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讀懂中國的財政體制：老百姓負(fù)擔(dān)了多少 享受了多少
2016-11-30 08:00:10
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【導(dǎo)讀】:在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家治理中，財政的確相當(dāng)重要，它集中反映了政府的意志和行為，也是最重要的制度安排和政策工具之一。中國實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，政府在資源配置起著決定作用，財政就顯得更加重要，也有其特別之處。
在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家治理中，財政的確相當(dāng)重要，它集中反映了政府的意志和行為，也是最重要的制度安排和政策工具之一。中國實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，政府在資源配置起著決定作用，財政就顯得更加重要，也有其特別之處。
隱性稅負(fù)結(jié)構(gòu)與監(jiān)督困境
從收入的總量來看，2013年，中國的全國財政收入129142.9億元，增長10.1%，增速比GDP快2.4個百分點(diǎn)，相當(dāng)于GDP的22.7%，人均稅負(fù)接近萬元。今年一季度的財政收入35026億元，占GDP的27.3%。不論從哪一個數(shù)據(jù)看，政府收入都不算少，老百姓的負(fù)擔(dān)也不算輕。
但有人對人均萬元稅負(fù)持有不同看法，認(rèn)為我國的人均稅負(fù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美、日、德、法、意、英等發(fā)達(dá)國家，只相當(dāng)于后者的1/10左右，在世界排名也在100位前后。且不說未計入其中的各種收費(fèi)、攤派，單就上述比較而論，簡單地比較絕對數(shù)是有很大問題的，主要還要看相對水平。我們的人均GDP不及歐美發(fā)達(dá)國家的1/10，而稅負(fù)占人均GDP的一半以上，能說低嗎？盡管如此，一般人感覺不到稅負(fù)過重帶來的痛苦。這與稅負(fù)結(jié)構(gòu)有很大的關(guān)系。
從稅收收入和非稅收入的結(jié)構(gòu)來看，政府性基金屬于非稅收入， 2013年全國政府性基金收入52239億元，占全部財政收入的40.45%。今年一季度，政府性基金收入13063億元，占財政收入的37.3%。其按征收對象是否特定分為兩類，一類是面向所有社會成員征收，如三峽建設(shè)基金，是隱藏在電費(fèi)中加價征收的，21年累計征收2481.18億元；二是面向特定行業(yè)和階層征收，以鐵路建設(shè)基金為代表，是按運(yùn)輸貨物的噸公里征收的，23年征收總值9858.94億元，再加上今年的預(yù)算數(shù)657.09億元，已經(jīng)突破萬億元大關(guān)。土地出讓金是地方政府性基金收入，2013年達(dá)41250億元，比上年增長44.6%，占地方政府性基金收入的85.92%，今年一季度達(dá)10802億元，同比增長40.3%?？梢?，政府性基金收入數(shù)量之大，形成嚴(yán)重的財政依賴。同時政府性基金也存在諸多問題。
一是缺乏法律依據(jù)。政府性基金從1964年開征城市公用事業(yè)附加算起，至今已經(jīng)半個世紀(jì)，1990年代，政府性基金快速“擴(kuò)容”，據(jù)《經(jīng)濟(jì)觀察報》報道，從中央到地方，全國共有政府性基金500項(xiàng)，只有43項(xiàng)納入了政府性基金預(yù)算管理，而財政部2012年公布的政府性基金項(xiàng)目只30項(xiàng)，其中，12項(xiàng)依據(jù)部門規(guī)章設(shè)立，只有6項(xiàng)有明確的法律依據(jù)?？梢?，政府性基金無法可依，出師無名，面貌模糊，管理混亂。
二是征收隨意。有的自發(fā)延長征收期限和提高征收比重。如，三峽建設(shè)基金從1995年按每度電3厘征收，2010年1月1日停止征收，改成《國家重點(diǎn)水利工程建設(shè)基金》，按每度電7厘征收到2019年年底。再如，鐵路建設(shè)基金，從1991年3月1日起，按貨運(yùn)價格每噸公里加征0.2分，后經(jīng)5次調(diào)整，到1998年4月1日，增加到3.3分，提高了15.5倍。貨運(yùn)價格為7.45分/噸公里，總運(yùn)價每噸公里征收4.8分，占貨物總運(yùn)價的44.3%。這種征收辦法不僅對于像煤炭之類的初級產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)形成很大負(fù)擔(dān)，2012年運(yùn)煤到秦皇島，山西北部征收21.7元/噸，內(nèi)蒙古西部征收40元/噸，全國煤炭平均運(yùn)距600公里，而西部地區(qū)達(dá)1200公里，因而，對于西部產(chǎn)煤省區(qū)也是一個巨大負(fù)擔(dān)。從2001－2011年，鐵路煤炭運(yùn)輸量占鐵路總運(yùn)輸量的比例從41.4%增加到64%，煤炭企業(yè)成為鐵路建設(shè)基金的主要承擔(dān)者。
三是渠道隱秘，無法監(jiān)督。三峽基金包含在電價中，南水北調(diào)基金包含在水資源費(fèi)中，民航發(fā)展基由機(jī)票銷售代收。2009年10月，北京市居民任星輝就三峽建設(shè)基金先后向財政部、國務(wù)院三峽建委和三峽集團(tuán)提出信息公開要求、申請行政復(fù)議，均無結(jié)果，向一中院提出訴訟，也被駁回。直到2010年3月26日，財政部網(wǎng)站才在中央財政預(yù)算中公布了三峽基金收支情況。
因此，盡快制定《政府基金法》，依法規(guī)范政府性基金的設(shè)立、征收、管理、使用和退出。同時，通過退出、減征等辦法，降低非稅收入和政府性基金收入占財政收入的比例。
從稅收結(jié)構(gòu)看，我們以增值稅等間接稅為主，間接稅收入占全部稅收收入的70%以上，而直接稅則較少，由個人交納的直接稅更少。由于間接稅的納稅主體是企業(yè)，除個人所得稅外，個人基本上不直接負(fù)有納稅義務(wù)，因而也就談不上個人對政府收支和政府行為的監(jiān)督和制衡。
不僅如此，間接稅意味著政府稅收收入成為產(chǎn)品和服務(wù)價格的構(gòu)成要素，不僅最終要由個人負(fù)擔(dān)，而且由于與發(fā)達(dá)國家以直接稅為主的稅收結(jié)構(gòu)差異很大，造成了國際貿(mào)易中的價格和利益扭曲，導(dǎo)致了財富的逆向轉(zhuǎn)移。因此，改革的方向是減少間接稅，首先是增值稅，增加直接稅，包括財產(chǎn)稅、所得稅和贈予稅等。
需要指出的是，來自房地產(chǎn)的稅收增長很快，成為政府財政收入的主要支撐。2013年，在一般稅收中，房地產(chǎn)企業(yè)營業(yè)稅5411億元，增長33.6%；建筑業(yè)營業(yè)稅4315億元，增長16.5%；房地產(chǎn)契稅3844億元，增長33.8%；土地增值稅3294億元，增長21.1%；耕地占用稅1808億元，增長11.6%；城鎮(zhèn)土地使用稅1719億元，增長11.5%；再加上房地產(chǎn)企業(yè)所得稅2850億元，增長25.1%。共計23241 億元，約占全部稅收收入的15%。如果再加上土地出金，地方政府過分依賴土地收入，不僅帶來城市規(guī)模的無序擴(kuò)張和土地資源的浪費(fèi)，引發(fā)了房地產(chǎn)價格的暴漲，造成地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)畸形，也加劇了地方政府的債務(wù)風(fēng)險。因此，改革土地財政，解決對房地產(chǎn)稅收和政府性基金收入的依賴，刻不容緩。
規(guī)模巨大的財政支出大頭并非社會福利
從財政支出總規(guī)模來看，不僅規(guī)模大，而且增長快，近幾十年來都超過財政收入，留有赤字，然后通過發(fā)債來填補(bǔ)，因而赤字和債務(wù)的規(guī)模也越來越大。
2013年全國財政支出139744.26億元，增長10.9%，快于財政收入0.8個百分點(diǎn)，收支總量相抵，差額12000億元。2014年預(yù)算赤字13500億元。與稅收不同，政府債券由個人自愿認(rèn)購，由政府還本付息，但仍然是把個人收入轉(zhuǎn)作政府收入，由政府支配和使用。在通貨膨脹和資產(chǎn)價格泡沫情況下，隱含著對個人的剝奪。因此，減少政府支出規(guī)模應(yīng)當(dāng)從穩(wěn)存量，減增量著手，控制新增支出的規(guī)模和速度。
從財政支出結(jié)構(gòu)來看，雖然近幾年有所調(diào)整，一是增加了用于社會發(fā)展和社會福利的支出，但力度不夠，如，2013年社保和就業(yè)支出增長14.2%，醫(yī)療衛(wèi)生支出增長26.4%，但教育、科技、文化支出均明顯低于財政收入的增長，而住房保障和節(jié)能環(huán)保支出還是下降的；二是出臺了一些減免稅政策，如，最近出臺的擴(kuò)大小微企業(yè)所得稅優(yōu)惠范圍，提高小微企業(yè)所得稅減半征收實(shí)施范圍的上限由年應(yīng)稅額6萬元進(jìn)一步提高，并期限延長至2019年底。這是一大進(jìn)步。但問題依然不小，可改進(jìn)的余地很大。
一是財政支出中用于生產(chǎn)建設(shè)的比重仍然偏高，而用于生活福利的支出仍然過少，仍然沒有走出“先生產(chǎn)，后生活”的傳統(tǒng)模式。盡管近幾年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)不再列示經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，但用于生產(chǎn)建設(shè)的規(guī)模和比例過大，再加上國有企業(yè)的巨大規(guī)模和強(qiáng)勢擴(kuò)張，意味著政府在配置資源中起著決定作用，阻礙著市場制度的發(fā)展和完善。因此，削減經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，增加社會福利支出，是推進(jìn)政府改革，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分離，減少不必要的政府干預(yù)的重要途徑。
在生產(chǎn)建設(shè)支出中，還有一個沒有列入其中的特殊項(xiàng)目，即對國有企業(yè)的財政補(bǔ)貼。據(jù)上市公司披露，去年A股1277家獲政府財政補(bǔ)貼741.36億元，平均每家5800萬元，比上年增加30%左右。其中，超過10億元的有8家，中石油是“補(bǔ)貼王”，獲補(bǔ)貼103.47億元，占該公司營業(yè)外收入總量的26.7%。2013年中石油實(shí)現(xiàn)屬于上市公司股東的凈利潤為1295.77億元，財政補(bǔ)貼占7.99%?？梢?，財政補(bǔ)貼成為上市公司獲利的手段之一，也是上市公司業(yè)績兌水的一個辦法。
在政府支出中，行政經(jīng)費(fèi)支出規(guī)模大，增長也不慢，1980年占財政支出的5.43%，1990年占9.83%，1996年高達(dá)13.11%，近幾年有所減少，且改成一般行政服務(wù)支出，2012年的占比仍然超過10%。
其原因，一是政府人員過多，而且不斷膨脹。中國到底有多少公務(wù)員，國家財政到底供養(yǎng)了多少人員？據(jù)《鳳凰周刊》的文章報道，“財政部在2012年出版的最新的《2009年地方財政統(tǒng)計資料》中披露的數(shù)據(jù)顯示，到2009年年底，全國不包括中央的地方財政供養(yǎng)人口為5392.6萬人。這些都是有公務(wù)員編制或者事業(yè)單位編制的體制內(nèi)人員。除此之外，中國還存在大量的準(zhǔn)財政供養(yǎng)人員，包括現(xiàn)有60余萬個村委會以及8 萬余個居委會——兩者總?cè)藬?shù)約為275萬人。加上這部分準(zhǔn)財政供養(yǎng)人口，到2009年年底，中國財政實(shí)際供養(yǎng)人數(shù)超過5700萬人……到2012年，中國財政供養(yǎng)人口已超過6000萬！” 6000萬相當(dāng)于英國的人員總量！相當(dāng)于23.5個納稅人養(yǎng)活一個官員，每百萬美元GDP的財政供養(yǎng)10.8個官員，而印度是69個納稅人供養(yǎng)1個政府雇員。按人口計算，中國高于日本而低于其他發(fā)達(dá)國家，但按GDP計算，美、日、德、英分別是1.56人、0.95人、1.33人和2.8人，中國分別是后者的10倍、7倍、8倍和4倍。實(shí)質(zhì)的差距該多大。
如果再做一點(diǎn)具體比較，問題也就不難明白。紐約市1800萬人，GDP26000億美元，設(shè)市長1人、副市長3人、議長和副議長各1人。東京1300萬人，11000億美元GDP，設(shè)市長1人、副市長1人、議長、副議長等4人。而中國新鄉(xiāng)市，人口565萬，GDP100億美元，市領(lǐng)導(dǎo)41人，市委書記1人，副書記4人、常委11人；市長1人、副市長8人、市長助理4人、人大主任1人、副主任8人、政協(xié)主席1人、副主席9人。這么多官員，不干點(diǎn)事，不發(fā)文件，不干預(yù)市場，不管制社會，那才是怪事?？梢姡畽C(jī)構(gòu)改革，關(guān)鍵在于大幅度裁減官員；人員減不了，一切都無從談起。
不僅官員人數(shù)太多，而且官員花費(fèi)也過高。按國家領(lǐng)導(dǎo)、省部級官員、司局級干部，每增加1個人需要增加的費(fèi)用何止百萬、千萬。據(jù)一位紀(jì)檢老干部講，縣委書記、副書記、縣長、副縣長退居“二線”，原來6－8萬元的“首長辦公費(fèi)”照常享用；中央領(lǐng)導(dǎo)退休后，專車、服務(wù)、警衛(wèi)等全部保留，甚至外出還要繼續(xù)實(shí)施航空管制。
最近，媒體披露了很多貧困縣蓋豪華辦公大樓的事情，如果到全國各地看看，最氣魄、最漂亮、最豪華的大樓，非政府和金融機(jī)構(gòu)莫屬。不要說貧困縣，看看中央各部委也就知道了。不僅如此，各政府部門都有屬于自己的賓館飯店、干部培訓(xùn)中心，很多還有供領(lǐng)導(dǎo)設(shè)宴的單獨(dú)餐廳。且不說滋生了奢侈腐敗，一個社會分工專業(yè)化的進(jìn)步發(fā)展，在我們這里卻倒退了回去。
政府花錢的一個辦法是政府采購，但現(xiàn)行的政府采購浪費(fèi)驚人，不僅是財政資金低效率的重災(zāi)區(qū)，也是腐敗高發(fā)的重點(diǎn)區(qū)域。在“只買貴，不買對”的政府采購下，既倒了一批官員，也坑了一批企業(yè)，更激勵了人們的非生產(chǎn)努力。據(jù)中國社科院法學(xué)所田禾提供的數(shù)據(jù)，一項(xiàng)針對廣東、黑龍江、江西、福建四省政府采購的調(diào)查顯示，購買的15190件商品，按市場價計算需花5860萬元，實(shí)際支出了7934萬元，多花了35.4%的冤枉錢。所以有人說，“現(xiàn)在的政府采購，往往要多花1/3的錢，買的卻是不對路貨”。
目前，政府采購已經(jīng)超過1萬億元，占不到GDP的3%，如果達(dá)到國際平均10%的水平，如果不能實(shí)行“管辦分離”，變內(nèi)部操作為公開化，比如引進(jìn)社會中介機(jī)構(gòu)，并加強(qiáng)問責(zé)，那么，會造成多大的浪費(fèi)。
需要指出的是，新領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政以來，反腐的力度很大，取得了很大成績，受到大家的贊許，深得人心。但一些官員擔(dān)心害怕，甚至慌慌不可終日，一些工作無人負(fù)責(zé)?？梢姡魏我粋€政策效應(yīng)都有正負(fù)兩個方面，切莫只看到好的一面，而忽視了不好的一面。腐敗的洶涌和蔓延是制度的毛病而非人性的缺陷，現(xiàn)有的辦法既不可能遏止，也不可能從根本上解決問題。無數(shù)經(jīng)驗(yàn)證明，建立一套財產(chǎn)公開、社會監(jiān)督的治理機(jī)制，是唯一可靠的途徑。
看不懂也難監(jiān)督的政府預(yù)算管理
現(xiàn)行政府預(yù)算既不全，也不細(xì)，更不具體，很多只有大項(xiàng)，而無細(xì)目，不要說一般納稅人無法監(jiān)督，就是專家也看不懂。提交人大的預(yù)算報告，變成了預(yù)算政策報告，講述的是預(yù)算支出的重點(diǎn)，預(yù)算收入分配的原則，如向民生傾斜等。
從前面的討論也可以看出，人大審查的只是公眾預(yù)算，既不包括政府性基金預(yù)算，也不包括社會保障基金和國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算，至于制度外財政，如，各個單位的小金庫，更是五花八門、無法無天，隨領(lǐng)導(dǎo)任意支取。今年兩會的預(yù)算報告增加了政府基金預(yù)算和國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算的內(nèi)容，是一個進(jìn)步，但過于簡略。因此，預(yù)算改革首先要把政府全部收支納入預(yù)算管理，向人大和社會提供一個詳細(xì)的、全口徑、全覆蓋的政府預(yù)算。
其次，預(yù)算科目要細(xì)化，不僅要有大項(xiàng)，而且要有細(xì)目，各個科目之間的數(shù)據(jù)要互相銜接，不能把其他項(xiàng)搞得很大，把一些問題都隱藏其中。對于那些容易發(fā)生貪腐的項(xiàng)目，更要詳細(xì)列示。以便預(yù)算公開、審查和監(jiān)督。收入預(yù)算考核要弱化，收入增長目標(biāo)不能作為必須完成的任務(wù)，否則就會征過頭稅，提前征稅，要從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，實(shí)現(xiàn)稅收依法征管，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。支出預(yù)算約束要硬化，預(yù)算審查不僅要看總盤子有多大，更要關(guān)注錢花得當(dāng)不當(dāng)，值不值。
再次，國庫管理是預(yù)算管理的重要內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)集中，并由央行代管，不能各部門、各地區(qū)都搞自己的財政專庫，支解國庫，由各部門、各地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)隨意支取。
財政體制改革的難點(diǎn)在于中央和地方關(guān)系
在今年的政府工作報告中，國務(wù)院總理李克強(qiáng)說，確需設(shè)置的行政審批事項(xiàng)，要建立權(quán)力清單制度，一律向社會公開；清單之外的，一律不得實(shí)施審批。于是“權(quán)力清單”成為社會熱議的關(guān)鍵詞。其實(shí)，權(quán)力清單和市場領(lǐng)域的負(fù)面清單是一個問題的兩面。通過劃定權(quán)力邊界，并嚴(yán)格實(shí)施，將會為市場和社會充分發(fā)揮創(chuàng)造力和活力開辟廣闊的天地。
本屆政府成立之初，國務(wù)院各部門的行政審批事項(xiàng)多達(dá)1700余項(xiàng)，李克強(qiáng)履新時曾承諾至少要取消和下放1/3，去年以來，國務(wù)院取消和下放的行政審批專案已達(dá)416項(xiàng)?？梢哉f是決心很大，成績可觀。不過，目前砍掉的行政審批事項(xiàng)是相對容易的，難啃的硬骨頭還在后面，對此不可掉以輕心。更重要的是，根據(jù)過去的經(jīng)驗(yàn)，上級部門已經(jīng)砍掉的一些行政審批事項(xiàng)，過了一段時間，其他部門或者下級部門又以隨意新設(shè)、邊減邊增、明減暗增的形式捲土重來，使得簡政放權(quán)成為數(shù)字游戲。
這就提出了一個問題，如何使取消的審批事項(xiàng)徹底取消，下放的權(quán)力完全落實(shí)，以便真正實(shí)現(xiàn)政（府）社（會）分開，合作共治。這就需要社會組織的建立和發(fā)展。然而在這方面，中國并沒有取得多大的進(jìn)展。18屆3中全會決定的“社會體制機(jī)制的創(chuàng)新”部分也沒有取得重大突破。概括起來，仍然是立足于政府管制，提出要從政府辦社會向政府管社會轉(zhuǎn)變，政府要管人、管事、管機(jī)構(gòu)、管方向，播放權(quán)和出版權(quán)要實(shí)行政府準(zhǔn)入。要知道，只有實(shí)現(xiàn)政社分開，讓社會組織自由建立和獨(dú)立運(yùn)作，政府在社會領(lǐng)域的職能才能界定清楚，才能從無限政府變?yōu)橛邢拚?，政府統(tǒng)攬社會、包打天下的傳統(tǒng)體制才能得到改革。否則，改革仍然會陷入收放循環(huán)之中。
的確，政府管的事太多，食鹽糖精要管，中小學(xué)課本要管，職業(yè)證照要批，電影電視、網(wǎng)絡(luò)游戲都要審批。應(yīng)當(dāng)指出，有些管制是需要的，有些是不必要的。
該管的還有個如何管的問題，現(xiàn)有的管法不僅很粗，而且管得不當(dāng)，甚至由于管制者的私人利益而管糟了。比如，碘鹽管制，全國一刀切，不準(zhǔn)生產(chǎn)和銷售不加碘的食鹽，后來生產(chǎn)了一點(diǎn)，又搞價格歧視，不缺碘的地方也要吃碘鹽，搞得很多地方食碘過量，發(fā)生新的疾病。不僅如此，我們用有毒的、價格低的碘酸鉀代替碘化鉀，因此，加碘變成食毒。難道不能生產(chǎn)加碘和不加碘的兩種食鹽，且價格一樣，讓消費(fèi)者根據(jù)自身情況，自由選用嗎？有的專家不分青紅皂白還要為此辯護(hù)，說什么“食鹽糖精生產(chǎn)等人命關(guān)天的事項(xiàng)，是國家必須管的，不僅要審批，而且必須嚴(yán)格審批”。難道過去管得不嚴(yán)？難道老百姓不知道愛惜自己的生命？難道大家都是三歲小孩，會把食鹽當(dāng)白糖？
在政社分開、社會共治的框架內(nèi)，中央和地方的關(guān)系也不難解決。改革開放以來，中央地方關(guān)系財政的提法有過三次變化：事權(quán)和財權(quán)相匹配――事權(quán)與財力相匹配－－事權(quán)與支出責(zé)任相匹配，其背后的潛臺詞是集中財力。在中國這么大的國家，又是中央集權(quán)體制，中央和地方職權(quán)的劃分不僅是財政問題，也是國家治理問題。各級政府承擔(dān)多少職能，相應(yīng)地需要多少支出；承擔(dān)的責(zé)任中有沒有排他性或者合作性，以及怎樣匹配，都要通過立法程度解決。
從財政關(guān)系來看，要解決三個方面的問題，一是收入劃分，二是支出劃分，三是中央對地方的轉(zhuǎn)移支付。目前的情況是中央的財權(quán)大，地方的事權(quán)多，二者不相匹配，地方作為一級獨(dú)立財政，沒有獨(dú)立的設(shè)稅權(quán)和發(fā)債權(quán)，中央的轉(zhuǎn)移支付往往以專項(xiàng)資金的形式撥付和實(shí)施，也限制了地方的獨(dú)立權(quán)力，再加上吏治腐敗，層層克扣，真正用到目標(biāo)的不多。這也許是改革中最難解決的問題。
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