0571-22931819
標(biāo)簽： 養(yǎng)老保險(xiǎn)體系保險(xiǎn)養(yǎng)老養(yǎng)老保險(xiǎn)
羅伯特·普森:中國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系改革
2016-11-29 08:00:10
無憂保
【導(dǎo)讀】:摘要：本文討論了中國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系面臨的人口老齡化、管理分散、缺少前期投入和投資收益率低等問題與挑戰(zhàn)，分析了造成這些挑戰(zhàn)的原因，重點(diǎn)關(guān)注了中國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系下的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，并提出了一些對策和建議。
摘要：本文討論了中國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系面臨的人口老齡化、管理分散、缺少前期投入和投資收益率低等問題與挑戰(zhàn)，分析了造成這些挑戰(zhàn)的原因，重點(diǎn)關(guān)注了中國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系下的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，并提出了一些對策和建議。
【內(nèi)容提要】
本文討論了中國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系面臨的人口老齡化、管理分散、缺少前期投入和投資收益率低等問題與挑戰(zhàn)，分析了造成這些挑戰(zhàn)的原因，重點(diǎn)關(guān)注了中國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系下的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，并提出了一些對策和建議。
【關(guān) 鍵 詞】養(yǎng)老保險(xiǎn)體系/人口結(jié)構(gòu)/挑戰(zhàn)
一、中國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系面臨的挑戰(zhàn)
過去15年，中國在擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍方面取得了巨大進(jìn)展。1997年以前，國企為職工提供的是所謂的歷史遺留養(yǎng)老保險(xiǎn)，并不需要定期繳費(fèi)。1997年后，中國建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)體系，2011年覆蓋了超過2.8億城鎮(zhèn)居民①。近年來，中國為農(nóng)村人口建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。截至2012年底，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系覆蓋的人口達(dá)到近4.6億人②。按照目前的設(shè)置，“中國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系”實(shí)際上由四個(gè)主要子系統(tǒng)組成：城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系(UEPS)，覆蓋的是城鎮(zhèn)職工，主要是大型民企和國企職工;近年來建立的農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，允許農(nóng)民自愿向個(gè)人賬戶繳費(fèi)，并由地方和中央給予補(bǔ)貼;新建立且規(guī)模較小的城鎮(zhèn)非居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，結(jié)構(gòu)與農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的結(jié)構(gòu)相似，這個(gè)系統(tǒng)有時(shí)被看作是城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的組成部分;公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，覆蓋了政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的大部分職工，他們不需要繳費(fèi)。
但是，這些養(yǎng)老保險(xiǎn)體系面臨著艱巨和緊迫的挑戰(zhàn)。有些挑戰(zhàn)是中國深層次經(jīng)濟(jì)和人口結(jié)構(gòu)變化趨勢造成的結(jié)果;另一些挑戰(zhàn)來自中國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的設(shè)計(jì)，尤其是管理分散的問題。從長期來看，目前的安排是不可持續(xù)的。
(一)人口結(jié)構(gòu)的不利因素
中國過去一直享受著“人口紅利”，即就業(yè)人口龐大，退休人員相對較少。人口紅利使中國可以用目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)來支持養(yǎng)老保險(xiǎn)支出，但這一有利條件很快會(huì)隨著人口老齡化而逆轉(zhuǎn)。
截至2013年，中國13.9億人口中有68.1%屬于勞動(dòng)年齡人口(定義是15-59歲)③。相比之下，德國的勞動(dòng)年齡人口占59.8%，美國占60.7%，日本占54.6%。2013年，中國60歲以上(含60歲)的人口僅占13.9%。相比之下，美國60歲以上(含60歲)的人口占19.7%，德國占27.1%，日本占32.3%。2013年，中國60歲以上人口與勞動(dòng)年齡人口的比例是1∶4.9，這個(gè)比例很容易用目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)來支撐養(yǎng)老保險(xiǎn)支出。
但很遺憾，這一有利的人口結(jié)構(gòu)因素將快速惡化。根據(jù)中國2010年最新人口普查結(jié)果，老齡人口的增長速度正在加快。根據(jù)中國統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，中國勞動(dòng)年齡人口占總?cè)丝诘谋壤?010年達(dá)到峰值，2012年中國勞動(dòng)年齡人口的絕對值減少了345萬。根據(jù)目前預(yù)測，中國65歲以上(含65歲)的人口在21世紀(jì)30年代初將翻一番④。到2050年，如果政策沒有大的調(diào)整，中國勞動(dòng)年齡人口與退休人口的比例將低于1.6∶1。
人口結(jié)構(gòu)壓力對政府管理的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系以及對退休人員的家庭養(yǎng)老支持會(huì)帶來巨大負(fù)擔(dān)，即子女需要照顧年邁的父母和祖父母，也就是4-2-1問題：即一個(gè)孩子必須照顧兩位父母和四位祖父母。隨著中國公共衛(wèi)生事業(yè)的持續(xù)改善，中國人將更加長壽，這一問題會(huì)變得更加嚴(yán)峻。
人口結(jié)構(gòu)的變化并非中國獨(dú)有的問題。事實(shí)上，與中國相比，2050年歐盟、日本、韓國和新加坡的勞動(dòng)年齡人口與退休人口的預(yù)測比例更低。但中國的獨(dú)特之處在于，這一人口結(jié)構(gòu)變化發(fā)生得太快，遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于其它發(fā)達(dá)國家。這就意味著中國在人均收入遠(yuǎn)低于其它發(fā)達(dá)國家的時(shí)候，就必須應(yīng)對人口結(jié)構(gòu)變化帶來的負(fù)面影響。中國將是最早進(jìn)入老齡化的發(fā)展中國家之一，人口結(jié)構(gòu)壓力對政府管理的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系和對退休人員的家庭養(yǎng)老支持帶來巨大負(fù)擔(dān)。因此，中國必須盡快應(yīng)對養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的挑戰(zhàn)，原因是這些挑戰(zhàn)將給政府財(cái)政帶來巨大壓力，并拖累經(jīng)濟(jì)增長。
(二)管理過于分散
按非公務(wù)員職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)支出計(jì)算，中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中最大的是城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，主要覆蓋大企業(yè)的城鎮(zhèn)職工，包括外企、民企和國企。近年來，中央政府又建立了兩個(gè)自愿繳費(fèi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，一個(gè)針對農(nóng)民，另一個(gè)針對城鎮(zhèn)非就業(yè)居民。即便是在城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系內(nèi)，管理也非常分散。城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系由省、市政府出資和管理，基本規(guī)定常常大相徑庭。
城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系管理分散和繳費(fèi)期長(至少繳費(fèi)15年)的問題是中國勞動(dòng)力流動(dòng)的主要障礙。根據(jù)中央政府最新的指導(dǎo)意見，當(dāng)個(gè)人從一個(gè)移居到另一個(gè)城市，在理論上可以獲得其個(gè)人累積的養(yǎng)老保險(xiǎn)福利。但現(xiàn)實(shí)情況是，將累積的養(yǎng)老保險(xiǎn)福利從一個(gè)城市轉(zhuǎn)移到另一個(gè)城市有很多行政上的障礙。例如，沒有一個(gè)集中的記錄保管系統(tǒng)，而且每個(gè)地區(qū)對于是否符合條件都有自己的規(guī)定。
因此，在實(shí)際操作中，個(gè)人移居新城市后其養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)將很有可能面臨極大障礙。首先，個(gè)人通常必須被迫放棄一部分累積的養(yǎng)老保險(xiǎn)福利。其次，新城市可能有不同的規(guī)定或?qū)ν灰?guī)定有不同的解釋。最后，移居可能會(huì)重新設(shè)置領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)的時(shí)間，也就是說個(gè)人必須工作更長的時(shí)間才可以領(lǐng)取承諾的養(yǎng)老金。所有這些后果都可能讓個(gè)人放棄到另一個(gè)城市尋找更好就業(yè)的機(jī)會(huì)。
養(yǎng)老保險(xiǎn)體系和戶口制度的相互作用增加了勞動(dòng)力流動(dòng)的障礙。任何中國人要在一個(gè)地區(qū)永久居住并獲得領(lǐng)取社會(huì)福利的權(quán)利，都必須有當(dāng)?shù)貞艨?。因此，擁有農(nóng)村戶口的人沒有權(quán)利在他們工作的城市領(lǐng)取社會(huì)福利，包括城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系給予的福利。由于沒有養(yǎng)老保險(xiǎn)，沒有當(dāng)?shù)爻鞘袘艨诘娜司秃茈y永久地移居到可以提供更好工作機(jī)會(huì)的城市。
此外，目前分散的系統(tǒng)是不公平的。在城鎮(zhèn)居民中，中央政府或政府部門的職工可以享受公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)體系所提供的豐厚的養(yǎng)老金，而且還不需要繳費(fèi)。甚至在城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系下，較富裕城市的居民每月也比其它地區(qū)的居民享受更高的養(yǎng)老金，原因是各地的平均生活成本不同。
總體而言，公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系覆蓋了中國成年人中不到一半的人口。其他人要么沒有養(yǎng)老保險(xiǎn)，要么只有近年來建立的自愿繳費(fèi)農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鎮(zhèn)非就業(yè)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。2009年末推出的農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系增長迅速，但城鎮(zhèn)非就業(yè)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的覆蓋面要窄得多。盡管如此，由于參加這些自愿體系的人繳費(fèi)金額很少，即使加上政府的補(bǔ)貼，養(yǎng)老金也很低。
(三)資金不足
在大多數(shù)城市，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的資金來自單位繳費(fèi)(稱為“社會(huì)統(tǒng)籌”繳費(fèi))和職工繳費(fèi)。單位的繳費(fèi)比例是職工工資的20%，個(gè)人繳費(fèi)的比例是工資的8%。單位繳納的部分被地方政府納入統(tǒng)籌資金，用以支付目前退休人員的養(yǎng)老金。換句話說，單位繳納的部分被明確用于現(xiàn)收現(xiàn)付的固定收益計(jì)劃。相反，職工繳納的部分被存入個(gè)人賬戶。退休后，職工每月有權(quán)利領(lǐng)取該賬戶中一定的比例，基于139個(gè)月的年金系數(shù)。
但是，大多數(shù)地方政府都發(fā)現(xiàn)社會(huì)統(tǒng)籌的繳費(fèi)不足以支付目前的養(yǎng)老金，包括1997年引入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系以前的歷史遺留養(yǎng)老保險(xiǎn)。這些地方政府的應(yīng)對方法是從個(gè)人賬戶“借款”，以支付承諾給目前退休人員提供的養(yǎng)老金。個(gè)人賬戶的大部分繳費(fèi)實(shí)際上都被挪做他用。預(yù)測表明，個(gè)人賬戶的資金缺口高達(dá)90%。這就是普遍的“空賬戶”問題。
因此，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系目前主要是現(xiàn)收現(xiàn)付的模式。這樣做的后果很嚴(yán)重，因?yàn)榍懊嬉呀?jīng)提到，中國享受人口紅利的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，這將倒逼政府注資并投資養(yǎng)老保險(xiǎn)資金，以應(yīng)對即將到來的人口結(jié)構(gòu)挑戰(zhàn)。更嚴(yán)重的是，“空賬戶”這一普遍存在的問題損害了中國職工對養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的信任。雖然地方政府會(huì)對這些個(gè)人帳戶付予利息，但許多職工懷疑最終能否領(lǐng)取個(gè)人賬戶里的本金，更不用說政府承諾的本金加利息。
(四)投資選擇有限
即使個(gè)人賬戶的資金實(shí)際上被用于投資，而不是被用來支付目前的養(yǎng)老金，這些資金也只能購買中國國債或存入銀行，而且兩者的利率都很低?；貓?bào)很低是因?yàn)檫@些“安全”投資的利率在過去10年由于各種政策原因被政府壓得很低。由于投資回報(bào)低和中國工資快速上漲的問題，預(yù)計(jì)養(yǎng)老金替代率相對較低。也就是說，退休后養(yǎng)老金與工作期間平均收入之比相對較低。例如，個(gè)人賬戶每年的利率大多是2%，但銀行存款目前的利率是每年3%左右。因此，個(gè)人賬戶每年4%的回報(bào)可以使目前個(gè)人賬戶的養(yǎng)老金收入幾乎翻一倍，但這些回報(bào)仍然趕不上工資上漲的速度。為了補(bǔ)充城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系支付給職工的養(yǎng)老金收入，中國政府又引進(jìn)了另一個(gè)儲(chǔ)蓄工具“企業(yè)年金”。這是一個(gè)有全額資金保障的職工福利個(gè)人賬戶，相當(dāng)于美國的401(K)賬戶。支持企業(yè)年金的單位必須向這些個(gè)人賬戶繳費(fèi)，職工可以自己選擇是否繳費(fèi)。退休以后，職工可以從賬戶中提取這些資金，可以一次性提取，也可以一年提取一次。
不幸的是，企業(yè)年金在中國并不流行。2012年共有1847萬個(gè)賬戶，僅占城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系人數(shù)的6%。參與比例低可能是由于單位和職工向企業(yè)年金繳費(fèi)的稅收激勵(lì)不足造成的。例如，雖然企業(yè)年金的投資收益免稅，但許多類型的投資收益在基礎(chǔ)所得稅體系下已經(jīng)免稅，包括中國證券交易所轉(zhuǎn)讓上市股票的資本利得和國債利息。因此，企業(yè)年金的額外稅收補(bǔ)貼，即投資收益免稅，對大多數(shù)人來說吸引力相對較小。
此外，企業(yè)年金的投資選擇受到嚴(yán)格監(jiān)管：建立企業(yè)年金的單位不能將資產(chǎn)的30%以上用于投資股票，這一規(guī)定直到近期才有所松動(dòng);另外，至少要將資產(chǎn)的20%用于投資貨幣市場工具。這些限制降低了投資的潛在收益和職工潛在的養(yǎng)老金收入。
二、導(dǎo)致中國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系陷入困境的因素
包括人口結(jié)構(gòu)在內(nèi)的多個(gè)因素造成了中國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系目前的困境。
(一)人口結(jié)構(gòu)因素
中國預(yù)期的人口結(jié)構(gòu)挑戰(zhàn)是上世紀(jì)60年代開始的人口結(jié)構(gòu)變化以及70年代政府推行的政策所導(dǎo)致的。在上個(gè)世紀(jì)60年代，由于死亡率大幅下降，出生時(shí)的預(yù)期壽命從45歲提高到60歲，其結(jié)果是中國人口的大幅上升。之后，中國的生育率從60年代末的6胎下降到70年代中期的4胎。此后，生育率逐漸下降至2013年的1.6胎，遠(yuǎn)低于大多數(shù)人口統(tǒng)計(jì)學(xué)家認(rèn)為種群更替所需的2.1胎⑤。
上世紀(jì)70年代初，中央政府開始推行“晚、息、少”政策。通過全國范圍內(nèi)的大規(guī)模公共衛(wèi)生和宣傳項(xiàng)目，政府鼓勵(lì)人們晚婚晚育、間隔生育和少生育?，F(xiàn)在看來，“晚、息、少”政策在縮減家庭規(guī)模方面比較成功。
1979年，在鄧小平的領(lǐng)導(dǎo)下，中央政府制定了廣為人知的“計(jì)劃生育”政策。在這一政策下，部分居民(主要是城鎮(zhèn)居民)被正式限制只能生育一胎。這一政策也有例外，尤其是許多農(nóng)村家庭可以生育二胎;即使是在城市，如果夫妻雙方都是“獨(dú)生子女”，也可以生育二胎。與其它因素相比，計(jì)劃生育政策的準(zhǔn)確效果還存在較大的爭議。根據(jù)某些估算，這一政策導(dǎo)致少生了4億人，而另一些估算則認(rèn)為，這一政策僅導(dǎo)致少生了1億人。
(二)管理因素
中國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的分散既是政策有意選擇的結(jié)果，也具有歷史偶然性。養(yǎng)老保險(xiǎn)體系分為幾個(gè)子系統(tǒng)(城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系、農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系)是合理的政策選擇造成的。在上世紀(jì)90年代，無論是從經(jīng)濟(jì)還是行政的角度，要將城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的覆蓋范圍擴(kuò)大到農(nóng)村是非常困難的。例如，28%的強(qiáng)制繳費(fèi)對農(nóng)民來說是完全無法承擔(dān)的。
相反，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的分散管理，即各省市自己管理養(yǎng)老保險(xiǎn)，則主要是歷史原因造成的。在1997年改革以前，大多數(shù)養(yǎng)老保險(xiǎn)是國企在地方管理的。在很大程度上，1997年底的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革旨在覆蓋這些國企職工，包括下崗職工和在被民營化企業(yè)工作的職工。因此，把養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌放在地方，對中央政府來說，是影響和負(fù)擔(dān)最小的決定。
但是，當(dāng)上世紀(jì)90年代初建立城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的時(shí)候，中國國內(nèi)的人口流動(dòng)趨勢才剛剛開始加速。因此，當(dāng)時(shí)對省際和省內(nèi)人口流動(dòng)的影響沒有引起足夠的重視。無論如何，中央政府已經(jīng)決定加快農(nóng)村向城市的人口流動(dòng)，但由于沒有決定進(jìn)行，這加劇了分散的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系對勞動(dòng)力流動(dòng)的制約。
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