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楊敏 鄭杭生：西方社會福利制度的演變與啟示
2016-11-30 08:00:10
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【導(dǎo)讀】:從西方社會福利體制發(fā)展和演變的視角重新尋訪歷史的足印,對于我們進(jìn)一步探究我國民生保障以及社會福利的根本實質(zhì)、實際需要、價值取向等,從而建立具有中國特色的、符合國情的社會福利制度,是大有助益的。
大約300多年來，“走向現(xiàn)代”成為了人類社會歷史進(jìn)程中的一條紅線，它貫通在“現(xiàn)代史詩”璀璨多彩的圖景之中，連綴起了“現(xiàn)代敘事”數(shù)不清道不盡的情節(jié)，也留下了無數(shù)發(fā)人深省、有待破解的謎團(tuán)。在進(jìn)入了21世紀(jì)的第二個十年之際，以民生為重的社會福利事業(yè)越來越成為了當(dāng)代中國問題中的頭等大事。從西方社會福利體制發(fā)展和演變的視角重新尋訪歷史的足印，對于我們進(jìn)一步探究我國民生保障以及社會福利的根本實質(zhì)、實際需要、價值取向等，從而建立具有中國特色的、符合國情的社會福利制度，是大有助益的。
一、社會轉(zhuǎn)型與社會福利
將西方社會福利制度放置在“社會轉(zhuǎn)型與社會福利”這一兼具歷史性與現(xiàn)實性的觀察視角中，既可以理解這項制度產(chǎn)生的早期背景，同時也能夠看到它所面對的諸多困境的現(xiàn)實根源。這使我們能夠更為深入地了解西方社會福利制度的發(fā)展過程，把握其中的經(jīng)驗和教訓(xùn)，以及這一過程始終貫穿的理想與現(xiàn)實的距離和矛盾。
(一)從濟(jì)貧到保障：西方社會福利制度的初期
西方社會福利制度最初是與“走向現(xiàn)代”和資本主義文明相聯(lián)系的，而且，這項制度的后續(xù)演變也是對這一歷史過程的緊張和沖突的一種直接回應(yīng)。
按照沃勒斯坦的看法，“歷史資本主義是一個物質(zhì)至上的文明”，“從物質(zhì)上看，不僅沖在前面的人得到高額報償，而且，頂部和底層之間物質(zhì)報償?shù)牟町惡艽?，并在整個世界體系發(fā)展過程中日益擴(kuò)大”，“歷史資本主義創(chuàng)造了空前的物質(zhì)產(chǎn)品，同時也創(chuàng)造了空前的報酬兩極化”。[1]歷史的軌跡也顯示，經(jīng)歷了“雙元革命”——18世紀(jì)的英國產(chǎn)業(yè)革命和法國政治革命，當(dāng)一個“所向披靡的資產(chǎn)階級”的新社會得以建立之時，也營造出了一個前景未卜、充滿危機(jī)的年代?！罢驹谫Y產(chǎn)階級政治思想理論家后面的，是一大群準(zhǔn)備將溫和自由主義革命轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣锩娜罕?。處在資本主義企業(yè)家之下和周圍的，是被迫離鄉(xiāng)背井、滿腹怨言的‘勞動貧民’，他們摩拳擦掌，躍躍欲試?！盵2]事實上，正是當(dāng)時嚴(yán)重的社會問題和劇烈的矛盾沖突，將社會福利制度推向了西方歷史的前臺。
西方社會福利制度往往要溯源至英國的《濟(jì)貧法》(1601)這項社會保障措施。16世紀(jì)下半期，在伊麗莎白女王統(tǒng)治下的英國，大批農(nóng)民因失去土地和家園而破產(chǎn)和流浪，導(dǎo)致了城市貧民和流民的激增，釀成了十分嚴(yán)峻的社會問題。1572年，英國都鐸政府通過了強(qiáng)制征收濟(jì)貧稅的條例。1601年，伊麗莎白女王政府頒布《濟(jì)貧法》，試圖通過行政救濟(jì)和收容措施來緩解貧困、失業(yè)等社會問題。1723年，英國議會通過立法規(guī)定各教區(qū)可設(shè)立“濟(jì)貧院”。一般認(rèn)為，《濟(jì)貧法》規(guī)定了國家以稅收轉(zhuǎn)移支付的方式實施社會救助，在西方社會福利發(fā)展史上有著重要地位。[3]
也有觀點認(rèn)為，社會保障制度是在19世紀(jì)80年代的德國正式建立的。面對經(jīng)濟(jì)衰退、社會主義思想傳播、工人運動興起，俾斯麥政府以國家立法的形式通過了社會保障的三部法律——《疾病保險法》(1883)、《工人賠償法》(1884)和《傷殘、死亡和養(yǎng)老保險法》(1889)。這三部法律被視為西方社會保障制度體系建立的標(biāo)志性文獻(xiàn)。繼德國之后，歐美各國也先后推出了有關(guān)社會保障制度的各種法律。如法國的《工傷保險法》(1898)、《養(yǎng)老保險法》(1910)，意大利的工傷保險及老年和殘廢保險的法案(1898)，荷蘭的《工傷保險法》(1901)和《疾病保險法》(1913)，挪威的《疾病保險法》(1890)、《養(yǎng)老保險法》(1892)和《工傷保險法》(1894)，丹麥的《疾病保險法》(1892)、《工傷保險法》(1898)及《失業(yè)保險法》(1907)，瑞典的《養(yǎng)老和殘疾保險法》(1913)、《職業(yè)損傷保險法》和《年金法》(1916)。也是在19世紀(jì)末到20世紀(jì)初的這一時期，英國政府也采取了與歐洲各國相似的措施，通過了《濟(jì)貧法》的修正法案，即新《濟(jì)貧法》(1834)。至1929年，英國《濟(jì)貧法》中止，為現(xiàn)代社會福利政策所替代。美國、澳大利亞等國也頒布了社會保險和保障的相關(guān)法律。至20世紀(jì)30年代，西方社會保障制度基本確立。[4]
(二)貝弗里奇報告：“福利國家”的第一步
1929年至1933年，處在兩次世界大戰(zhàn)之間的西方資本主義社會遭遇了歷史上罕見的“經(jīng)濟(jì)大蕭條”，史稱資本主義世界發(fā)生過的一次最全面、最深刻、最持久的周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)。這次人類史歷史上撼動級數(shù)最強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)大地震，幾乎“把資本主義帶到一個萬劫不復(fù)的危險境地”。[5]通貨膨脹、股市崩潰、企業(yè)倒閉、失業(yè)率、農(nóng)產(chǎn)品價格暴跌、農(nóng)戶破產(chǎn)都創(chuàng)下了“史無前例”的記錄。在危機(jī)最嚴(yán)重的時期(1932—1933)，歐洲一些國家的失業(yè)率達(dá)到了30％甚至40％以上。
在1929－1933年危機(jī)過后，西方國家曾經(jīng)普遍出現(xiàn)過特種蕭條時期。在大危機(jī)、大蕭條期間，大批工人被解雇，拋向街頭，成為產(chǎn)業(yè)后備軍。英國工人失業(yè)人數(shù)曾接近300萬，占勞動力總數(shù)的22％以上；德國失業(yè)人數(shù)竟一度達(dá)到700萬至800萬，約占全國勞動力的一半；法國失業(yè)者也曾達(dá)到半數(shù)。[6]
失去生活保障的勞工階層面對著最為艱難的時世，與此相關(guān)的各種社會問題成了國家和政府的心頭大患。然而即使在英國，這個失業(yè)保險最普遍的國家，投保的勞工人口也不到60％，德國的失業(yè)參保率在40％以上；歐洲其他地區(qū)失業(yè)保險的人數(shù)多則不過四分之一，最少有低到零的。[7]大量的失業(yè)人群帶來的負(fù)面結(jié)果，對歐美工業(yè)國家的政局造成了最為嚴(yán)重的打擊——資本主義世界這次似乎是在劫難逃了。然而，出乎意料的是，社會崩潰卻并未發(fā)生。有學(xué)者認(rèn)為“主因在各國鑒于慘痛教訓(xùn)，大蕭條之后紛紛設(shè)立了社會福利制度。”[8]也有研究者認(rèn)為，正是社會福利制度拯救了命懸一線的資本主義。
此外，在第二次世界大戰(zhàn)中，戰(zhàn)事的發(fā)展促使西方國家需要進(jìn)一步激勵士氣和增強(qiáng)社會團(tuán)結(jié)，這也推動了西方社會福利制度的確立。1941年，英國政府成立了社會保險和相關(guān)服務(wù)部際協(xié)調(diào)委員會，著手制定戰(zhàn)后的社會保障計劃。經(jīng)濟(jì)學(xué)家貝弗里奇爵士受英國政府委托，出任社會保險和相關(guān)服務(wù)部際協(xié)調(diào)委員會主席，負(fù)責(zé)對現(xiàn)行的國家社會保險方案及相關(guān)服務(wù)進(jìn)行調(diào)查，并就戰(zhàn)后重建社會保障計劃進(jìn)行構(gòu)思設(shè)計，提出具體方案和建議。第二年，部際協(xié)調(diào)委員會提交了工作成果，即著名的貝弗里奇報告。
《貝弗里奇報告》(1942)——全稱是《貝弗里奇報告——社會保險和相關(guān)服務(wù)》——被視為這項制度的奠基性文獻(xiàn)。從這篇報告在當(dāng)時引起的社會反響，也可看出社會福利制度對于劇烈社會沖突的柔化功能：“社會主義組織對報告的反應(yīng)并不一致，社會主義組織的右派認(rèn)為《貝弗里奇報告》已經(jīng)走到了通往莫斯科的半路上。左派則批評報告將人們的注意力從社會革命的實質(zhì)問題上引開?！盵9]
報告分析了英國貧困的成因，探討了“擺脫貧困之路”，指出，通過社會保險并根據(jù)家庭需要進(jìn)行雙重收入再分配才能擺脫貧困。首先要改進(jìn)國家保險，以使失業(yè)者和生活遇到困難的人能夠生活在貧困線以上。改進(jìn)的三個方面是：擴(kuò)大覆蓋對象范圍、擴(kuò)大覆蓋風(fēng)險范圍、提高待遇標(biāo)準(zhǔn)。[10]報告力求既要充分運用又不拘泥于過去的經(jīng)驗，超越以往部門利益的限制和驅(qū)動，把社會保險作為提供收入保障，消除貧困的一項基本社會政策。國家提供福利的原則是基于國家利益而不是某些群體的局部利益。社會保障必須由國家和個人共同承擔(dān)責(zé)任，通過國家和個人共同的合作來實現(xiàn)。報告亦認(rèn)為，國家提供的基本生活保障水平不宜過高，應(yīng)給個人參加自愿保險和儲蓄留出一定的空間。[11]報告涉及了全方位的社會福利問題，著力形成一個完整的福利體系，設(shè)計了一整套“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣＠贫龋渲性S多新的福利項目是福利制度發(fā)展過程的根本性突破。對于報告設(shè)計的福利制度打破了傳統(tǒng)的家庭扶養(yǎng)職能，由國家直接代替家庭向非勞動人口承擔(dān)部分扶養(yǎng)責(zé)任，更為有的學(xué)者視為福利國家的核心。
英國政府基本接受了貝弗里奇報告的建議，于1944年發(fā)布了社會保險白皮書，并制定了一系列相關(guān)法律。1948年，英國首相艾德禮宣布英國第一個建成了福利國家，貝弗里奇也因此獲得了“福利國家之父”的稱號。此后，社會福利成為了英國的一項國家制度和社會政策，開啟了歐洲各國建設(shè)福利國家的制度發(fā)展里程。迄至今日，報告仍被視為“是社會保障發(fā)展史上具有劃時代意義的著作，也是現(xiàn)代從事社會保障研究和教學(xué)工作者的必讀書，它對英國、歐洲乃至整個世界的社會保障制度建設(shè)和發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生過重要的影響。”[12]
(三)另一個進(jìn)程：作為權(quán)利的社會福利
也有人認(rèn)為，貝弗里奇報告中的另一個劃時代貢獻(xiàn)，還在于勾勒了社會福利的權(quán)利形態(tài)，為社會福利成為一種權(quán)利和制度范疇開辟了一條進(jìn)路。事實上，早在19世紀(jì)70年代，英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿爾弗雷德·馬歇爾在其所作的演講《工人階級的未來》(The Future of the Working Class)(1873)中，當(dāng)這樣的念頭——“必須幫助工人階級穩(wěn)步地變?yōu)轶w面的紳士”——縈繞其中之時，他就已經(jīng)涉及了社會權(quán)利這一問題。
今天我們?nèi)匀豢梢詮闹懈惺艿剑?dāng)時工人階級在社會地位和生活狀況方面的極度不平等、不體面甚至非人道的待遇，以及由此引發(fā)的階級對立和社會沖突，是使A. 馬歇爾十分糾結(jié)和痛心的一個問題。他問道：“是否有足夠的證據(jù)表明工人階級狀況的改善有其無法超越的界限？”對此他認(rèn)為：“問題不在于是否所有的人最終都會實現(xiàn)平等——他們當(dāng)然不會；而在于進(jìn)步能否穩(wěn)步、哪怕是很慢地取得，直到每一個人都成為紳士為止，至少在職業(yè)上如此。我相信這是可能的，并且必將實現(xiàn)?！盵13]也就是說，作為經(jīng)濟(jì)學(xué)家的A. 馬歇爾明白，在私有制和市場化條件下，經(jīng)濟(jì)上的不平等是正當(dāng)?shù)?事實上這種不平等也是不可避免的)，他所譴責(zé)的是社會身份和職業(yè)的不平等，用他本人的表達(dá)也就是，“一個紳士”與非紳士之間的實質(zhì)上的不平等或差異。[14]
75年以后，另一個馬歇爾——托馬斯·馬歇爾——接過了A. 馬歇爾的主題，在《公民權(quán)與社會階級》(1950)一書中，他指出了“蘊含在馬歇爾論文中的社會學(xué)假設(shè)”，即一種基本的人類平等，這種平等是與共同體完全成員身份觀念聯(lián)系在一起的。他進(jìn)而說：“所有人要求享受這些條件的權(quán)利實際上就是要求分享社會遺產(chǎn)(social heritage)的權(quán)利；進(jìn)而就是要求成為社會的完全成員(full member)的權(quán)利，即成為公民(citizen)的權(quán)利?！盵15]作為社會學(xué)家的T. 馬歇爾也明白，社會階級體系(social class system)的不平等事實上是難以抹平的，但只要公民身份的平等得到認(rèn)可，階級體系的不平等“也許就是可以接受的”。T. 馬歇爾指出，基本的人類平等或言公民身份的平等與各經(jīng)濟(jì)階層的不平等并不是不相容的，“這種公民身份提供了一種平等的基礎(chǔ)，在其之上可以建立一種不平等的結(jié)構(gòu)?！盵16]馬歇爾對社會權(quán)利的限度始終保持著一份清醒：斷言在19世紀(jì)和20世紀(jì)人們享有的公民權(quán)利是沒有缺陷的，或者說人人平等在實踐上就像在原則上宣稱的那樣，“顯然就荒謬了”。他的告誡發(fā)人深省：“法律面前的人人平等并不存在。權(quán)利是有的，但救濟(jì)卻經(jīng)常跟不上。”[17]
上述線索使我們得以探明社會權(quán)利理論的核心問題：既然階級階層結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)不平等和社會不平等是難以消除的，那么如何使其變得具有合理性從而是可被接受的——這一思路才是更為現(xiàn)實可行的。也有學(xué)者說得更加透徹：19世紀(jì)后期的歐洲各國政府，都全神貫注于那些通常稱作“社會性問題”的事情。其核心問題基本上是“國家怎樣才能控制由工業(yè)化釋放出來的種種社會力量，尤其是怎樣才能控制對現(xiàn)存政權(quán)構(gòu)成威脅的那個人口眾多的無產(chǎn)階級的興起”上面?！鞍褎倓傂纬傻墓I(yè)無產(chǎn)階級合并到民族國家之中來”十足是一個大問題，對它的解決足以同時衍生出社會主義、福利國家和作為一門學(xué)問的社會學(xué)。[18]這里應(yīng)當(dāng)把社會權(quán)利理論也包括在內(nèi)。
必須承認(rèn)，社會權(quán)利理論的思考是現(xiàn)實的，實際功效也是顯著的，如吉登斯所言：“馬歇爾說道，在過去100多年的時間里，‘公民身份與資本主義的階級體系一直處于尖銳對立的狀態(tài)?！?，勝利的是前者，盡管這種勝利可能并不全面，但階級斗爭的威脅已經(jīng)不再足于瓦解資本主義秩序了。”[19]但吉登斯也發(fā)出了如此告誡：“不管怎么說，在資本主義社會的場景中，公民身份權(quán)利不但沒有也無法消解階級分化，盡管它們確實弱化了階級沖突所帶來的張力。公民權(quán)與資本主義階級體系之間的遭遇導(dǎo)致了協(xié)議休戰(zhàn)，導(dǎo)致了‘階級妥協(xié)’而不是其中一方無條件的勝利。”[20]這些經(jīng)驗和教訓(xùn)無疑被收進(jìn)了社會的記憶。與市場化經(jīng)濟(jì)和勞動商品化這個特定歷史階段相聯(lián)系，社會的劇烈分化導(dǎo)致的不平等、收入分配和財富占有的不公，以及觸目驚心的貧困現(xiàn)象等等，對于弱化社會沖突、柔化階級階層關(guān)系、避免社會震蕩，始終應(yīng)保持高度的警醒。
歷史的背影畢竟?jié)u行漸遠(yuǎn)。當(dāng)年的風(fēng)雷已然散去、喧嘯歸于沉寂，一定程度上也許可以說，勢不兩立的階級對抗得以平息，不共戴天的社會怨恨終于釋懷。社會福利作為一項權(quán)利，其初始內(nèi)容得到了豐富，其原始形態(tài)也發(fā)生了蛻變，社會包容的底線水平也在不斷提升，社會權(quán)利的普遍意義也在日益擴(kuò)展。盡管如此，我們?nèi)匀恍枰?jǐn)記T. 馬歇爾、吉登斯等人的明智——在實踐上，社會權(quán)利能夠帶來的實際能夠享有的保障和福利，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不會達(dá)到絕對平等、絕對全面、絕對普遍的范疇。因此，對于社會權(quán)利理論的有所保留的清醒姿態(tài)是必要的。這里所謂“有所保留”，即指對其中的合理因素與不合理因素加以甄別，使不合理因素得以剝離和濾除，吸取其合理因素為我所用。
(四)福利國家的危機(jī)與歷史的迂回
福利國家一度曾經(jīng)功勛卓著：這項制度設(shè)置在不平等的雇傭結(jié)構(gòu)中添加了調(diào)和劑，使社會階級階層的緊張關(guān)系得到了極大的緩沖，從而穩(wěn)定了西方資本主義世界的經(jīng)濟(jì)和政治體制。更為重要的是，在控制社會張力、穩(wěn)定社會秩序的同時，保證了生產(chǎn)活力和市場繁榮的持續(xù)，也應(yīng)歸功于福利國家。有學(xué)者如此認(rèn)為，“社會權(quán)利”就應(yīng)該定義為：它是保證企業(yè)競爭力和最大限度地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中的一種“生產(chǎn)性投資”。[21]鑒于社會權(quán)利對于福利國家的核心意義，上述定義對于福利國家的“生產(chǎn)性投資”功能，也是很好的注釋。
然而，二戰(zhàn)后的西方在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技創(chuàng)新、社會結(jié)構(gòu)等出現(xiàn)了許多新變化。特別是20世紀(jì)中期以后，經(jīng)濟(jì)衰退、貧富分化、社會風(fēng)險化等等趨勢，福利國家曾經(jīng)的盛景漸漸消損。于是，“資本主義改變了嗎？”成為了西方學(xué)術(shù)界的一個熱門話題。實際上，20世紀(jì)大約最后的20年中，西方社會飽受福利危機(jī)的折磨：高水平的福利開支越來越難以為繼，已有的“福利共識”出現(xiàn)了瓦解，而這又對社會認(rèn)同和共享價值觀造成了動搖，社會因此再次面對新的沖突和動蕩?？偠灾?，曾經(jīng)解救了資本主義危機(jī)的福利國家自己遇到了麻煩，左翼和右翼的夾擊不僅令其難堪，而且雙方的評判截然相反，這又讓福利國家的任何改革嘗試都左右為難。
如左派陣營的社會民主主義者主張國家增強(qiáng)對資本的監(jiān)管，調(diào)整社會再分配體制以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和充分就業(yè)。在他們看來，正是自由資本主義導(dǎo)致了許多社會弊端，國家對市場的干預(yù)則可以使之得到緩解或克服；國家向貧困的家庭和個人提供公共物品、實施社會救助等，這些是市場無法做到的?！皣曳e極干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會的其他領(lǐng)域是正常的，同時也是應(yīng)該的，因為公共權(quán)力在一個民主社會中代表著集體意志?！迸c之相反，右派陣營的新自由主義者則主張收縮國家干預(yù)、保護(hù)個人自由和競爭原則，更加發(fā)揮市場配置的作用。他們把福利國家看成是一切罪惡的源泉，認(rèn)為恰恰是福利國家對它的受益者(弱者、貧窮者和不幸者的人)造成了損害，“它削弱了個人的進(jìn)取和自立精神，并且在我們這個自由社會的基礎(chǔ)之下醞釀出某種一觸即發(fā)的怨恨”，他們甚至認(rèn)為福利國家如今制造出來的問題比它所解決的問題還要多。[22]不過，左翼和右翼的共同看法可能更加切中要害：他們都在擔(dān)憂“以我為中心”的社會和“自我優(yōu)先”的一代，這種趨勢對共同價值和公共關(guān)懷造成的瓦解，以及對社會團(tuán)結(jié)帶來的毀滅性后果。盡管如此，他們在這個問題的歸因、回答和解決方案方面仍然難以形成共同的立場。
這一復(fù)雜的社會背景喚起了一些持中間道路的改革聲音。其中最為著名的如吉登斯的“第三條道路”。他力主不能簡單地放棄共產(chǎn)主義和社會主義的價值和理想，因為其中一些是“我們的社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展所要創(chuàng)造的美好生活必不可少的”。在他看來，應(yīng)當(dāng)改變理論落后于實踐的狀況，提出更明確的方向感和目的感的政治框架。[23]必須超越左派與右派——前者“認(rèn)國家為答案”而后者則“把國家當(dāng)敵人”。為此，需要一種“新平等主義”，這種平等觀關(guān)注的是拓展人們的各種機(jī)會，而不是收入再分配(即結(jié)果平等)。具體地，在經(jīng)濟(jì)上，通過創(chuàng)造有彈性的、有活力的經(jīng)濟(jì)作為再分配的前提條件；政治上，不是關(guān)注消除階級差別、追求地位平等，而是使生活機(jī)會達(dá)到平等；在社會權(quán)利上，在大范圍內(nèi)有條件地限制各種權(quán)利，使權(quán)利與責(zé)任緊密地結(jié)合起來。[24]其他如“福利多元主義”、“發(fā)展性福利主義”等，在中間道路的改革主張中也是有代表性的。
圍繞福利國家的各種爭論和建議呈現(xiàn)了一個歷史性線索：伴隨經(jīng)濟(jì)市場化而來的勞動商品化，由此而來的社會不平等以及尖銳的階級對立、社會沖突、工人運動的興起，資本主義秩序在風(fēng)雨飄搖中做出了一個選擇：以社會保障和福利對勞動力收入給予“非商品化”的補(bǔ)償，這一社會權(quán)利催生了福利國家。[25]但是，在不斷加劇的經(jīng)濟(jì)低增長、人口老齡化、社會風(fēng)險化等打擊下，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)識到“我們爭取的真正的社會進(jìn)步受經(jīng)濟(jì)資料限制”，需要“進(jìn)行某些巧靈的社會手術(shù)”[26]，西方國家似乎重新走上了“再商品化”的軌道。福利國家的興盛、危機(jī)、改革顯示了歷史的迂回是社會發(fā)展過程的一種常態(tài)。
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