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激發(fā)土地市場化溢價 推進棚戶區(qū)改造
2016-11-30 08:00:10
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【導(dǎo)讀】:關(guān)于城市空間結(jié)構(gòu)的再調(diào)整，正在中國各大城市上演，其表現(xiàn)形式就是“舊城活化”、“城市更新”、“功能調(diào)整”等。但是，棚戶區(qū)是城市空間結(jié)構(gòu)再調(diào)整最后一塊待攻破的“堡壘”。
關(guān)于城市空間結(jié)構(gòu)的再調(diào)整，正在中國各大城市上演，其表現(xiàn)形式就是“舊城活化”、“城市更新”、“功能調(diào)整”等。我們看到，傳統(tǒng)的工業(yè)企業(yè)已經(jīng)遷移到城市外圍或者徹底被淘汰。但是，棚戶區(qū)是城市空間結(jié)構(gòu)再調(diào)整最后一塊待攻破的“堡壘”。
棚戶區(qū)是圍繞工業(yè)項目周邊建設(shè)的簡易住宅密集區(qū)。在工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的時代，棚戶區(qū)內(nèi)的住房，其基本功能采光、通風(fēng)、私密、生活用品分區(qū)、防自然災(zāi)害等缺失嚴(yán)重、公共配套和基礎(chǔ)設(shè)施基本為零。棚戶區(qū)一般集聚在煤炭、冶金、機械、石化等資源類工業(yè)城市，這些城市主要分布于東北、華北、西北和中部各省份。上世紀(jì)90年代以來，由于國有企業(yè)改制、工礦資源枯竭，再加上本世紀(jì)以來治理產(chǎn)能過剩、節(jié)能減排、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，這些工業(yè)企業(yè)瞬間陷入困境，負(fù)擔(dān)沉重且效率低下，突出表現(xiàn)的就是棚戶區(qū)的衰敗與城市光鮮的反差。
因此，棚戶區(qū)問題表面上看是城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的問題，深層次的問題卻是新舊增長模式轉(zhuǎn)換過程中的成本和摩擦。這不僅包括企業(yè)改制的問題，還包括棚戶區(qū)居民再就業(yè)、住房條件改善、收入水平提高、生活方式改變、城市社區(qū)治理等。
若采取開發(fā)商成片開發(fā)的“舊城改造”模式，執(zhí)行的是拆遷安置補償政策。棚戶區(qū)住房本身的價值很低，置換商品住房需要補償?shù)膬r差太大，多數(shù)棚戶區(qū)居民買不起新房，而且也支付不起新增加的公共服務(wù)配套、物業(yè)管理成本。同時，工礦類國企負(fù)擔(dān)下的棚戶區(qū)問題很多，居住人群規(guī)模大密度高，基本配套設(shè)施缺失，社會治安較差，老齡和下崗人員占比大，依靠政府和企業(yè)改造已不可能。依靠市場開發(fā)，不僅程序繁雜，且補償成本太高，開發(fā)周期太長，商業(yè)風(fēng)險大，開發(fā)商參與者很少，也不愿參與、不敢參與。
由于棚戶區(qū)多數(shù)占據(jù)城市核心區(qū)域，且低密度，可成片開發(fā)。只要能夠盤活棚戶區(qū)下面土地，將土地的市朝溢價激發(fā)出來，一則能夠解決棚戶區(qū)居民住房問題，讓棚戶區(qū)居民成為資產(chǎn)擁有者、分享城市土地溢價收益、實現(xiàn)收入臺階式上升；二則，能夠?qū)⒌托Ю?、零散分布的棚戶區(qū)用地整合起來，為城市建設(shè)用地提供新的寶貴空間；三則，將棚戶區(qū)與周邊區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)起來，整個大片區(qū)、乃至整個城市的土地價值就體現(xiàn)了出來，也就能為棚戶區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)提供資金；四則，棚改在帶來人口集聚和房地產(chǎn)興起的同時，也帶來了生活服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)服務(wù)業(yè)的大發(fā)展，為居民就地就業(yè)、徹底市民化、改善社會治安創(chuàng)造了條件。
以上四個方面，就是遼寧省完成211萬戶棚改后總結(jié)出的成功經(jīng)驗。遼寧的棚改經(jīng)驗顯示，有限的政府財政投入要起到“四兩撥千斤”的效果，重點一方面在于化解矛盾，兜底改造的社會隱性成本；另一方面在于讓市場看到風(fēng)險和補償成本的可控性，吸引社會資金進入，此外還要將就業(yè)、社會治理結(jié)合起來。
棚戶區(qū)改造對房地產(chǎn)市場的利好影響有三個方面。其一，優(yōu)化了城市功能和空間配置結(jié)構(gòu)，為房地產(chǎn)未來發(fā)展提供了可觀的、高質(zhì)量的空間和土地資源。以遼寧為例，自2005年大規(guī)模棚改以來，全省共拆除棚戶區(qū)建筑面積2910萬平方米，騰空土地面積約13400公頃。這些土地多數(shù)位于城市中心區(qū)域，周邊區(qū)域配套設(shè)施完善，開發(fā)相對成熟。這些寶貴的土地中，一部分用作回遷房和商品住房開發(fā)，相對與外圍開發(fā)的商品房而言，市場供應(yīng)的有效性很高。另一部分用來開發(fā)商業(yè)辦公、產(chǎn)業(yè)綜合體、科技研發(fā)基地等，發(fā)揮房地產(chǎn)對于產(chǎn)業(yè)升級和轉(zhuǎn)型的先導(dǎo)作用，而且可以提高附加值，增加稅收收入，吸引人才。其二，棚改為相鄰片區(qū)規(guī)劃、城市片區(qū)功能調(diào)整消除障礙。相鄰片區(qū)的價值、城市整體面貌和功能、公共服務(wù)設(shè)施得到很大改善，房地產(chǎn)開發(fā)的整體品質(zhì)會提升，帶動存量房地產(chǎn)利用結(jié)構(gòu)再造，比如提升容積率、工業(yè)區(qū)改造、樓宇經(jīng)濟。其三，借棚改之機完善了住房保障體系?；剡w式的保障效率很好、錯配程度很低。而且，棚改也為房地產(chǎn)增加了未來需求的空間和動力，因為這些人群的改善性住房消費在未來一定會釋放。同時，保障到位了，也徹底解除了周邊發(fā)展高端房地產(chǎn)拉動房價的顧慮。
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