持的家庭成員的幫助而自助，都是個(gè)人獲得基本生計(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮的途徑和選項(xiàng)。
二是體現(xiàn)個(gè)體化原則。該原則的含義是：社會(huì)救助應(yīng)當(dāng)根據(jù)救助項(xiàng)目的性質(zhì)、類型、范圍，考慮個(gè)人的特殊情況，特別是該被救助者的個(gè)人需要和當(dāng)?shù)厍闆r，合理滿足被救助者的救助愿望。為了能夠平等地對(duì)待情況相同的救助申請(qǐng)者以及簡(jiǎn)化社會(huì)救助工作流程，德國(guó)在社會(huì)救助制度中建立了標(biāo)準(zhǔn)化的救助等級(jí)，為相同的需求提供平等的福利對(duì)待。雖然社會(huì)救助機(jī)構(gòu)有標(biāo)準(zhǔn)的等級(jí)和一攬子的福利，但是，對(duì)個(gè)人需求的具體考量依舊具有優(yōu)先地位。這體現(xiàn)在：德國(guó)的社會(huì)救助不限于財(cái)政援助，也包括有關(guān)社會(huì)事務(wù)的咨詢。這種個(gè)人化的援助在增強(qiáng)自力更生能力方面發(fā)揮了重要作用，并超越了社會(huì)援助。
三是福利供給基于最低的社會(huì)文化標(biāo)準(zhǔn)，既包括必要的物資生活，以改善受救助者的生活環(huán)境，還讓他們參加文化生活。例如，居住在家庭中接受生活費(fèi)用救助的需求包括“食品，住房，衣物，身體護(hù)理，家庭用品，取暖，日常生活的個(gè)人用品”等物質(zhì)生活需要，也包括“在合理程度上與周圍環(huán)境聯(lián)系并參加文化生活”。德國(guó)社會(huì)救助制度采取措施以支持貧困者的生活并參加社會(huì)文化生活。通過(guò)這種方法，可以防止低收入群體被正常社會(huì)生活邊緣化或被推到社會(huì)邊緣。
德國(guó)社會(huì)救助形成這種制度特征的背后有著深厚的歷史文化傳統(tǒng)作為支撐：保守而溫和的國(guó)家專制主義使得政府懷有“父愛(ài)主義”情結(jié)，它很重視社會(huì)成員獲得必要的福利等社會(huì)基本權(quán)利；天主教的宗教理念強(qiáng)調(diào)社會(huì)成員之間的連帶關(guān)系以及家庭的重要性，主張“我為人人，人人為我”；教會(huì)倡導(dǎo)的慈善機(jī)構(gòu)和各種民間互助組織也成為法定社會(huì)救助制度的有益補(bǔ)充。與此同時(shí)，德國(guó)社會(huì)在反思納粹集權(quán)統(tǒng)治的背景下，普遍接受了英美式的自由主義傳統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的基礎(chǔ)作用。
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