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標(biāo)簽： 政策
杜鵬等：“整合照料”與中國(guó)老齡政策的完善
2016-11-29 08:00:10
無(wú)憂保
【導(dǎo)讀】:在我國(guó)大力推進(jìn)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)、發(fā)展老年照料服務(wù)的過(guò)程中，不同部門之間照料服務(wù)的分割、各級(jí)服務(wù)機(jī)構(gòu)之間服務(wù)供給的分散制約著我國(guó)老年照料服務(wù)的發(fā)展，需要進(jìn)一步理順機(jī)制。
在我國(guó)大力推進(jìn)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)、發(fā)展老年照料服務(wù)的過(guò)程中，不同部門之間照料服務(wù)的分割、各級(jí)服務(wù)機(jī)構(gòu)之間服務(wù)供給的分散制約著我國(guó)老年照料服務(wù)的發(fā)展，需要進(jìn)一步理順機(jī)制。“整合照料”是近十多年來(lái)，英國(guó)等歐盟國(guó)家在社會(huì)照料領(lǐng)域提出并努力推動(dòng)的政策理念。這一政策理念對(duì)于完善中國(guó)的老年人照料服務(wù)、殘疾人照料服務(wù)和兒童照料服務(wù)等具有積極的借鑒意義。本文從“整合照料”的概念、政策導(dǎo)向、路徑選擇、運(yùn)行管理幾個(gè)方面進(jìn)行了分析。在系統(tǒng)總結(jié)國(guó)外整合照料方面經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)中國(guó)相關(guān)老齡政策的完善提出了建議。
中國(guó)老年人口已經(jīng)超過(guò)2 億人，進(jìn)入快速人口老齡化階段。隨著老年人口急劇增加、人口預(yù)期壽命不斷延長(zhǎng)，老年人的慢性病發(fā)病率在上升，需要照料的人數(shù)迅速增長(zhǎng)，這都對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段的老年照料體系提出了極大的挑戰(zhàn)。在推進(jìn)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系、發(fā)展老年照料服務(wù)的過(guò)程中，不同部門之間照料服務(wù)的分割、各級(jí)服務(wù)機(jī)構(gòu)之間服務(wù)供給的分散都制約著我國(guó)老年照料服務(wù)的全面提供和服務(wù)效率，需要進(jìn)一步完善現(xiàn)行的相關(guān)政策?！罢险樟稀边@一政策理念的提出，對(duì)我國(guó)老年照料資源的整合和老齡政策的完善而言，意義重大。
一、何謂“整合照料”?
1.概念
目前，對(duì)“整合照料”①的概念闡述，大約有175個(gè)定義和概念(Armitage et al, 2009)。一般主要散見(jiàn)于歐盟國(guó)家的研究報(bào)告和政策文件中，中國(guó)國(guó)內(nèi)還鮮有提及?？傮w而言，“整合照料”這個(gè)概念沒(méi)有單一的定義，因?yàn)檫@一術(shù)語(yǔ)本身是多元的，涉及不同的學(xué)科與專業(yè)視角，并與多樣化的目標(biāo)需求相聯(lián)系。大多數(shù)定義將其描述為將輸入、提供、服務(wù)的管理和組織連接起來(lái)以提高服務(wù)的質(zhì)量和效率(Kodner & Spreeuwenberg, 2002)。因此，“整合照料”是指(Robertson, 2011)：
(1)由單一組織提供衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)。
(2)由一個(gè)以上的組織聯(lián)合(共同)提供衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)。
(3)連接初級(jí)和次級(jí)健康照料。
(4)在單一部門內(nèi)連接不同層次的照料，如精神健康服務(wù)。
(5)連接預(yù)防和治療服務(wù)。
① “Integrated Care”也可譯為“整合的照料”、“綜合的照料”、“綜合的護(hù)理”等，為區(qū)別于一般的醫(yī)學(xué)護(hù)理概念，也出于社會(huì)政策方面的考慮，本文采用“整合照料”這一名詞，著重對(duì)碎片化的照料資源進(jìn)行整合。整合照料能將基本照料、社區(qū)照料和社會(huì)照料以被照料者為中心統(tǒng)和起來(lái)，提供不間斷的、高質(zhì)量的照料，需要各機(jī)構(gòu)的聯(lián)合而不是競(jìng)爭(zhēng)(Godlee, 2012)。從這些方面考慮，“整合照料”其基本含義應(yīng)該是整合不同的照料資源，使處于碎片化照料中的個(gè)體達(dá)至健康(主要為健康照料)和社會(huì)照料的理想化水平?？梢哉f(shuō)，“整合照料”是一種“復(fù)合介入”，它力求支持整合照料的管理和組織化過(guò)程在諸多層次同時(shí)發(fā)生作用(Goodwin，2013)。
2.類型
對(duì)“整合照料”有多種分類方法，比較典型的有兩個(gè)維度(Hawkes，2009)：一個(gè)是從整合方向考慮，分為“垂直整合”和“橫向整合”。前者是對(duì)初級(jí)照料和次級(jí)照料的整合，后者是對(duì)健康和社會(huì)照料的整合。
另一個(gè)維度是從功能整合方面考慮，分為“功能性整合”、“組織性整合”、“專業(yè)性整合”和“醫(yī)療整合”。
“功能性整合”即協(xié)調(diào)關(guān)鍵部門的行動(dòng)，如資金管理、人力資源、政策規(guī)劃、信息管理和質(zhì)量提高等?！敖M織性整合”是在醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間創(chuàng)建工作網(wǎng)絡(luò)、聯(lián)合、聯(lián)系或策略性聯(lián)盟?！皩I(yè)性整合”是在各機(jī)構(gòu)和組織之內(nèi)或之間的醫(yī)療照料專家間協(xié)同工作、聯(lián)系或策略性聯(lián)合。 “醫(yī)療整合”主要是被照料者的照料服務(wù)方面協(xié)調(diào)多元化的個(gè)人的、功能性的活動(dòng)。
另外，如何成功地整合受到兩個(gè)因素的重要影響(NHS Confederation, 2005)：“規(guī)范的整合”，共同價(jià)值在協(xié)調(diào)的工作和保證健康照料發(fā)送的協(xié)調(diào)中的作用;“系統(tǒng)的整合”，在各種層次的組織上的規(guī)則和政策的一致性。
3.整合的原因
實(shí)際上，“整合照料”最初是歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家針對(duì)老年公共服務(wù)中健康照料和社會(huì)照料的“雙軌制”而進(jìn)行資源整合的一套方法和工具。它力圖在醫(yī)療部門和照料部門內(nèi)部和二者之間創(chuàng)造聯(lián)合，克服治療和照料過(guò)程中的碎片化服務(wù)難題，提高資源的利用率和服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)而消除傳統(tǒng)的衛(wèi)生和社會(huì)照料的分割狀態(tài)?，F(xiàn)在，“整合照料”已經(jīng)成為全歐洲衛(wèi)生和社會(huì)照料政策改革的一個(gè)核心組成部分(Lioyd, & Wait, 2011)?？偟脕?lái)看，“整合照料”背后的驅(qū)動(dòng)力可以概括為五點(diǎn)(Wait, 2005;Lioyd, & Wait, 2011)：
(1)滿足由人口老齡化引起的對(duì)照料變化的需求。首先，“整合照料”可以用協(xié)調(diào)的方式，通過(guò)對(duì)多種條件靈活的反應(yīng)，滿足被照料者日益復(fù)雜多樣的需求。其次，可以在社區(qū)提供適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)和居家照料的結(jié)合，用以滿足老年人及其家庭的需要。第三，“整合照料”可以將非正式照料更好地整合進(jìn)照料管理的過(guò)程中，并為非正式照料者提供適宜的緩解照料和支持。
(2)提供以個(gè)人為中心的照料，承認(rèn)衛(wèi)生和社會(huì)照料結(jié)果的相互依賴性。從個(gè)人層次上講，衛(wèi)生和社會(huì)照料的分割完全是人為的。成功的健康照料及干預(yù)依賴于社會(huì)照料供給。
(3)有利于社會(huì)弱勢(shì)群體的社會(huì)整合，以獲得更好更靈活的社區(qū)服務(wù)?！罢险樟稀备嗟氖且员徽樟险咚诘纳鐓^(qū)為基本照料單位來(lái)提供服務(wù)，能夠調(diào)動(dòng)和整合更多的照料資源，避免社會(huì)弱勢(shì)群體的邊緣化，促進(jìn)社會(huì)和諧。
(4)通過(guò)更好的照料協(xié)調(diào)，產(chǎn)生更好的系統(tǒng)效率。不合作和不整合導(dǎo)致浪費(fèi)和無(wú)效率。評(píng)估的重復(fù)、碎片化的信息導(dǎo)致額外儲(chǔ)存、重復(fù)和行政成本。有鑒于此，“整合照料”可以通過(guò)以下幾種方式提高效率：一是適當(dāng)?shù)鼐奂樟虾唾Y源;二是防止治療的重復(fù)或不同專業(yè)人員的評(píng)估;三是防止照料過(guò)程中缺少合作導(dǎo)致的昂貴費(fèi)用和服務(wù)不足;四是確保照料決策充分考慮到各方面具備的能力和資源，特別是外部組織;五是確保恰當(dāng)?shù)膶I(yè)人員從事照料，例如，防止醫(yī)療照料提供者被用于社會(huì)照料需求。
(5)整合照料可以提高照料的質(zhì)量和連續(xù)性。整合的照料模式最主要的好處是為老年人提供無(wú)縫照料的潛力。因此，擴(kuò)大整合來(lái)包含衛(wèi)生和社會(huì)照料可以為個(gè)人及其照料者帶來(lái)更多的好處。
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