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賈康 趙福昌：新時期深化民政改革完善公共服務(wù)的思考
2016-11-30 08:00:10
無憂保
【導(dǎo)讀】:民政工作泛指政府以人民群眾為對象、與群眾切身利益密切相關(guān)的一些社會性、政治性行政管理工作。內(nèi)容涉及國家政權(quán)建設(shè)、社會保障、社會福利和社會管理等各個方面。中國民政部是主管我國民間社會事務(wù)的行政部門。
一、民政公共服務(wù)的定位
(一)民政公共服務(wù)的內(nèi)涵
民政工作泛指政府以人民群眾為對象、與群眾切身利益密切相關(guān)的一些社會性、政治性行政管理工作。內(nèi)容涉及國家政權(quán)建設(shè)、社會保障、社會福利和社會管理等各個方面。中國民政部是主管我國民間社會事務(wù)的行政部門。
1993年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，民政部“三定”方案規(guī)定，民政部主管的業(yè)務(wù)主要包括：救災(zāi)救濟(jì)、優(yōu)撫安置、社會福利、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、基層政權(quán)和基層群眾自治組織建設(shè)、行政區(qū)劃和地名管理、社團(tuán)管理、婚姻登記管理、殯葬管理、收容遣送及涉外兒童收養(yǎng)管理等。理論上，民政業(yè)務(wù)提供的是民政公共產(chǎn)品與服務(wù)，民政管理工作幾乎包含了除社會保險(xiǎn)之外的所有社會保障內(nèi)容，包括社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫等。
(二)民政公共服務(wù)的定位
民政業(yè)務(wù)旨在提供為社會生活“托底”的基本公共產(chǎn)品與服務(wù)。首先，從是否受益與交費(fèi)相對應(yīng)看，社會保障可分為社會保險(xiǎn)和社會福利兩大類型。民政公共產(chǎn)品與服務(wù)屬于社會福利類，不要求受益與交費(fèi)相對應(yīng)，而是通過設(shè)置一定標(biāo)準(zhǔn)的門檻(如經(jīng)濟(jì)收入)，凡達(dá)到一定門檻標(biāo)準(zhǔn)要求的人群，就有資格享受。其次，從公共產(chǎn)品分類看，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，民政業(yè)務(wù)對應(yīng)的民政公共產(chǎn)品與服務(wù)的屬性，已包括純公共、準(zhǔn)公共和私人產(chǎn)品的各種類型，如低保、救濟(jì)救災(zāi)等屬于純公共品;而養(yǎng)老、殯葬、社區(qū)服務(wù)等則既有純公共品屬性特征、也有準(zhǔn)公共品和私人產(chǎn)品的屬性特征。再者，從國際上看，一國社會福利的水平要與本國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，不宜過高。政府提供的社會福利水平首先應(yīng)該定位在“托底”的基本公共產(chǎn)品與服務(wù)上，除“基本”以外的需求，可以主要通過市場機(jī)制提供，否則容易陷入“高福利陷阱”，阻礙經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。
二、新時期民政公共服務(wù)提供面臨的挑戰(zhàn)
傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下政府大包大攬?zhí)峁┟裾伯a(chǎn)品與服務(wù)的模式，在我國特定時期確實(shí)發(fā)揮了重要作用，但是隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展步人改革開放新時期，特別是近年達(dá)到“中等收入”發(fā)展階段，民政管理運(yùn)行模式必然需要實(shí)施轉(zhuǎn)軌變革，并且隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和全面改革向縱深推進(jìn)，民政公共服務(wù)的提供面臨一系列的挑戰(zhàn)。
(一)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)和管理，要求貫徹政府職能轉(zhuǎn)變
1992年十四大提出，我國建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)模式以來，經(jīng)濟(jì)、社會領(lǐng)域已發(fā)生了巨大變化，市場經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政的轉(zhuǎn)型客觀上要求正確處理政府與市場的關(guān)系，促進(jìn)政府職能合理轉(zhuǎn)變，讓市場充分起作用。凡市場能夠做的，交給市場去做;那些市場不能做、做不好的，才由政府來提供，包括由政府介入以公私合作伙伴( PPP)機(jī)制來做。
目前民政公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供，政府大包大攬的痕跡猶存，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理的色彩依然濃厚，越來越不能滿足經(jīng)濟(jì)社會的需要，總體上說，老一套的做法已無可持續(xù)性。未來基本的轉(zhuǎn)軌方向，是需要把政府職能作“既不越位，也不缺位”的合理調(diào)整。民政管理范圍內(nèi)，那些純公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供，需要政府繼續(xù)承擔(dān);那些準(zhǔn)公共產(chǎn)品與服務(wù)或是更接近私人產(chǎn)品與服務(wù)性質(zhì)的事項(xiàng)，更適合通過社會參與以與市場機(jī)制結(jié)合、兼容的方式提供。這就迫切需要在新時期民政公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供中，樹立市場經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政理念，貫徹政府職能轉(zhuǎn)變的客觀要求，承擔(dān)政府“保基本”的責(zé)任、大力發(fā)展社會組織參與、積極培育公私合作伙伴( PPP)式市場化提供機(jī)制，滿足多樣化需求的民政公共產(chǎn)品與服務(wù)，形成供給的新格局。
(二)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對民政公共服務(wù)提出新要求
當(dāng)前我國人均GDP已達(dá)到6000美元以上，按可比標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)步入“中等收入”經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展階段。經(jīng)過改革開放三十多年的歷程，我國社會財(cái)富豐富程度得到較大提高，也對社會福利水平提出了更高要求。我國早期民政業(yè)務(wù)主要集中在行政管理、民事調(diào)解和救災(zāi)救濟(jì)等方面，這已難以滿足當(dāng)今社會對民政服務(wù)的需求。在保留傳統(tǒng)民政業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，社會福利和社會管理顯得越來越重要，甚至一些傳統(tǒng)的民政業(yè)務(wù)隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展也趨于具有私人產(chǎn)品的屬性，比如可以通過市場競爭方式提供的、未來需求潛力和成長空間巨大的老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)等。如何適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，保障各類民政公共產(chǎn)品與服務(wù)的合理配置，成為新時期深化民政改革面臨的重大課題。
(三)提供現(xiàn)代民政公共服務(wù)面臨民眾需求多樣化與傳統(tǒng)民政服務(wù)局限性的矛盾
一方面，傳統(tǒng)民政公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供過于依賴政府，由此面臨兩難困境。一是由于政府財(cái)力有限，難以滿足新時期民眾對社會民政公共服務(wù)需求的增大，出現(xiàn)排長隊(duì)等候獲取公共服務(wù)的狀況。如北京市政府舉辦的老年福利院，由于其管理水平和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的性價(jià)比較高，已嚴(yán)重供不應(yīng)求，其第一福利院按目前排隊(duì)等候的人估算，人住需要等8～10年，有效供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足民眾需求;二是如果政府一味確保滿足民眾對民政公共服務(wù)的需求，國家就不得不加大財(cái)政投入力度，財(cái)政、經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展則將面臨嚴(yán)峻的局面，甚至?xí)萑氩簧賴页霈F(xiàn)過的“高福利陷阱”和“中等收入陷阱”。面臨過于依賴政府帶來的上述兩難選擇，迫切需要轉(zhuǎn)變理念、拓展思路，突破舊的思維定勢，在厘清政府“?；尽绷炕僮鹘缇€的情況下，通過引導(dǎo)和鼓勵社會組織參與、由市場機(jī)制來提供日趨多樣化的民政公共產(chǎn)品與服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。
另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，民眾需求多元化與傳統(tǒng)民政服務(wù)局限性的矛盾日益凸顯。比如養(yǎng)老保障中對于老齡人群的服務(wù)，在新時期收入分配格局變化后，收入低的群體需要政府提供“托底”的基本保障，而收入高的群體則有了較高的個性化需求。這些多樣化的需求通過政府供給單一渠道難以滿足，可能凸顯為“有人無錢支付基本的養(yǎng)老保障成本、而有人有錢找不到適合自己需求的保障產(chǎn)品與服務(wù)”的矛盾。
(四)回應(yīng)人口老齡化，對老齡服務(wù)提出要求
我國人口老齡化已進(jìn)入了快速發(fā)展階段。民政部發(fā)布的社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2012年，我國60歲及以上老年人口1. 94億，占總?cè)丝诘?4. 3%。據(jù)權(quán)威部門測算，這個數(shù)字到2025年將突破3億。但我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)還處于發(fā)展初期，總體上看，養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)供給不足的問題十分突出。目前，老年人需求迫切的生活照料、長期護(hù)理、精神慰藉、文化娛樂等服務(wù)領(lǐng)域，發(fā)展都滯后于民眾需求與期待。與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)相關(guān)的包括醫(yī)藥醫(yī)療、健康保健、健身養(yǎng)生在內(nèi)的中國整體健康服務(wù)業(yè)，發(fā)展空間和潛力都很大。雖然我國健康服務(wù)業(yè)已初步形成一個相對完整的產(chǎn)業(yè)體系，但目前這一產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值僅占國內(nèi)生產(chǎn)總值的5%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家水平，也極不適應(yīng)客觀需要。隨著我國老齡化社會到來及老年群體生活水平提高，回應(yīng)老齡服務(wù)、滿足老年人健康服務(wù)的需求增長，成為新時期民政部門的重點(diǎn)任務(wù)之一。
三、新時期完善民政公共服務(wù)的基本思路與政策建議
(一)新時期完善民政公共服務(wù)的基本思路
新時期積極做好民政公共服務(wù)提供工作的基本思路是推進(jìn)“四化”。
一是社會化。按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)原則和可持續(xù)發(fā)展要求，合理明確政府與市場的關(guān)系。在政府職能轉(zhuǎn)變中積極引入社會各方力量和資源，形成合力提供多樣化民政公共服務(wù)，只有社會或市場不能做或不愿做的，才由政府承擔(dān)或主導(dǎo)來提供，政府重在提供“托底”的基本公共產(chǎn)品與服務(wù)。
二是產(chǎn)業(yè)化。在政府承擔(dān)提供責(zé)任的公共產(chǎn)品與服務(wù)上，可充分考慮生產(chǎn)和提供分離方式。凡是能由企業(yè)生產(chǎn)的，政府可通過借助市場競爭機(jī)制的采購來實(shí)現(xiàn)定向供給，這既有利于降低成本提高效率，又可較好保障民政公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供。比如對于市場潛力巨大的養(yǎng)老服務(wù)，應(yīng)一改政府大包大攬?zhí)峁┠Ｊ剑龠M(jìn)實(shí)現(xiàn)相應(yīng)產(chǎn)品與服務(wù)在產(chǎn)業(yè)化競爭條件下的多層次、多樣化，更好滿足不同群體的需要。
三是信息化。即依托現(xiàn)代信息技術(shù)，推進(jìn)民政公共產(chǎn)品與服務(wù)的社會化管理。在產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中，政府在保障民政公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供、發(fā)放環(huán)節(jié)，應(yīng)借助銀行、郵政機(jī)構(gòu)和信息與運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)民政公共服務(wù)的信息支持。
四是體系化。既積極發(fā)揮政府作用，又大力發(fā)展社會組織(包括社區(qū)組織)作用，實(shí)現(xiàn)政府與社會組織的合理分工和有效協(xié)調(diào)、配合，形成民政公共產(chǎn)品與服務(wù)充分多樣化的提供，這既有利于實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變中相應(yīng)部門的“瘦身”，又有利于達(dá)到與公私合作伙伴( PPP)機(jī)制發(fā)展相結(jié)合的系統(tǒng)化覆蓋。
(二)完善民政公共服務(wù)的政策建議
1.在轉(zhuǎn)變政府職能中促進(jìn)相應(yīng)職能部門適度“瘦身”，培育多樣化供給主體與渠道
隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新環(huán)境，應(yīng)在進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能中，促使相應(yīng)政府部門“瘦身”，厘清政府、社會、市場的關(guān)系，明晰各方職責(zé)，培育多樣化的供給主體與渠道。
原則上說，對于市場能做的事，可全部交給市場來做，政府可以通過一定的政策扶持來培育相關(guān)市場主體，達(dá)到保障民政公共服務(wù)提供的目的。
與此相關(guān)，民政部門原有的一些管理職能，可向社會組織轉(zhuǎn)移。如自治式志愿者組織、社區(qū)組織、公益性團(tuán)體(如行業(yè)協(xié)會、非營利機(jī)構(gòu)等)組織，可以行使一定的管理組織職能，政府亦可以通過一定的政策或財(cái)力支持，促進(jìn)社會組織發(fā)展，發(fā)揮其在民政公共產(chǎn)品與服務(wù)提供方面的重要管理、促進(jìn)功能。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人們民主、法治、權(quán)益意識的提高，非營利的社會組織在日常社會生活中將越來越起到重要作用，并發(fā)揮社會組織在更加接近民眾、了解民眾，提供針對性更強(qiáng)、更適合民眾需要的產(chǎn)品與服務(wù)等方面的相對優(yōu)勢。
要創(chuàng)新提供方式，做好政府在民政公共產(chǎn)品與服務(wù)提供中的“托底”和“保基本”工作。對于市場和社會都不能承擔(dān)的民政公共產(chǎn)品與服務(wù)，則由政府來組織生產(chǎn)和提供?？梢钥紤]的提供方式創(chuàng)新，一是對適合生產(chǎn)與提供分離的民政公共產(chǎn)品與服務(wù)，可以實(shí)行由市場生產(chǎn)、政府通過購買服務(wù)予以提供的方式;二是借助現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展的成果，對于政府提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)，可以通過社會化發(fā)放，借此可進(jìn)一步“瘦身”政府職能，同時又可保障高效提供。
總之，通過政府職能轉(zhuǎn)變和方式創(chuàng)新，在確保政府提供“托底”的基本公共服務(wù)的前提下，以社會化為導(dǎo)向，引入各方力量，動用各方資源，促進(jìn)民政公共產(chǎn)品與服務(wù)多樣化的生產(chǎn)和提供。在推進(jìn)政府民政部門“瘦身”的同時，也實(shí)現(xiàn)了民政公共產(chǎn)品與服務(wù)提供的多樣化，更加適應(yīng)受益群體的需求，也有利于民政公共產(chǎn)品與服務(wù)提供的可持續(xù)。
2.在民政公共產(chǎn)品與服務(wù)提供機(jī)制上引導(dǎo)鼓勵自治式組織的供給方式創(chuàng)新
社會化管理在養(yǎng)老保險(xiǎn)中的具體表現(xiàn)，是職工辦理退休手續(xù)后，其享有的管理服務(wù)工作與原單位分離，養(yǎng)老金實(shí)行社會化發(fā)放，人員移交城市街道和社區(qū)實(shí)行屬地管理，由社區(qū)服務(wù)組織提供相應(yīng)的管理服務(wù)。廣義的民政服務(wù)社會化是指社會組織依照法律或政府授權(quán)開展社會管理活動，其有別于原政府行政部門針對社會事務(wù)的管理。黨的十八大報(bào)告明確提出，要“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”，對一些慈善組織、青年志愿者協(xié)會等社會公益性團(tuán)體，以及社區(qū)自我管理組織，都有必要引導(dǎo)鼓勵其充分發(fā)揮作用并實(shí)行公共服務(wù)供給方式的創(chuàng)新。方式創(chuàng)新的重要支撐因素首先是信息化，比如民政的低保、社會救濟(jì)等資金發(fā)放，已在積極借助現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會化發(fā)放，直接支付到受益人的賬戶;與此類似，如受益人資格的審查管理工作，在引入社會管理中，可以通過村組織公示等環(huán)節(jié)，使信息更接近群眾了解的情況，提高結(jié)果的公平性。中介組織、非營利組織，結(jié)合各自的特點(diǎn)、專業(yè)特色和偏好，在供給方式創(chuàng)新方面具有巨大潛力，政府應(yīng)對此積極引導(dǎo)和鼓勵。
3.推進(jìn)相關(guān)民政業(yè)務(wù)產(chǎn)業(yè)化，更好適應(yīng)多樣化需求
產(chǎn)業(yè)化體現(xiàn)為在市場經(jīng)濟(jì)條件下，以行業(yè)需求為導(dǎo)向，以實(shí)現(xiàn)企業(yè)效益為目標(biāo)，依靠專業(yè)服務(wù)和質(zhì)量管理，形成系列化和品牌化的經(jīng)營方式。對于可以由市場主體來提供的民政業(yè)務(wù)產(chǎn)品與服務(wù)，要遵循市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營理念，利用市場規(guī)律，引入競爭機(jī)制。如對養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)外包、殯葬等民政業(yè)務(wù)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化和市場化運(yùn)作，在行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管機(jī)制制約下，釋放出市場主體活力和內(nèi)生動力，讓消費(fèi)者在市場中獲取優(yōu)質(zhì)服務(wù)。產(chǎn)業(yè)化、市場化運(yùn)作有利于根據(jù)不同收入、年齡等的消費(fèi)者的不同個性化需求，分別提供相應(yīng)的產(chǎn)品或服務(wù)，以適應(yīng)民眾多層次、多樣化的需求，使民政產(chǎn)品與服務(wù)更具有針對性地、高效率地滿足民眾需要。
考慮到我國未來巨大規(guī)模的老齡人口，未來養(yǎng)老服務(wù)的市場需求巨大，通過產(chǎn)業(yè)化、市場化提供養(yǎng)老服務(wù)，實(shí)行養(yǎng)老服務(wù)提供的公私合作伙伴( PPP)機(jī)制，既可以減少傳統(tǒng)模式下政府龐大的養(yǎng)老服務(wù)開支，也有利于養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。
再如殯葬服務(wù)，可以在產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中，按服務(wù)環(huán)節(jié)來定性。對于人人都必須的火化費(fèi)用，需要政府定價(jià)管理。而火化之外的物品如骨灰盒、鮮花等，則可以在政府制定和監(jiān)管定價(jià)原則前提下，產(chǎn)業(yè)化、市場化地提供，針對不同的需求層次，提供多樣化的選擇，民眾根據(jù)自己的能力和偏好，滿足自己的需要。
又如社區(qū)服務(wù)，社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的重要形式，是政府采購規(guī)范形式下的服務(wù)外包。這樣可以促進(jìn)社區(qū)服務(wù)業(yè)的專業(yè)化分工、規(guī)?；?jīng)營，并進(jìn)一步拓寬社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容，提高服務(wù)的質(zhì)量、效率和精細(xì)程度，從而滿足社區(qū)不同層次服務(wù)的各項(xiàng)需求。
4.政府完善民政服務(wù)保障體系應(yīng)重在健全“托底”“?；尽钡纳鐣踩W(wǎng)
如前所述，創(chuàng)新民政公共產(chǎn)品與服務(wù)提供方式的同時，民政部門作為社會保障“托底”功能最為重要的承擔(dān)者，需要在服務(wù)的體系化、全覆蓋上注重民政事業(yè)的完整性。政府民政工作的重點(diǎn)，應(yīng)是在社會救濟(jì)、最低生活保障、優(yōu)撫安置等方面“托底”，并注重各項(xiàng)保障措施和保障人群之間的政策銜接和協(xié)調(diào)，防止服務(wù)管理模式“碎片化”，著力推動民政工作由條塊分割向綜合集成轉(zhuǎn)變，建立健全社會福利安全網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)各類人群全覆蓋，做到相關(guān)保障項(xiàng)目措施互相銜接，實(shí)現(xiàn)民政保障的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
5.運(yùn)用財(cái)稅、政策性融資等支持手段，推進(jìn)民政事業(yè)改革和發(fā)展
在民政事業(yè)單位體制改革、公建福利機(jī)構(gòu)運(yùn)營、福利企業(yè)發(fā)展、福利彩票發(fā)行、民政信息系統(tǒng)建設(shè)、人員培訓(xùn)，以及民政“托底”資金經(jīng)費(fèi)保障等方面，財(cái)政部門應(yīng)通過資金投入和投入機(jī)制創(chuàng)新給予支持。在產(chǎn)業(yè)化運(yùn)行中，政府采購和稅收應(yīng)采取規(guī)范、有效、可持續(xù)的優(yōu)惠支持方式。另外，以貼息、政策性信用擔(dān)保、政府按揭等方式實(shí)施政策性融資支持，也是相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極探索和發(fā)展的重要方面。
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