0571-22931819
標(biāo)簽： 社會(huì)保障改革社會(huì)保障社會(huì)
黃建 孫靜：德國(guó)、希臘處理社會(huì)保障改革與經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)關(guān)系的經(jīng)
2016-11-30 08:00:10
無(wú)憂保
【導(dǎo)讀】:在兼顧城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異前提下統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障發(fā)展，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。密切關(guān)注和防范社會(huì)保險(xiǎn)基金收支風(fēng)險(xiǎn)，積極穩(wěn)妥提高統(tǒng)籌層次，進(jìn)一步加強(qiáng)基金投資運(yùn)營(yíng)和監(jiān)督管理。穩(wěn)妥推進(jìn)行政事業(yè)單位保障與社會(huì)保障并軌，注重社會(huì)保障與其他社會(huì)政策的配合。
德國(guó)和希臘在2009年開(kāi)始爆發(fā)的歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)中，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)表現(xiàn)大相徑庭，前者保持了經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，后者的經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)，失業(yè)率居高不下，由此引發(fā)了人們對(duì)福利國(guó)家發(fā)展模式和處理社會(huì)保障改革與經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)關(guān)系的深入思考。
德國(guó)經(jīng)驗(yàn)：主動(dòng)改革促成經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)
德國(guó)社會(huì)保障制度始建于俾斯麥時(shí)期，是世界上第一個(gè)通過(guò)立法建立社會(huì)保障制度的國(guó)家。隨著德國(guó)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的建立和經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，德國(guó)社會(huì)保障制度得到了進(jìn)一步發(fā)展，社會(huì)保障覆蓋范罔涉及到各個(gè)階層，形成了“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜轿?、普惠性社?huì)保障體系。這種高福利社會(huì)保障制度的問(wèn)題在于，一旦經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩或下滑，社會(huì)保障就失去了賴以生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和支撐。從短期來(lái)看，社會(huì)保障并不構(gòu)成經(jīng)濟(jì)衰退的直接原因，但過(guò)度的社會(huì)保障將使經(jīng)濟(jì)體系不堪重負(fù)，也不利于經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇;從長(zhǎng)期來(lái)看，在人口老齡化、長(zhǎng)期潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率放緩等因素影響下，高福利社會(huì)保障制度不具有可持續(xù)性，并最終形成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的反作用力。改革前的德國(guó)已充分暴露了高福利社會(huì)保障制度的弊端，GDP增長(zhǎng)長(zhǎng)期落后于歐元區(qū)整體水平，2003年更是下滑到-0.2%，德國(guó)因經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期緩慢增長(zhǎng)而被稱為歐洲“病人”。
2003年初，德國(guó)施羅德政府開(kāi)始醞釀“2010年議程”改革計(jì)劃，并于2004年全面啟動(dòng)，大刀闊斧地改革德國(guó)社會(huì)保障制度。主要措施包括：調(diào)整養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)政策，削減社會(huì)福利保障、減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān);構(gòu)建完善多層次養(yǎng)老保障體系;在醫(yī)療領(lǐng)域引入更多的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，增強(qiáng)公民個(gè)人醫(yī)療的自我責(zé)任意識(shí);規(guī)定只有領(lǐng)過(guò)失業(yè)保險(xiǎn)津貼者方能領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金;改革僵化的勞動(dòng)力市場(chǎng)，調(diào)整解雇保護(hù)政策;設(shè)立個(gè)人服務(wù)代辦處和職業(yè)介紹中心，鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)，允許從事“微型”工作，重點(diǎn)關(guān)注長(zhǎng)期失業(yè)者。此后默克爾政府基本延續(xù)執(zhí)行上述政策，并且在國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后適時(shí)推出“短時(shí)工作制”，不僅保障了私人消費(fèi)能力，而且在經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)時(shí)能夠及時(shí)補(bǔ)充高技能工人。上述被稱為“經(jīng)濟(jì)節(jié)制主義”的社會(huì)保障制度改革重新激活了德國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的潛力。
德國(guó)社會(huì)保障改革強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障中政府、企業(yè)和個(gè)人的責(zé)任平衡，最大程度克服收入分配不公，持續(xù)改善勞動(dòng)力市場(chǎng)效率和勞動(dòng)力質(zhì)量，致力于創(chuàng)造可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，重新打造了德國(guó)在全球化背景下的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。德國(guó)失業(yè)率從2005年開(kāi)始掉頭下降，即使在國(guó)際經(jīng)濟(jì)危機(jī)最嚴(yán)重的2009年也僅比上年度略微提高了0.3個(gè)百分點(diǎn);雖然2009年德國(guó)GDP出現(xiàn)5.1%的下滑，但第二年即企穩(wěn)回升，在西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)普遍負(fù)增長(zhǎng)的后危機(jī)時(shí)期仍然保持相對(duì)較強(qiáng)的增長(zhǎng)動(dòng)力。改革后德國(guó)經(jīng)濟(jì)整體保持平穩(wěn)運(yùn)行態(tài)勢(shì)，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中受到的不利影響遠(yuǎn)比其他福利國(guó)家要小。不可否認(rèn)，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中德國(guó)逆勢(shì)而上的表現(xiàn)很大程度上得益于克服阻力主動(dòng)全方位推進(jìn)社會(huì)保障改革，這在一定程度上改變了西方傳統(tǒng)社會(huì)公正觀和福利國(guó)家理念。
希臘教訓(xùn)：延誤改革催生經(jīng)濟(jì)社會(huì)困局
希臘高福利制度在一定時(shí)期內(nèi)維持了社會(huì)和政局的相對(duì)穩(wěn)定，為經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減緩和公共稅收減少，希臘社會(huì)保障對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的消極影響越來(lái)越突出，具體表現(xiàn)為：實(shí)行福利趕超，福利支出占CJDP比重提高幅度超過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)承受能力，政府財(cái)政支出壓力與日俱增;老齡化趨勢(shì)與養(yǎng)老保險(xiǎn)高替代率、現(xiàn)收現(xiàn)付籌資模式的矛盾日益擴(kuò)大;補(bǔ)貼名目繁多，嚴(yán)重的政策碎片化易于形成福利攀比;高福利影響了勞動(dòng)創(chuàng)造的積極性，客觀上形成“養(yǎng)懶罰勤”的逆向激勵(lì)效果，主動(dòng)失業(yè)群體日益龐大。同時(shí)，希臘社會(huì)保障制度屬于典型的“地中海福利模式”，也即“南歐福利模式”，與北歐國(guó)家的區(qū)別是其不平衡與不平等性：少數(shù)利益集團(tuán)特別是公共部門雇員在政治庇護(hù)框架下通過(guò)國(guó)家補(bǔ)貼、額外轉(zhuǎn)移支付獲得豐厚的社會(huì)保障待遇，大部分私營(yíng)部門雇員則享受不到必要的社會(huì)福利。如希臘公共部門雇員享受各種名目的補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)，失業(yè)保險(xiǎn)僅覆蓋極少數(shù)失業(yè)人群;90%以上社會(huì)福利資金用于發(fā)放退休退養(yǎng)待遇，醫(yī)療、失業(yè)和社會(huì)救助等方面支出僅占3.2%左右。
為了維持超越自身經(jīng)濟(jì)承受能力且不公平、不均衡的高福利制度，希臘政府簡(jiǎn)單采取“寅吃卯糧”、負(fù)債運(yùn)轉(zhuǎn)的解決辦法，沒(méi)有及時(shí)有效、堅(jiān)決果敢地推行針對(duì)性強(qiáng)的社會(huì)保障改革，再加上勞動(dòng)力市場(chǎng)僵化和國(guó)際金融危機(jī)的影響，最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾和問(wèn)題積重難返，長(zhǎng)期積聚的高赤字、高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在2009年10月迅速演變?yōu)閲?guó)家主權(quán)債務(wù)危機(jī)。危機(jī)爆發(fā)后的希臘經(jīng)濟(jì)急轉(zhuǎn)直下，已連續(xù)多年未擺脫GDP負(fù)增長(zhǎng)，預(yù)計(jì)2013年仍為-4%左右;2013年9月希臘失業(yè)率已達(dá)到27.4%，預(yù)計(jì)2016年將升至34%。經(jīng)過(guò)兩輪救助后希臘經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前景仍然十分黯淡，并在接受德同等經(jīng)濟(jì)援助的同時(shí)發(fā)生了歷史上最大規(guī)模的主權(quán)債務(wù)違約，2013年9月底希臘政府負(fù)債占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比率仍接近17%。
為了滿足獲取外部經(jīng)濟(jì)援助的條件，希臘在實(shí)行經(jīng)濟(jì)緊縮計(jì)劃的同時(shí)著手啟動(dòng)社會(huì)保障改革，但希臘沒(méi)有相對(duì)有效的民主制度來(lái)集中控制社會(huì)進(jìn)程，在既得利益集團(tuán)的極力阻礙下，政府推動(dòng)社會(huì)保障根本性改革舉步維艱。主權(quán)債務(wù)危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，希臘不斷發(fā)生全國(guó)性大罷工，人們強(qiáng)烈反對(duì)任何削減福利待遇的社會(huì)保障改革。總之，希臘盲目超前推行高福利社會(huì)保障，以及特權(quán)階層利益制度化、弱勢(shì)群體利益邊緣化的導(dǎo)向，不僅使國(guó)家陷入主權(quán)債務(wù)危機(jī)，也使經(jīng)濟(jì)發(fā)展失去持久動(dòng)力、社會(huì)走到瓦解邊緣。當(dāng)前的希臘形勢(shì)可以概括為：延誤改革導(dǎo)致社會(huì)保障隱性債務(wù)顯性化并長(zhǎng)期拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展，理應(yīng)作為“社會(huì)穩(wěn)定器”和“危機(jī)減震器”的社會(huì)保障制度及改革反而成為觸發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)的導(dǎo)火索。
對(duì)我國(guó)的啟示
德國(guó)和希臘的實(shí)踐表明：社會(huì)保障改革與經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)密切相關(guān)，社會(huì)保障已成為宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要內(nèi)在因素，特定經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的社會(huì)保障改革直接影響甚至決定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)。恰當(dāng)?shù)纳鐣?huì)保障改革可以平抑經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)，僵化的社會(huì)保障制度、過(guò)高的保障水平可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)停滯乃至倒退。我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域取得的巨大成就為社會(huì)保障體系建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也對(duì)繼續(xù)推進(jìn)社會(huì)保障改革提出了更高要求。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展還面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)的艱巨任務(wù)，因此借鑒德國(guó)和希臘社會(huì)保障改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，推動(dòng)建立適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)、公平可持續(xù)的社會(huì)保障體系顯得尤為重要。
首先，要保持社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)和平衡。我國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，這是當(dāng)前和今后較長(zhǎng)時(shí)期的最大國(guó)情。因此，推動(dòng)社會(huì)保障改革一方面要發(fā)揮其促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的積極作用，疏通社會(huì)保障刺激消費(fèi)、啟動(dòng)內(nèi)需機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮“穩(wěn)定器”和“安全網(wǎng)”功能;另一方面要堅(jiān)持?；竞涂沙掷m(xù)原則，發(fā)揮社會(huì)保障作為社會(huì)政策主體的“托底”作用，重點(diǎn)是“雪中送炭”而不是“錦上添花”，處理好當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、盡力而為與量力而行的關(guān)系。社會(huì)保障支出具有剛性增長(zhǎng)特點(diǎn)和不可逆性，不能超越經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度和承受能力盲目提高福利保障水平，特別要防范民粹主義和不合理政績(jī)觀對(duì)社會(huì)保障體系建設(shè)的誤導(dǎo)和消極影響。
其次，要建立完善社會(huì)保障與促進(jìn)就業(yè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。勞動(dòng)力是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵，要在社會(huì)保障改革中落實(shí)政府促進(jìn)就業(yè)責(zé)任，保持勞動(dòng)力市場(chǎng)活力。完善公共就業(yè)服務(wù)體系，研究制定鼓勵(lì)勞動(dòng)者自謀職業(yè)、引導(dǎo)就業(yè)困難人員靈活就業(yè)的相關(guān)社會(huì)保障政策;完善扶持創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策，形成政府激勵(lì)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)支持創(chuàng)業(yè)、勞動(dòng)者勇于創(chuàng)業(yè)的新機(jī)制;建立完善勞動(dòng)者職業(yè)培訓(xùn)體系，提高勞動(dòng)者技能和綜合素質(zhì)。社會(huì)保障要避免形成“養(yǎng)懶漢”的福利陷阱，消除妨礙勞動(dòng)力自由流動(dòng)的壁壘和障礙，健全失業(yè)保險(xiǎn)、最低工資制度等勞動(dòng)保護(hù)制度，最大程度發(fā)揮與就業(yè)政策的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，激發(fā)和釋放經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的潛力活力。
再次，要合理匹配政府與個(gè)人責(zé)任，妥善處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系。厘清社會(huì)保障事務(wù)中政府的責(zé)任邊界，防止政府越位和大包大攬、不合理強(qiáng)化政府責(zé)任和弱化個(gè)人責(zé)任義務(wù)的傾向。養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)要強(qiáng)調(diào)權(quán)力與義務(wù)相統(tǒng)一原則，增強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金的可持續(xù)性。社會(huì)福利要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，引導(dǎo)社會(huì)資本積極參與，如在人口老齡化趨勢(shì)下要推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。要在社會(huì)保障領(lǐng)域積極推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)，合理引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，與加快政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)政社分開(kāi)、創(chuàng)新改善民生和社會(huì)管理方式相結(jié)合，提高社會(huì)保障基本公共服務(wù)質(zhì)量和供給效率。
最后，要構(gòu)建多層次、廣覆蓋的社會(huì)保障政策體系。繼續(xù)推進(jìn)“職工+居民”社會(huì)保障制度建設(shè)，強(qiáng)化社會(huì)救助的基礎(chǔ)保障作用，鞏固社會(huì)保險(xiǎn)的主體地位，發(fā)揮社會(huì)福利的有益補(bǔ)充功能，加強(qiáng)政策間配合、理順制度間銜接，防止社會(huì)保障制度碎片化傾向。實(shí)行社會(huì)保障待遇標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)動(dòng)調(diào)整，探索建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、合理兼顧各類人群的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)保障在居民收入分配改革中的應(yīng)有作用。穩(wěn)步擴(kuò)大社會(huì)保障政策覆蓋范圍，在制度全覆蓋基礎(chǔ)上推動(dòng)實(shí)現(xiàn)人群全覆蓋。在兼顧城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異前提下統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障發(fā)展，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。密切關(guān)注和防范社會(huì)保險(xiǎn)基金收支風(fēng)險(xiǎn)，積極穩(wěn)妥提高統(tǒng)籌層次，進(jìn)一步加強(qiáng)基金投資運(yùn)營(yíng)和監(jiān)督管理。穩(wěn)妥推進(jìn)行政事業(yè)單位保障與社會(huì)保障并軌，注重社會(huì)保障與其他社會(huì)政策的配合。
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