0571-22931819
標(biāo)簽： 農(nóng)民養(yǎng)老保障養(yǎng)老保障養(yǎng)老
姜杰凡:提高農(nóng)民養(yǎng)老保障水平的新途徑及法律實(shí)現(xiàn)
2016-11-30 08:00:10
無憂保
【導(dǎo)讀】:由于我國社會養(yǎng)老保障水平較低,通過土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押,可以在一定程度上彌補(bǔ)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)資金不足的問題,提高老年人的養(yǎng)老保障水平。
由于我國社會養(yǎng)老保障水平較低，通過土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押，可以在一定程度上彌補(bǔ)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)資金不足的問題，提高老年人的養(yǎng)老保障水平。借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，從法律、經(jīng)濟(jì)、社會3個(gè)方面對我國實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押的可行性進(jìn)行了分析，剖析了制約這一制度實(shí)施的法律障礙在于是否會對公有制造成沖擊、是否會悖離代際公平的理念、法律配套不健全，進(jìn)而以權(quán)利設(shè)置的法律邏輯，即權(quán)利性質(zhì)、權(quán)利主體、權(quán)利客體、權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利期限為線索探討突破障礙的法律制度設(shè)計(jì)。
1993年11月《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的新型社會保障制度。近年來我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系已逐步建立，農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的覆蓋率逐漸增加。但隨著我國人口老齡化問題的加劇和養(yǎng)老保障財(cái)政資金缺口的增大，現(xiàn)有的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障水平并不能很好滿足農(nóng)民的需求，加之當(dāng)前我國農(nóng)村商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在發(fā)展滯后，導(dǎo)致了當(dāng)前我國農(nóng)村養(yǎng)老保障整體水平較低。
土地是農(nóng)民的生存之本。經(jīng)濟(jì)學(xué)界和法學(xué)界長期以來對農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)問題給予了高度關(guān)注，但考慮到我國現(xiàn)行的法律、公有制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等因素，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展緩慢。本文擬通過分析我國養(yǎng)老保障低水平的原因，在借鑒國外房屋反向抵押貸款養(yǎng)老的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探討在我國實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押的可行性及可能存在的法律障礙，以期構(gòu)建我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押的具體法律制度。
一、我國農(nóng)民養(yǎng)老保障低水平的原因分析
當(dāng)前我國農(nóng)民的養(yǎng)老保障主要是通過社會養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老、商業(yè)養(yǎng)老等方式實(shí)現(xiàn)的，農(nóng)民養(yǎng)老保障的整體水平與這3種養(yǎng)老方式的實(shí)現(xiàn)程度和保障水平息息相關(guān)。
1.社會養(yǎng)老保險(xiǎn)資金不足
新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)是以保障農(nóng)村居民年老時(shí)的基本生活為目的，建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資模式，實(shí)行社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合，與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套，由政府組織實(shí)施的一項(xiàng)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的重要組成部分{1}。然而，資金不足使得新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不能良好運(yùn)行，資金問題成為該制度實(shí)施的障礙。2005年，世界銀行對中國未來養(yǎng)老金缺口問題進(jìn)行預(yù)測研究。研究報(bào)告顯示，若按我國目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，由于我國人口基數(shù)大，尤其是農(nóng)村人口比例相對較大，自2001年始至2075年，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金收支缺口將高達(dá)9.15萬億元[1]。資金不足始終是新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施過程中亟待解決的一個(gè)重要問題。在此背景之下，積極拓寬新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)資金來源渠道便尤為重要。
2.家庭養(yǎng)老資源匱乏
家庭養(yǎng)老是由家庭成員承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的文化模式和運(yùn)作方式的總稱{2}。家庭養(yǎng)老本質(zhì)上是一種建立在“反饋”基礎(chǔ)之上的家庭代際關(guān)系，強(qiáng)調(diào)子女對年老父母的贍養(yǎng)義務(wù)。然而，這種傳統(tǒng)的孝文化受到了市場經(jīng)濟(jì)浪潮的強(qiáng)烈沖擊，自我中心式的個(gè)人主義在家庭生活領(lǐng)域中泛濫開來，年青一代農(nóng)民家庭延續(xù)的價(jià)值觀衰落{3}，人們無視自己本應(yīng)承擔(dān)的對父輩的贍養(yǎng)責(zé)任和義務(wù)。此外，在社會競爭日益激烈的當(dāng)下社會，年輕的父母高度關(guān)注下一代的生活和教育，使得代際關(guān)系下位運(yùn)行。當(dāng)前我國農(nóng)村家庭養(yǎng)老資源匱乏，農(nóng)村老年人家庭養(yǎng)老生活狀況堪憂{4}。
3.商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展滯后
縣域保險(xiǎn)發(fā)展研究課題組2005年的問卷調(diào)查表明，在農(nóng)村養(yǎng)老問題的安排方式上，48.8%的人選擇了兒女贍養(yǎng)，個(gè)人儲蓄占28.3%，而愿意買保險(xiǎn)的則只有16.5%{5}。商業(yè)保險(xiǎn)在我國發(fā)展滯后的原因主要在于：第一、商業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)村社會養(yǎng)老關(guān)系不明。商業(yè)保險(xiǎn)能否參與以及如何參與農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建設(shè)的規(guī)定不明確，缺乏具體措施。第二、保險(xiǎn)公司對農(nóng)村商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)市場認(rèn)識不足。多數(shù)壽險(xiǎn)公司的發(fā)展戰(zhàn)略以城市為中心，經(jīng)營農(nóng)村商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的公司較少。
盡管我國農(nóng)村養(yǎng)老保障實(shí)際水平呈逐漸增長的趨勢，然而由于我國人民生活水平的日漸提高，農(nóng)村養(yǎng)老保障適度水平理應(yīng)逐漸提升，并且養(yǎng)老保障適度水平增長速度應(yīng)當(dāng)比實(shí)際水平更快，才能滿足農(nóng)村老年人口對養(yǎng)老保障的需求。因此，努力提高我國農(nóng)村養(yǎng)老保障水平是構(gòu)建和諧農(nóng)村的當(dāng)務(wù)之急{6}。
二、國外房屋反向抵押貸款養(yǎng)老的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)
房屋反向抵押貸款是以具有房產(chǎn)的老年人為主體，以其房產(chǎn)作為抵押，一次性或按期對其主體發(fā)放貸款，不限制用途，在其居住期間無需償還貸款，至相關(guān)主體死亡或永久搬出住房時(shí)為止，抵押機(jī)構(gòu)以出售住房所得資金歸還貸款本金、利息和各種費(fèi)用的一種貸款{7}。國外通過將房屋反向抵押獲得融資，彌補(bǔ)養(yǎng)老資金的不足，提升了養(yǎng)老水平。反向抵押貸款在西方發(fā)達(dá)國家發(fā)展已較為成熟，也取得較多的成功經(jīng)驗(yàn)。
就反向抵押貸款主體而言，一般都要求具有房屋的獨(dú)立產(chǎn)權(quán)，并在年齡上達(dá)到或超過一定標(biāo)準(zhǔn)，抵押主體年齡的大小關(guān)系到貸款方風(fēng)險(xiǎn)的高低，年齡越大，貸款期相對越短，風(fēng)險(xiǎn)也自然越低。新加坡規(guī)定在60歲以上，美國、加拿大規(guī)定在62歲以上，澳大利亞規(guī)定65歲以上。
就抵押物范圍而言，一般要求為具有產(chǎn)權(quán)的房屋。如美國規(guī)定辦理反向抵押貸款的老人必須具備完整產(chǎn)權(quán)，即不僅要有使用權(quán)，還要有所有權(quán)，共有產(chǎn)權(quán)因涉及到其他產(chǎn)權(quán)共有人的相關(guān)的合法權(quán)益，在符合特殊規(guī)定的條件時(shí)才可以用來反向抵押。而且，作為抵押物的房屋不得再有其他抵押，以免增加原始抵押之上額外的風(fēng)險(xiǎn)。
就抵押期限而言，一般至抵押主體去世或永久搬離住房為止，這就要對抵押主體預(yù)期壽命進(jìn)行預(yù)測，從而確定抵押期限。另外，還有固定期限內(nèi)提供貸款的方式，例如加拿大為那些等待投資到期或養(yǎng)老金開始發(fā)放而又急需資金的老年人提供5～10年的固定期限反向抵押貸款{8}。
就抵押物評估而言，是整個(gè)反向抵押貸款最重要的環(huán)節(jié)，關(guān)系到老年人所獲貸款數(shù)量。因此需要一套科學(xué)的評估機(jī)制，綜合土地、建筑物折舊、周邊自然環(huán)境、社會環(huán)境、災(zāi)害因素及政府政策對抵押物價(jià)值可能造成的增值或折舊，對抵押物進(jìn)行綜合評估。
就被抵押人而言，要具備一定資質(zhì)和能力，有較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)防范和承擔(dān)能力的貸款提供機(jī)構(gòu)，可以是金融部門、社會保障部門或者專門設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu)。例如美國獨(dú)立的非盈利性組織——房產(chǎn)價(jià)值轉(zhuǎn)換國家中心，加拿大的私營機(jī)構(gòu)——加拿大人住房收入計(jì)劃，英國的抵押貸款人委員會等。
三、我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押的可行性分析
國外的房屋反向抵押貸款養(yǎng)老經(jīng)過幾十年的發(fā)展，已經(jīng)形成了一套較為完善、成熟的制度。他山之石，可以攻玉，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)民的一項(xiàng)重要資產(chǎn)，可以借鑒國外房屋反向抵押貸款的成功經(jīng)驗(yàn)，通過將其反向抵押，彌補(bǔ)農(nóng)民養(yǎng)老資金的不足。農(nóng)村土地反向抵押是基于“以地養(yǎng)老”的理念，通過突破現(xiàn)有的法律制度約束，農(nóng)村老年人在家庭成員的同意下，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押給保險(xiǎn)公司、銀行、信托投資公司、社會保障等機(jī)構(gòu)，抵押機(jī)構(gòu)對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)剩余的年限、土地面積、質(zhì)量等級等情況進(jìn)行評估后，將其殘值分?jǐn)偟嚼夏贽r(nóng)民的預(yù)期壽命年限中，并按月或年對其支付現(xiàn)金，待其身后，土地的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給提供抵押貸款的金融機(jī)構(gòu)的一種新型農(nóng)村養(yǎng)老保障資金籌集模式。以下將從法律、經(jīng)濟(jì)、社會3個(gè)方面考察農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押在我國的可行性。
1.從法律角度看，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有其特殊性
首先，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的期限性?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)的期限由承包經(jīng)營合同明確約定，耕地的承包期為30年，草地的承包期為30～50年，林地的承包期為30～70年，特殊林木的林地承包期經(jīng)國務(wù)院行政主管部門批準(zhǔn)可以延長。以其他方式承包的土地，承包期由合同約定。而國外的房屋是永久產(chǎn)權(quán)，老人通過將其身后房屋的余值在金融機(jī)構(gòu)反向抵押獲得的融資。我國的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是有期限的，在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)核算時(shí)，金融機(jī)構(gòu)是以承包期限內(nèi)，老人死后的余值進(jìn)行的評估。因?yàn)榈盅何锏钠谙扌裕厝淮蟠笙拗屏巳谫Y能力，老人能夠獲得的融資也十分有限。盡管如此，在我國城鄉(xiāng)二元分割的體制下，如果不設(shè)立此項(xiàng)制度，城鎮(zhèn)居民的住宅等不動產(chǎn)可以自由地以各種方式流轉(zhuǎn)，在一定程度能滿足市民的融資需求，緩解市民養(yǎng)老的壓力，因而，會加劇城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障水平的差距，有違公平的準(zhǔn)則。農(nóng)村老人在有生之年應(yīng)充分享受土地的資產(chǎn)價(jià)值。
其次，土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體是農(nóng)戶。土地承包經(jīng)營合同是以戶為單位，與村集體簽訂的，因此土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體為農(nóng)戶，包括以戶為單位的所有家庭成員，簽字人一般為戶主。這不同于國外的房屋反向抵押貸款，房屋所有人為個(gè)人。因此，房屋反向抵押貸款中房屋的所有權(quán)人就可以簽訂反向抵押貸款合同。而我國土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押合同的簽訂，考慮到我國農(nóng)村的情況，可以由老年人簽訂，獲得養(yǎng)老資金，但必須經(jīng)戶內(nèi)的其他家庭成員同意，并提供書面文件。
2.從經(jīng)濟(jì)角度看，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押具有選擇性
首先，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押充分發(fā)揮了土地的價(jià)值，符合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢。農(nóng)村集體土地使用權(quán)包括農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)。農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)可以分為初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)。初次流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村集體土地使用權(quán)的取得。再次流轉(zhuǎn)是指已經(jīng)依法取得集體土地使用權(quán)的使用者對其使用權(quán)的處置，包括轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等形式，使其使用權(quán)的主體或?qū)嶋H使用人發(fā)生變化{1}。只有允許包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的集體土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，才能使其價(jià)值最大化。當(dāng)前，我國法律允許的集體土地流轉(zhuǎn)方式十分有限。通過法律制度的創(chuàng)設(shè)，承認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押的流轉(zhuǎn)方式，更大程度發(fā)揮農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的土地價(jià)值，彌補(bǔ)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的不足，可以提高農(nóng)民養(yǎng)老保障的水平。
其次，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押在經(jīng)濟(jì)上具有選擇性。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押是農(nóng)村養(yǎng)老的有力補(bǔ)充形式，并非國家法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)經(jīng)濟(jì)活動中人們的選擇行為總是出于自身利益最大化的動機(jī)。目前，我國法律規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在法律和政策范圍內(nèi)有對農(nóng)村集體土地自主經(jīng)營的權(quán)利以及部分剩余索取權(quán)和產(chǎn)品的處理權(quán)。作為農(nóng)村集體一員的農(nóng)民也應(yīng)當(dāng)擁有對自己承包經(jīng)營的土地自由流轉(zhuǎn)的權(quán)利，他們理應(yīng)根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)狀況、保障能力、村集體的補(bǔ)助狀況以及對土地產(chǎn)出的依賴程度來決定是否進(jìn)行抵押。
3.從社會角度看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押有利于構(gòu)建和諧鄉(xiāng)村
首先，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押可以減輕年輕人贍養(yǎng)老人的壓力。在我國大部分農(nóng)村地區(qū)，年輕人外出務(wù)工，老年人在家留守。年輕人不愿從事農(nóng)業(yè)勞動，而老人年老體邁難以承擔(dān)繁重的田間勞動，農(nóng)田撂荒屢見不鮮。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押可以在農(nóng)民年老之后為其供給養(yǎng)老金，在一定程度上減輕了進(jìn)城務(wù)工子女的贍養(yǎng)老人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。
其次，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押有助于提高農(nóng)民養(yǎng)老保障水平。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的資金籌集由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼三部分共同組成。個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每年100元、200元、300元、400元、500元5個(gè)檔次，農(nóng)民可以自行選擇檔次繳費(fèi);集體補(bǔ)助方面，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由村委會召開村民會議民主確定;中央政府對中西部地區(qū)按基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)全額補(bǔ)助，對東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助;地方政府在每人每年最低30元基礎(chǔ)上，按個(gè)人選擇的繳費(fèi)檔次標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行不同程度的補(bǔ)貼，多繳多補(bǔ)，鼓勵個(gè)人多繳費(fèi)。隨著個(gè)人繳費(fèi)額度的提高，政府補(bǔ)貼，尤其是地方政府補(bǔ)貼也隨之提高。但實(shí)踐中，由于社會保障制度推行中存在的問題，以及受農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)能力的制約，農(nóng)民多選擇最低檔的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，因而，往往只能領(lǐng)取最低檔的養(yǎng)老金。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押在政府提供的基本養(yǎng)老金之外，又為農(nóng)民提供了一層保障，有助于提高農(nóng)民養(yǎng)老保障水平。
三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押需要突破的法律障礙
新制度的建立總會受到舊制度的諸多羈絆。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押與我國現(xiàn)行的《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等有沖突，對我國的所有權(quán)制度也可能會產(chǎn)生一定的沖擊。在我國推行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押之前，首先應(yīng)從理論上認(rèn)識這些問題，進(jìn)而從立法上加以完善。
1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押是否會對公有制造成沖擊
《中華人民共和國憲法》第六條規(guī)定我國的社會主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，土地所有制是生產(chǎn)資料所有制的重要組成部分，當(dāng)前我國的土地所有制形式是城市土地國有制和農(nóng)村土地集體所有制。
如果允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押，是否會對農(nóng)村集體土地所有制造成沖擊?農(nóng)村土地集體所有的核心基礎(chǔ)是所有權(quán)由集體享有，社員只是享有其承包經(jīng)營土地的使用權(quán)。農(nóng)民將其承包經(jīng)營的土地使用權(quán)反向抵押必然使得這一使用權(quán)流轉(zhuǎn)給不具有社員身份的抵押機(jī)構(gòu)。
這一思考邏輯是長期以來阻礙農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押制度建立的最大法律障礙。筆者認(rèn)為，農(nóng)村集體土地所有權(quán)是由村集體享有，而村社員在承包經(jīng)營期內(nèi)享有由其承包經(jīng)營土地的使用權(quán)。在這個(gè)期限范圍內(nèi)，允許社員對其享有的使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)符合公平正義理念及公民基本生存權(quán)、社會保障權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、發(fā)展權(quán)等權(quán)利實(shí)現(xiàn)的。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)到期，則村集體收回土地，按照公平的原則，在社員中進(jìn)行再次分配。由此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押對公有制并不會造成沖擊。
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押需要一個(gè)規(guī)范的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場才能夠順利進(jìn)行。這是因?yàn)檗r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押最終要在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場上實(shí)現(xiàn)其收益，如果農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場無序，甚至發(fā)展混亂，農(nóng)民的利益將無法得到保障。因此，必須建立健全有序規(guī)范的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，完善包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場的相關(guān)法律規(guī)范，才能保障農(nóng)村集體土地使用權(quán)反向抵押順利實(shí)施。
2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押是否會悖離代際公平的理念
公平原則是法律的一項(xiàng)基本原則，代際公平是公平的一種表現(xiàn)形式，是可持續(xù)發(fā)展原則的一個(gè)重要內(nèi)容。農(nóng)民的主要資產(chǎn)是土地，土地為農(nóng)民提供了天然的經(jīng)濟(jì)保障。農(nóng)村土地由村集體所有，具有很強(qiáng)的社員性和繼承性。在建國后的很長一段時(shí)間內(nèi)，農(nóng)村土地是禁止流轉(zhuǎn)的，以維持代際公平的原則，防止出現(xiàn)農(nóng)民失地后生活無所依靠而影響社會穩(wěn)定。如果通過對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押，將土地作為抵押品，那么在農(nóng)民身后，其后代將會失去本應(yīng)由其繼承的土地承包經(jīng)營權(quán)，這是否會侵害后代人的利益，有違代際公平的原則呢?
農(nóng)村年輕人可以選擇繼承土地承包經(jīng)營權(quán)，但前提條件是必須主動承擔(dān)起贍養(yǎng)老人的責(zé)任，也可以選擇進(jìn)城務(wù)工，但必須將土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押以使農(nóng)村老年人獲得養(yǎng)老的資金支持。即后代具有優(yōu)先選擇權(quán)，其選擇直接影響農(nóng)村老年人是否將其承包經(jīng)營土地反向抵押的選擇。故此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押對代際公平并無影響。
3.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押的法律配套
當(dāng)前我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的配套法律法規(guī)并不完善。要想順利地推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押，首先需在立法上確定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押的合法性，如反向抵押權(quán)如何設(shè)置，權(quán)利應(yīng)如何實(shí)現(xiàn)、反向抵押權(quán)的中止、中止的法律后果，反向抵押合同能否解除，合同解除的后果等諸多問題。其次，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)評估的法律制度。我國的房地產(chǎn)評估法律制度正在建立完善中，而農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的評估也應(yīng)納入房地產(chǎn)評估的體系中來，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民養(yǎng)老服務(wù)。再次，逐步修改與土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押相沖突的法律制度。我國的《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》《擔(dān)保法》等法律都禁止以反向抵押的方式流轉(zhuǎn)農(nóng)地。為適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)形式下對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的要求和農(nóng)民養(yǎng)老保障的需求，需要對相關(guān)法律的條款進(jìn)行修改。
四、基于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押的法律制度設(shè)計(jì)
在立法上怎樣將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押納入現(xiàn)行的法律制度框架之內(nèi)，從而提高農(nóng)民養(yǎng)老保障水平，有必要以權(quán)利設(shè)置的法律邏輯，即權(quán)利性質(zhì)、權(quán)利主體、權(quán)利客體、權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利期限為線索做嘗試性的探討。
1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押的權(quán)利性質(zhì)
抵押權(quán)是物權(quán)的一種，屬于擔(dān)保物權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》第一百七十九條第一款規(guī)定：抵押權(quán)是為擔(dān)保債務(wù)的履行，債務(wù)人或者第三人不轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的占有，將該財(cái)產(chǎn)抵押給債權(quán)人的，債務(wù)人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的情形，債權(quán)人有權(quán)就該財(cái)產(chǎn)優(yōu)先受償?？梢哉f，抵押權(quán)的設(shè)置，是通過抵押品獲得一定期限的資金融通。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押權(quán)的設(shè)置與此目的相同，通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)這個(gè)抵押品的設(shè)置，使農(nóng)民獲得權(quán)利確立時(shí)起至其死亡這段時(shí)間內(nèi)的資金融通。因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押權(quán)也是屬于抵押權(quán)的一種，更接近于最高額抵押權(quán)[2]。
根據(jù)產(chǎn)生原因的不同，抵押分為法定抵押和約定抵押。法定抵押是根據(jù)法律的直接規(guī)定而非當(dāng)事人的意志產(chǎn)生的，約定抵押是依據(jù)抵押人與被抵押人雙方的意愿而產(chǎn)生的。因此，設(shè)定抵押權(quán)的行為實(shí)際上是合同行為，由抵押人與被抵押人雙方共同承擔(dān)權(quán)利主體。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押是由農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人以自己的意思表示做出，通過與抵押機(jī)構(gòu)協(xié)商，通過反向抵押合同確定的，應(yīng)屬約定抵押。
2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押的權(quán)利主體
抵押合同的雙方當(dāng)事人在法律上稱為抵押人(抵押權(quán)人)和被抵押人，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押合同的雙方當(dāng)事人也可稱為抵押人和被抵押人。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押的抵押權(quán)人，為享有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民，也就是該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押的被抵押人，可以允許多種機(jī)構(gòu)獨(dú)自承擔(dān)或者共同承擔(dān)。保險(xiǎn)公司最適合承擔(dān)此項(xiàng)業(yè)務(wù)，由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押需要涉及抵押人預(yù)期壽命，所以保險(xiǎn)公司承辦該項(xiàng)目更具優(yōu)勢，但在抵押土地的評估與銷售上，保險(xiǎn)公司可能專業(yè)性不強(qiáng)，如果與銀行等機(jī)構(gòu)合作會獲益更大。銀行資金充裕，對貸款業(yè)務(wù)更為熟悉，也比較適合承擔(dān)此項(xiàng)目。但需要考慮的是，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押運(yùn)行周期較長，需要對抵押人預(yù)期壽命預(yù)測，對抵押物評估及維護(hù)對于銀行而言存在較大風(fēng)險(xiǎn){9}，因此銀行與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合作是更好的選擇。而社會保障機(jī)構(gòu)承辦農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押，有利于拓寬農(nóng)村養(yǎng)老金的籌資渠道，充實(shí)農(nóng)村養(yǎng)老基金。但由于其金融性較強(qiáng)，社會保障機(jī)構(gòu)可以輔助保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和銀行，與之共同承辦才能獲得更好的效果。
3.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押的權(quán)利客體
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押的權(quán)利客體為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，但現(xiàn)行法律規(guī)定不能對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押，也就是說不能將土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)置為抵押物。
我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)中，可以設(shè)置抵押物的范圍相對較小。我國《農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押登記若干規(guī)定》規(guī)定農(nóng)村集體土地中有2類可以設(shè)定抵押權(quán)：一類是依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村集體荒地的土地使用權(quán);另一類是因抵押鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)廠房等建筑物涉及所占用范圍內(nèi)的集體土地使用權(quán){10}?！稉?dān)保法》第三十六條第三款規(guī)定：鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的土地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押。以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)抵押{11}。我國實(shí)行土地使用權(quán)與地上建筑物權(quán)利主體一致原則。
筆者認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)村社員的一項(xiàng)重要權(quán)利，應(yīng)賦予其多樣的流轉(zhuǎn)權(quán)，包括抵押權(quán)和反向抵押權(quán)。法律規(guī)定禁止其抵押與反向抵押主要是出于保護(hù)耕地，禁止非集體成員獲得耕地，維護(hù)農(nóng)村社員權(quán)和集體所有制的需要。但是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的反向抵押是考慮到農(nóng)民的養(yǎng)老需要，是作為弱勢群體的老年人基本生存權(quán)和社會保障權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的選擇性手段。而且承包經(jīng)營權(quán)是有期限性的，承包合同到期，村集體可以收回土地，重新簽訂承包經(jīng)營合同。在承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)置反向抵押也只能在合同期限內(nèi)。這樣保證了集體所有權(quán)和社員權(quán)利不被侵犯，同時(shí)滿足了農(nóng)民利益最大化的需要。
4.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押的權(quán)利內(nèi)容
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押權(quán)包括2個(gè)方面，一是持有土地承包經(jīng)營權(quán)：權(quán)利人死亡之前繼續(xù)保有土地承包經(jīng)營權(quán);二是養(yǎng)老保險(xiǎn)金請求權(quán)：合同簽訂日起至權(quán)利人死亡日止，要求被抵押人支付養(yǎng)老保險(xiǎn)金。
保險(xiǎn)金的支付方式、支付額度根據(jù)抵押物的評估確定，通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押合同予以確認(rèn)。應(yīng)考慮抵押人的年齡、預(yù)期壽命、所使用土地的類型及年限等因素，由農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的所有者與相應(yīng)的抵押機(jī)構(gòu)簽訂合同，共同約定抵押權(quán)利。抵押機(jī)構(gòu)在設(shè)定抵押權(quán)限時(shí)，應(yīng)從抵押人主體、抵押物的規(guī)范性和抵押合同的合法性的角度控制好風(fēng)險(xiǎn)。
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的農(nóng)村土地價(jià)格評估機(jī)制，抵押物的價(jià)值評估的重要性不可小覷。若農(nóng)村土地價(jià)格評估機(jī)制不規(guī)范、不完善，則會導(dǎo)致對抵押物價(jià)值判斷的不真實(shí)。若評估價(jià)值偏低，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押的資金額便會相對較少，農(nóng)村集體成員所獲得的經(jīng)濟(jì)收益偏低，從而失去了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押為農(nóng)民解決養(yǎng)老之憂的初衷;若評估價(jià)值偏高，則加劇了金融抵押機(jī)構(gòu)的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，偏差過高的評估直接威脅到金融抵押機(jī)構(gòu)的存亡。因此，科學(xué)規(guī)范的農(nóng)村土地價(jià)格評估體系，既可以保證融資的安全和規(guī)模，又可以保證抵押農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押實(shí)施過程中，以農(nóng)業(yè)耕地為例，首先參考土地面積、單位產(chǎn)量、剩余承包年限等基本因素;其次，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；厔菹峦恋赜芰Φ奶岣?，即其預(yù)期價(jià)值考慮在內(nèi);再次，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)到期后，村集體將收回土地，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)重新分配，這使得流轉(zhuǎn)后的獲得土地使用權(quán)的所有者不能繼續(xù)擁有現(xiàn)有土地的使用權(quán)，導(dǎo)致使用權(quán)價(jià)值隨著剩余期限的減少而減少{12}，形成土地承包經(jīng)營權(quán)的折舊。應(yīng)綜合以上各種因素來全面地評估農(nóng)業(yè)耕地的價(jià)格。
5.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押的抵押期限
《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)的期限由承包經(jīng)營合同明確約定，土地承包經(jīng)營權(quán)的期限到期，土地承包經(jīng)營權(quán)就歸于消失，承包方應(yīng)將承包地交回發(fā)包方。介于上述規(guī)定，為避免因承包期限到期而造成抵押者抵押權(quán)利的停止或限制流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定抵押期限不得超過土地承包經(jīng)營權(quán)的剩余期限，借鑒“保證期間”，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押期限加以立法規(guī)范。因?yàn)檗r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是以戶為單位與村集體簽訂的，若“一戶”的所有成員皆死亡，則土地承包經(jīng)營合同解除，土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押合同也隨之解除，不論農(nóng)地承包是否到期。
五、結(jié)語
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押作為依靠土地建立健全的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)方式，符合我國農(nóng)村特定的時(shí)期的特定歷史條件。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押有利于拓寬我國農(nóng)村養(yǎng)老的融資渠道，在一定程度上彌補(bǔ)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)水平的不足，提高了農(nóng)村老年人的生活水平，推動了和諧社會的發(fā)展。當(dāng)然，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押的適用范圍是十分有限的，對于養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的融通也是十分有限的。我國農(nóng)村養(yǎng)老保障問題的解決，需要多元化的解決路徑相互補(bǔ)充。不僅要建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)反向抵押制度，還需依靠政府社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善，傳統(tǒng)儒家文化的繼承和居家養(yǎng)老的鼓勵以及商業(yè)性養(yǎng)老保險(xiǎn)的供給等。
【作者簡介】
姜杰凡，河北大學(xué)管理學(xué)院講師;孫媛萌， 河北大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生。
【注釋】
[1]全美反向抵押貸款協(xié)會官方網(wǎng)站http://www. reversemortgage. org.
[2]根據(jù)《物權(quán)法》第二百零三條，最高額抵押是指為擔(dān)保債務(wù)的履行，債務(wù)人或第三人對一定期間內(nèi)將要連續(xù)發(fā)生的債權(quán)提供擔(dān)保財(cái)產(chǎn)的，債務(wù)人不履行到期債務(wù)或發(fā)生當(dāng)事人約定的實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的情形，抵押權(quán)人有權(quán)在最高額限度內(nèi)就該財(cái)產(chǎn)優(yōu)先受償。
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