0571-22931819
李貴強(qiáng):英國公共部門養(yǎng)老金改革及其啟示
2016-11-29 08:00:10
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【導(dǎo)讀】:摘要：文章研討了英國公共部門養(yǎng)老金存在的問題、改革的措施和啟示意義。對(duì)此,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)我國養(yǎng)老金信息披露制度,引導(dǎo)公眾正確認(rèn)識(shí)養(yǎng)老金體制現(xiàn)狀與發(fā)展規(guī)律,尋求改革的最大公約數(shù)。
文章研討了英國公共部門養(yǎng)老金存在的問題、改革的措施和啟示意義。英國公共部門養(yǎng)老金體制面臨支付危機(jī)和公平危機(jī)，2005- 2008 年前工黨政府對(duì)此實(shí)施了溫和的參數(shù)改革但未成功。聯(lián)合政府在老齡化和歐洲債務(wù)危機(jī)的雙重壓力下，采納胡頓爵士領(lǐng)導(dǎo)的公共部門養(yǎng)老金委員會(huì)的建議，啟動(dòng)了新一輪更深入和激進(jìn)的改革，取得了較大的進(jìn)展。英國的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)我國在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革具有重要的借鑒價(jià)值。
公共部門養(yǎng)老金改革是各國養(yǎng)老金改革的普遍難題。英國公共部門養(yǎng)老金政策近年先后實(shí)施了兩輪改革，終于取得了相當(dāng)?shù)某晒?。研討這些改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)我們正確認(rèn)識(shí)公共養(yǎng)老金體制的發(fā)展規(guī)律，推動(dòng)我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革，具有積極的借鑒價(jià)值。
一、英國公共部門養(yǎng)老金存在的問題
英國公共部門養(yǎng)老金是英國職業(yè)養(yǎng)老金的重要組成部份，英國各個(gè)行業(yè)或公司的職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃都相對(duì)獨(dú)立。在公共部門養(yǎng)老金計(jì)劃中，中央公務(wù)員計(jì)劃，國民保健養(yǎng)老金計(jì)劃(NHS)，地方政府養(yǎng)老金計(jì)劃(LGPS)，教師計(jì)劃，軍人、警察和消防員計(jì)劃等五大養(yǎng)老金計(jì)劃參與人數(shù)眾多，占據(jù)公共部門雇員總數(shù)的95%，參與人及其家屬占全國總?cè)丝诘?/5。近年，英國公共部門養(yǎng)老金改革面臨兩個(gè)突出問題：支付危機(jī)和公平危機(jī)。
(一)公共部門養(yǎng)老金有潛在支付危機(jī)
1.現(xiàn)收現(xiàn)付制的公共部門養(yǎng)老金體制面臨老齡化挑戰(zhàn)。英國公共部門養(yǎng)老金計(jì)劃是現(xiàn)收現(xiàn)付制，主要依靠雇主和政府財(cái)政補(bǔ)貼，而且傳統(tǒng)上是“最后收入”計(jì)劃。在老齡化沖擊下，身兼雇主與財(cái)政雙重身份的財(cái)政支付壓力日益增加，導(dǎo)致繳費(fèi)率不斷上升。以教師養(yǎng)老金計(jì)劃為例，在1925 年雇員繳費(fèi)為5%，雇主匹配繳費(fèi)5%。近年雇員繳費(fèi)提高到6.4%，雇主繳費(fèi)達(dá)14.1%。國民健康服務(wù)計(jì)劃(NHS)雇員繳費(fèi)從5%-6%提高到5%-8.5%，雇主繳費(fèi)從6%-8%上升到14%。[1]20 世紀(jì)70 年代，英國公共部門養(yǎng)老支出占GDP 的比重不到1%，目前已接近2%。
2.公共部門養(yǎng)老金計(jì)劃成本不透明，隱形債務(wù)數(shù)量驚人。長期以來，英國政府故意用較高的折現(xiàn)率方式低估了未融資的養(yǎng)老金債務(wù)①，從而降低了雇主和雇員的繳費(fèi)比例。事實(shí)上，英國公共部門養(yǎng)老金計(jì)劃隱形債務(wù)問題已經(jīng)接近失去控制，影響了養(yǎng)老金計(jì)劃的可持續(xù)性。截止2008 年初，英國非基金的養(yǎng)老金隱形債務(wù)估計(jì)已高達(dá)7700 億英鎊(英國財(cái)政部2008 年3 月統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù))至11760 億英鎊(學(xué)者托爾斯·沃森測算)之間。[2]相對(duì)英國的GDP 規(guī)模，這個(gè)規(guī)模十分驚人，而且還在不斷地增長。近年，英國財(cái)政部為公共部門養(yǎng)老金計(jì)劃投入的財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額巨大，已經(jīng)不堪重負(fù)。從2009-2010 財(cái)年情況來看，公共部門養(yǎng)老金計(jì)劃支付給的208 億英鎊中，雇主繳費(fèi)131 億英鎊，財(cái)政補(bǔ)貼高達(dá)31 億英鎊，而雇員繳費(fèi)只有46 億英鎊。[3]政府認(rèn)識(shí)到，為了支付未融資債務(wù)，就必須在增加繳費(fèi)或削減福利之間做出選擇。
(二)不同養(yǎng)老金計(jì)劃間存在不公平
1.公共與私有職業(yè)養(yǎng)老金之間不平等。公共部門養(yǎng)老金計(jì)劃較之私人部門，在覆蓋率、計(jì)劃類型和退休年齡方面存在諸多優(yōu)勢，待遇水平更加慷慨，而且養(yǎng)老金計(jì)劃的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有財(cái)政補(bǔ)貼擔(dān)保，安全系數(shù)更高。(1)從覆蓋率看，2008 年公共部門的成員覆蓋率達(dá)到90%以上，私有部門僅為男性42%和女性31%。[2](2)從計(jì)劃類型看，20 世紀(jì)末以來，對(duì)雇員更有利的待遇確定型計(jì)劃(DB 計(jì)劃)在私有部門基本消失，而在公共部門卻在繼續(xù)擴(kuò)張。2008 年，94%的公共部門養(yǎng)老金計(jì)劃是待遇確定型計(jì)劃，而私有部門僅有11%是待遇確定型計(jì)劃。[2(] 3)從退休年齡看，除了地方政府養(yǎng)老金計(jì)劃外，公共部門養(yǎng)老金計(jì)劃的正常退休年齡為60 歲及以下，遠(yuǎn)較高達(dá)65 歲的國家養(yǎng)老金和私有部門養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡低。英國財(cái)政研究所指出，“同樣工資的前提下，公共部門職員比私有部門得到的養(yǎng)老金高12%，這個(gè)差距在過去10 年中加大了……公共部門和私有部門的鴻溝是不可持續(xù)的，進(jìn)行更多地改革勢在必行?！盵4]
2.公共部門養(yǎng)老金計(jì)劃內(nèi)部有很大的不公平。這突出的表現(xiàn)在同一個(gè)最后收入計(jì)劃中，高薪員工與低薪員工的養(yǎng)老金待遇差距驚人。尼爾·雷科德(NeilRecord)研究表明，在一個(gè)最后收入計(jì)劃中，假設(shè)兩個(gè)人同樣在15000 英鎊/年起薪上開始工作40 年，他們的首年社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)為3060 英鎊，約占工資的20.4%。其中工資增長較慢的那個(gè)人，如果40 年中工資收入年均增長2%，而另一人年均增長5%，低工資那個(gè)人最后年度繳費(fèi)為17,234 英鎊，占當(dāng)年最后工資收入32,471英鎊的53.1%;高工資那個(gè)人最后年度繳費(fèi)為86,422英鎊，占當(dāng)年最后工資收入100,571 英鎊的85.9%。[5]
二、第一次改革：工黨溫和調(diào)整的失敗
2005-2008 年，前工黨政府展開了對(duì)公共部門養(yǎng)老金的溫和的參數(shù)改革。2005 年4 月6 日軍人養(yǎng)老金最先啟動(dòng)，最遲啟動(dòng)的是2008 年4 月1 日開始的國民保健養(yǎng)老金和地方公務(wù)員養(yǎng)老金改革。這次改革的主要措施有：
(一)提高養(yǎng)老金年齡。政府原計(jì)劃從2013 年開始對(duì)包括現(xiàn)有成員在內(nèi)，提高退休年齡到65 歲，但受到工會(huì)大罷工的強(qiáng)烈抗議。妥協(xié)的結(jié)果是，從2006 年開始中央公務(wù)員、教師和國民保健養(yǎng)老金的退休年齡從60 歲提高到65 歲，警察從50 歲提高到55 歲，消防員從55歲提高到60 歲，而地方公務(wù)員養(yǎng)老金和軍隊(duì)沒有改變退休年齡。最重要的是，退休年齡的提高，均只針對(duì)新成員。改革后，2006 年新入職的20 歲的公共部門職員，在其2046 年退休時(shí)，仍然60 歲就退休了，而國家養(yǎng)老金退休年齡此時(shí)已經(jīng)為68 歲，兩者相差8 年。
(二)輕微提高繳費(fèi)率。教師養(yǎng)老金的新成員繳費(fèi)率從6%上升到6.4%，地方公務(wù)員養(yǎng)老金針對(duì)所有成員調(diào)整繳費(fèi)率，從6%改為5.5-7.5%。另外，警察養(yǎng)老金從11%下降為9.5%，消防員養(yǎng)老金從11%下降為8.5%。總體看，繳費(fèi)率的變化不足以彌補(bǔ)待遇可能帶來的支付壓力，甚至部份公共部門養(yǎng)老金還在改革中降低了繳費(fèi)率，為將來的養(yǎng)老金支付帶來了潛在的危機(jī)。
(三)調(diào)整待遇系數(shù)。地方公務(wù)員養(yǎng)老金廢除了85規(guī)則①，國民保健養(yǎng)老金、教師和地方公務(wù)員養(yǎng)老金的養(yǎng)老金待遇系數(shù)從60 分位下降為80 分位，警察養(yǎng)老金待遇系數(shù)從60 分位下降到70 分位，軍隊(duì)和消防員基本沒有變化。值得提及的是，中央公務(wù)員養(yǎng)老金待遇系數(shù)從60 分位調(diào)整為每年2.3%，如果按40 年繳費(fèi)期來計(jì)算，其養(yǎng)老金替代率上升為92%。待遇系數(shù)調(diào)整在一定程度降低了養(yǎng)老金支付水平。2008 年時(shí)，英國財(cái)政研究所估計(jì)，如果年實(shí)際貼現(xiàn)率以2.5%計(jì)②，教師養(yǎng)老金改革使養(yǎng)老金權(quán)益價(jià)值從工資的14.7%下降為11.2%。[6]政府希望國民保健養(yǎng)老金、教師和公務(wù)員養(yǎng)老金計(jì)劃在50 年的時(shí)間里能節(jié)省130 億英鎊。事實(shí)上，這個(gè)數(shù)字微不足道，甚至小于公共部門養(yǎng)老金一年的支付金額。
(四)勞資養(yǎng)老金成本分擔(dān)和資方支出封頂。政府要求在國民保健養(yǎng)老、中央公務(wù)員、教師和地方公務(wù)員養(yǎng)老金計(jì)劃實(shí)施勞資養(yǎng)老金成本分擔(dān)和資方支出封頂協(xié)議。這意味著在未來養(yǎng)老金支出的額外成本將會(huì)在雇主(或財(cái)政)和雇員之間按50：50 分?jǐn)?。另外，雇主繳費(fèi)將有一個(gè)總限額封頂。這些措施減輕了雇主的養(yǎng)老金責(zé)任，使得公眾曾對(duì)未來養(yǎng)老金稅收負(fù)擔(dān)有一種錯(cuò)誤的樂觀。實(shí)際上，成本分擔(dān)和總額限制并不能解決問題?？傤~限制協(xié)議通常只適用于假設(shè)的人口因素可能導(dǎo)致的支付成本上升，但沒有包括金融因素帶來的成本上升(如貼現(xiàn)率提高)等。另外，總限額只提及預(yù)期外的成本上升，預(yù)期中的老齡化帶來的成本上升還得政府和雇主分擔(dān)。
英國財(cái)政研究所認(rèn)為，“上述改革是非常溫和的調(diào)整，并且只針對(duì)新成員?！笨傮w看，工黨政府的這次改革是不成功的。由于政府實(shí)施中沒有有效取得公眾的社會(huì)認(rèn)同，特別是改革中受損的工會(huì)進(jìn)行了強(qiáng)烈抵制，并連續(xù)舉行了多次大規(guī)模罷工進(jìn)行抗議，使這些有限的改革措施沒有得到真正的落實(shí)。
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