0571-22931819
林菁：全球化與國(guó)家社會(huì)保障職能的變動(dòng)
2016-12-01 08:00:09
無憂保
【導(dǎo)讀】:全球化對(duì)國(guó)家社會(huì)保障功能的雙重作用在全球化的情況下，國(guó)家面臨著來自傳統(tǒng)的國(guó)內(nèi)選民和新的國(guó)際團(tuán)體的壓力，全球化必然會(huì)帶來國(guó)家對(duì)國(guó)內(nèi)社會(huì)保障政策的重新調(diào)整。
全球化意味著更加快速和全面的跨越國(guó)界的資源流動(dòng)，國(guó)家對(duì)內(nèi)部事務(wù)失去了以往的控制力。學(xué)術(shù)界關(guān)于全球化對(duì)國(guó)內(nèi)社會(huì)保障和社會(huì)福利的影響并沒有定論。國(guó)家在面對(duì)更激烈的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，可能會(huì)理性地減少國(guó)內(nèi)社會(huì)保障開支，引入國(guó)家與市民社會(huì)的合作以共同完成社會(huì)保障的功能，增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率；同時(shí)，國(guó)家作為社會(huì)契約的履行者，有責(zé)任和義務(wù)為在全球化中失利的人群提供更有效和規(guī)范的社會(huì)保障，社會(huì)保障的基本意義就在于為個(gè)人提供不受市場(chǎng)波動(dòng)的生活保障，則國(guó)家應(yīng)該增加其社會(huì)保障的功能。本文認(rèn)為，以上兩個(gè)觀點(diǎn)在現(xiàn)實(shí)操作中并不矛盾。作為理性行動(dòng)者的國(guó)家，在全球化條件下，必然增加對(duì)效率的追求，減少其公共保障職能，并同時(shí)引入非國(guó)家的社會(huì)保障項(xiàng)目來填補(bǔ)國(guó)家功能上的縮水，這一舉措可以增加市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的流動(dòng)性，也創(chuàng)造新的效率增長(zhǎng)點(diǎn)。與此同時(shí)，為了維護(hù)國(guó)家政權(quán)的合法性和維持社會(huì)穩(wěn)定，國(guó)家應(yīng)該擴(kuò)大最基本社會(huì)保障項(xiàng)目的覆蓋面，規(guī)范社會(huì)保障機(jī)制，以確保全球化中不具備任何資本優(yōu)勢(shì)的社會(huì)底層民眾有可維系的生活保障。
改革開放以后，中國(guó)實(shí)施了多層次的對(duì)外開放和“走出去”的戰(zhàn)略。2001年12月中國(guó)加入WTO，從某種程度上來說，這是自新中國(guó)成立以來受到的最大規(guī)模的全球化影響。與外部世界的溝通塑造著中國(guó)國(guó)內(nèi)政治的發(fā)展，并直接反映在國(guó)內(nèi)政策制定上。中國(guó)與外部世界關(guān)系的劇烈變化為我們提供了天然的比較平臺(tái)。本文采用中國(guó)加入WTO后全球化對(duì)中國(guó)國(guó)內(nèi)社會(huì)保障政策的影響為案例，分析全球化對(duì)國(guó)家社會(huì)保障職能的雙重作用。
一、理論背景與研究假設(shè)
從20世紀(jì)90年代開始，學(xué)術(shù)界產(chǎn)生了兩派相反的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)：（1）在全球化的沖擊下，為了保持國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，國(guó)家削減公共開支，減弱其社會(huì)福利職能；（2）作為抵抗自由市場(chǎng)作用力的國(guó)家，為了平衡在激烈全球化運(yùn)動(dòng)中的市場(chǎng)作用，應(yīng)提供更多的社會(huì)福利。WTO對(duì)其成員國(guó)開放性貿(mào)易政策的規(guī)定在很大程度上加速了全球化運(yùn)動(dòng)。本文該部分將以加入WTO為背景，分別討論這兩派的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，并提出本文的論點(diǎn)。
對(duì)于國(guó)家來說，全球化代表更開放的對(duì)外貿(mào)易、更大規(guī)模的跨國(guó)資金流動(dòng)和勞動(dòng)力資源流動(dòng)。這些跨國(guó)界運(yùn)動(dòng)對(duì)已經(jīng)建立起的國(guó)家對(duì)邊界和國(guó)內(nèi)事務(wù)的控制產(chǎn)生可觀的沖擊。[1]這些國(guó)際局勢(shì)的變化，深刻地影響著國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)格局的變化、利益重組，同時(shí)間接調(diào)整國(guó)內(nèi)社會(huì)福利的重新分配[1]。減少社會(huì)福利是對(duì)抗開放經(jīng)濟(jì)所帶來的通貨膨脹、控制政府公共開支并提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的一種有效手段[2]。加入WTO后，面對(duì)國(guó)外產(chǎn)品對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的沖擊和更廣大的國(guó)際自由市場(chǎng)，為了更有效率地生產(chǎn)和追求更大規(guī)模的回報(bào)，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)商有動(dòng)力減少福利投資，壓縮工人利益。為了在全球化趨勢(shì)中謀取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一席之地，國(guó)家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率的追求可能會(huì)高于其提供社會(huì)福利的動(dòng)力。同時(shí)，國(guó)家和非國(guó)家團(tuán)體在社會(huì)服務(wù)中的合作形成“外包型政府”[2](P59－67)在一定程度上彌補(bǔ)了國(guó)家縮小的社會(huì)功能。在這種情況下，我們可以預(yù)期：
假設(shè)一：加入WTO，對(duì)外經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展促使國(guó)家減弱其提供社會(huì)保障的功能并加強(qiáng)市場(chǎng)的作用。
相反，羅德里克（Rodrik）認(rèn)為國(guó)家為了維護(hù)自身的合法性，需要對(duì)抗全球化帶來的自由經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)力量，加大對(duì)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控。即國(guó)家需要通過擴(kuò)大社會(huì)福利政策為在全球化中失利的群體提供補(bǔ)償，重新分配公共物品和協(xié)調(diào)社會(huì)利益。加入WTO后，受外部經(jīng)濟(jì)沖擊，更開放的國(guó)際市場(chǎng)意味著在社會(huì)精英階層中間更大規(guī)模的資源流動(dòng)，而沒有資源的社會(huì)底層將赤手空拳對(duì)抗強(qiáng)大的市場(chǎng)力量。國(guó)家利用稅收政策和再分配政策可以成為制約這些不平等的重要屏障。許多學(xué)者認(rèn)可在整合社會(huì)發(fā)展中，國(guó)家和市場(chǎng)有不可分割的關(guān)系，并提出國(guó)家調(diào)控對(duì)市場(chǎng)分配的特殊功能。[3]除此之外，WTO以其“貿(mào)易公平”原則而著稱的對(duì)一國(guó)社會(huì)福利和勞工標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的嚴(yán)格監(jiān)督，來自貿(mào)易交換方的壓力，也成為迫使國(guó)家提高或至少維持國(guó)家社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)動(dòng)力。由此，我們得出和假設(shè)一相反的一個(gè)理論假設(shè)：
假設(shè)二：加入WTO，社會(huì)不平等的加劇促使國(guó)家發(fā)揮更大的再分配功能，提供更完善的社會(huì)保障機(jī)制。
圖1中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)額（億美元）1994—2009年
*注：對(duì)外經(jīng)濟(jì)額包括進(jìn)出口貿(mào)易總額及實(shí)際利用外資額
數(shù)據(jù)來源：中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒1995—2010年。
本文對(duì)這兩個(gè)理論假設(shè)的討論將基于對(duì)中國(guó)這一個(gè)單案例的范例研究。馬?。∕artin）認(rèn)為，在研究國(guó)際組織對(duì)國(guó)內(nèi)政策影響時(shí)，由于不能直接比較事實(shí)與反事實(shí)案例，跨時(shí)間和空間的比較能提供比較合理的比較平臺(tái)。[4]在過去的十多年中，中國(guó)和外部經(jīng)濟(jì)的關(guān)系經(jīng)歷了從弱到強(qiáng)的劇烈變化。尤其是中國(guó)加入WTO的這十年，其成員國(guó)間強(qiáng)制性的、更為自由的勞動(dòng)力、勞動(dòng)產(chǎn)品和資本資源的跨國(guó)流動(dòng)，是與之前自愿性的國(guó)家間經(jīng)濟(jì)交換不同的概念。從某種程度上說，這是中國(guó)經(jīng)歷的一次最直接、規(guī)模最大的全球化影響。為WTO成員帶來了更廣泛自由的經(jīng)濟(jì)交流空間。如圖1顯示，從2001年開始中國(guó)的對(duì)外經(jīng)濟(jì)額迅速增長(zhǎng)。這些在同一政治體系內(nèi)的變化趨勢(shì)為我們自然地控制了一部分變量，提供了良好的跨時(shí)間的對(duì)比基礎(chǔ)。
雖然已經(jīng)有大量的文獻(xiàn)參與中國(guó)國(guó)內(nèi)政策制定的討論，然而對(duì)中國(guó)國(guó)內(nèi)社會(huì)福利政策制定的研究仍處于初始發(fā)展階段?，F(xiàn)有的中國(guó)社會(huì)福利政策的研究為我們展示了社會(huì)團(tuán)體、[5]政治和經(jīng)濟(jì)社會(huì)精英、[6](P34)國(guó)內(nèi)政治結(jié)構(gòu)[7](P671－688)和國(guó)外因素[3]對(duì)中國(guó)國(guó)內(nèi)福利政策制定的影響。本文加入國(guó)際因素對(duì)國(guó)內(nèi)政策影響的討論，但這并不意味著國(guó)際因素是唯一影響國(guó)內(nèi)政策的因素。本文的討論為以西方為中心的“全球化與國(guó)內(nèi)社會(huì)保障關(guān)系”的討論提供了一個(gè)鮮活的發(fā)展中國(guó)家的案例研究，同時(shí)也為中國(guó)國(guó)內(nèi)社會(huì)保障政策制定研究提供了一個(gè)WTO所帶來的國(guó)際化的視角。
二、國(guó)家的退卻和市場(chǎng)的加強(qiáng)
在全球化的環(huán)境下，國(guó)家減弱自身社會(huì)保障功能并且增強(qiáng)非國(guó)家社會(huì)保障功能。首先，國(guó)家意識(shí)形態(tài)直接決定國(guó)家政策制定，如假設(shè)一，在全球化下，國(guó)家增加了對(duì)社會(huì)效率的追求，而減少了社會(huì)保障的意愿。為了研究中國(guó)政府對(duì)社會(huì)保障政策的態(tài)度，本文對(duì)《人民日?qǐng)?bào)》中的新聞報(bào)道采用文本分析法[4]。
由于社會(huì)保障涉及廣泛，同時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為政府社會(huì)保障中最主要的組成部分，通過在《人民日?qǐng)?bào)》的網(wǎng)上資料庫進(jìn)行1994至2009年時(shí)間段的“養(yǎng)老金”關(guān)鍵詞搜索，一共獲得1 875篇文章。本文隨機(jī)抽樣469篇文章進(jìn)行文本分析[5]，將這些文章分類為“社會(huì)平等”和“社會(huì)效率”兩類[6]，并排除一些與本文討論不相關(guān)的文章[7]。
圖2展示了該文本分析結(jié)果。從1994到2009年間，“社會(huì)平等”類文章在總文章中的比例呈細(xì)微下降的走向，而“社會(huì)效率”類文章比例卻逐漸上升，尤其是2001年和2002年之后三年出現(xiàn)了兩個(gè)明顯的小高峰。“社會(huì)效率”類文章的發(fā)展趨勢(shì)自然引起作者的猜想：是否2001年中國(guó)加入WTO對(duì)政府意識(shí)形態(tài)的變化產(chǎn)生影響；如果是，國(guó)家意識(shí)形態(tài)在多大程度上受到影響。因此，本文引入對(duì)該文本分析結(jié)果和WTO相關(guān)的全球化影響這兩組數(shù)據(jù)的回歸分析（見表1）。如上文所述，本文采用對(duì)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)作為WTO的全球化影響的代表。
表1顯示了“社會(huì)平等”和“社會(huì)效率”兩類文章與對(duì)外經(jīng)濟(jì)額的回歸分析結(jié)果。從系數(shù)上看，對(duì)外經(jīng)濟(jì)額一個(gè)單位的變化可能使政府增加對(duì)“社會(huì)效率”0.79個(gè)單位的關(guān)注，而只對(duì)“社會(huì)平等”產(chǎn)生0.48個(gè)單位的影響。通過R[2]值和P值的比較都說明，對(duì)外經(jīng)濟(jì)額對(duì)“社會(huì)效率”概念的影響比對(duì)“社會(huì)平等”的影響更持續(xù)和穩(wěn)定。對(duì)外經(jīng)濟(jì)額和“社會(huì)效率”類文章分布之間明確的線性關(guān)系說明全球化強(qiáng)化了國(guó)家對(duì)社會(huì)發(fā)展效率的追求。
與此同時(shí)，加入WTO也增強(qiáng)了國(guó)家對(duì)非國(guó)家社會(huì)保障的強(qiáng)調(diào)。加入WTO之前，中國(guó)的保險(xiǎn)業(yè)剛起步，并且由幾個(gè)國(guó)有大型保險(xiǎn)公司壟斷國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，中國(guó)政府只允許個(gè)別國(guó)外保險(xiǎn)公司進(jìn)入，并且規(guī)定了經(jīng)營(yíng)活動(dòng)范圍。在中國(guó)加入WTO的談判中，保險(xiǎn)業(yè)的對(duì)外開放是爭(zhēng)議最激烈的議題之一。[8]在2000年，美國(guó)政府在WTO提出進(jìn)一步開放各會(huì)員國(guó)的國(guó)內(nèi)金融服務(wù)市場(chǎng)以促進(jìn)全球服務(wù)業(yè)的發(fā)展，而其主要強(qiáng)調(diào)的即保險(xiǎn)業(yè)市場(chǎng)。[9]壽險(xiǎn)是絕大多數(shù)保險(xiǎn)公司的營(yíng)業(yè)重點(diǎn)，而壽險(xiǎn)公司的進(jìn)入與社會(huì)保障力緊密聯(lián)系。中國(guó)政府在加入WTO的協(xié)議中同意：中國(guó)入世后，外資壽險(xiǎn)公司可以以合資公司的形式在中國(guó)設(shè)立營(yíng)業(yè)性機(jī)構(gòu)，但外資股占比不得超過百分之五十。在壽險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)開放范圍上，中國(guó)將在三年內(nèi)逐步擴(kuò)大外國(guó)保險(xiǎn)商的業(yè)務(wù)范圍。[10]
如圖3所示，從2004年到2009年[8]，中國(guó)國(guó)內(nèi)的保險(xiǎn)公司數(shù)量激增。而相比于中外合資保險(xiǎn)公司的增長(zhǎng)速度，中資保險(xiǎn)公司顯示出更迅猛的發(fā)展勢(shì)頭。國(guó)外壽險(xiǎn)公司的進(jìn)入一方面對(duì)國(guó)內(nèi)壽險(xiǎn)業(yè)提出了更大的挑戰(zhàn)，同時(shí)也促進(jìn)了國(guó)內(nèi)壽險(xiǎn)公司的成立和發(fā)展。圖4驗(yàn)證了上文所闡述的人壽保險(xiǎn)業(yè)在保險(xiǎn)業(yè)中的重要權(quán)重，國(guó)內(nèi)的壽險(xiǎn)市場(chǎng)在2007至2008年出現(xiàn)了發(fā)展的小高峰。保險(xiǎn)市場(chǎng)的發(fā)展一方面刺激了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了良好保證，減少市場(chǎng)不確定因素對(duì)投資的負(fù)面影響。
圖3中國(guó)國(guó)內(nèi)中資保險(xiǎn)公司和中外合資公司數(shù)量（個(gè)）2003—2009年
數(shù)據(jù)來源：中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2004—2010年．
圖4中國(guó)保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)組成（億元）2003—2009年
數(shù)據(jù)來源：中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2004—2010年．
根據(jù)勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，公共養(yǎng)老金政策在某種層面上是一種稅收政策：通過稅收，國(guó)家有能力提供社會(huì)福利；而社會(huì)福利的質(zhì)量和覆蓋面也和政府稅收收入相關(guān)。既然是稅收的一種形式，政府養(yǎng)老金除了提供養(yǎng)老保險(xiǎn)外，還應(yīng)起到重新分配社會(huì)利益的重要作用。在這點(diǎn)上，卡萊（Gokhale）總結(jié)了公共養(yǎng)老金政策重新分配社會(huì)利益的四個(gè)途徑：（1）代際分配；（2）一代人間分配；（3）一生收益分配；（4）市場(chǎng)與非市場(chǎng)利益分配，抵消市場(chǎng)不確定性。[11](P313)由于保險(xiǎn)金融服務(wù)業(yè)的非國(guó)有性質(zhì)，這些私營(yíng)性質(zhì)的壽險(xiǎn)市場(chǎng)的發(fā)展缺少社會(huì)統(tǒng)籌機(jī)制，而成為單純的個(gè)人繳費(fèi)、個(gè)人收益的投資。社會(huì)保障的社會(huì)再分配特征不僅不能得到體現(xiàn)，并且這些非國(guó)有壽險(xiǎn)公司的盈利目的加劇了社會(huì)的貧富分化，即閑置資金越多的人，越能保障生活不受市場(chǎng)行情波動(dòng)的干擾。這在一定程度上也體現(xiàn)了國(guó)家社會(huì)調(diào)節(jié)和保障功能的不足。
顯然，國(guó)家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率和市場(chǎng)化的追求，成就了20世紀(jì)80年代末90年代初的社會(huì)保險(xiǎn)體制改革。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中，國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)占?jí)艛嗟匚?。?ldquo;國(guó)家包企業(yè)，企業(yè)包個(gè)人”的“高福利”保障政策下，國(guó)家包攬社會(huì)保障支出。隨著經(jīng)濟(jì)對(duì)外開放，國(guó)有企業(yè)面臨各種形式企業(yè)進(jìn)入的沖擊。與國(guó)有企業(yè)相比，這些企業(yè)并不帶有強(qiáng)制性的社會(huì)保障義務(wù)。同時(shí)，隨著人口結(jié)構(gòu)的變化，國(guó)有企業(yè)面臨著“少職工，多退休人員”的尷尬處境。因此，從投入—產(chǎn)出經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)效率角度而言，在和非國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)的過程中，國(guó)企明顯處于劣勢(shì)。90年代中期的社會(huì)保障體系改革是以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為目標(biāo)的國(guó)有企業(yè)改革的重要配套改革之一。該改革是與國(guó)有企業(yè)改革和提高國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力相匹配的社會(huì)制度改革[9]。與很多對(duì)西方社會(huì)保障合作主義合法性的討論相同，中國(guó)加入WTO后，許多理論和學(xué)術(shù)討論圍繞著“大政府、小社會(huì)”、“政府重組”的政府角色重新定位的改革[10]。此部分分析是對(duì)該討論的延伸，體現(xiàn)了在開放經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率的追求。國(guó)家對(duì)私營(yíng)保險(xiǎn)業(yè)的開放，正是對(duì)國(guó)家社會(huì)保障功能重組理念的具體實(shí)踐，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)內(nèi)社會(huì)發(fā)展的重視，對(duì)私人社會(huì)保障團(tuán)體與國(guó)家機(jī)構(gòu)合作的開放態(tài)度。
三、國(guó)家功能的增加
WTO條款中雖然沒有明確關(guān)于社會(huì)保障領(lǐng)域的政策承諾，但將國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際貿(mào)易掛鉤已成為很多WTO成員國(guó)進(jìn)行貿(mào)易保護(hù)主義的重要手段。國(guó)際勞工公約主要分為兩個(gè)方向：基本人權(quán)和勞工權(quán)益?？傮w上看，發(fā)達(dá)國(guó)家將勞工標(biāo)準(zhǔn)與基本人權(quán)相掛鉤，任何貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都應(yīng)以保護(hù)基本人權(quán)為前提。這些基本國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)成為實(shí)際貿(mào)易中發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)立的貿(mào)易、投資壁壘。尤其是加入WTO后，中國(guó)政府在廢除強(qiáng)迫勞動(dòng)和就業(yè)平等這兩項(xiàng)基本勞工標(biāo)準(zhǔn)中已取得顯著的法制和實(shí)際政策執(zhí)行上的效果。[12]在加入WTO后，中國(guó)政府在提供基本勞動(dòng)保障上體現(xiàn)了國(guó)家功能的增加。
與私人保險(xiǎn)不同的是，政府福利政策的本質(zhì)在于“非商品性”，[13]能有效減少市場(chǎng)波動(dòng)對(duì)個(gè)人生活質(zhì)量的大幅度影響。如前文提及的，全球化所帶來的國(guó)內(nèi)社會(huì)保障的商品化，加大了貧富差距和社會(huì)不平等。如波拉尼（Polanyi）提出的，國(guó)家是對(duì)抗市場(chǎng)這支撒旦的邪惡力量的不可或缺的組織。[14]因此我們有理由推測(cè)，在全球化條件下，國(guó)家社會(huì)保障功能會(huì)得到提升。國(guó)家的財(cái)政預(yù)算和國(guó)家收入分配直接表明了國(guó)家的功能分布。通過分析中央和地方公共開支，本文發(fā)現(xiàn)不論是從絕對(duì)數(shù)字還是從總公共開支中的相對(duì)比例來說，總體的社會(huì)保障福利開支呈上升的趨勢(shì)。
雖然由于數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑的出入不能對(duì)社會(huì)保障支出和全球化規(guī)模進(jìn)行系統(tǒng)的回歸分析，但圖5提供了一個(gè)相對(duì)宏觀的概念，即政府在總體上增加對(duì)社會(huì)保障的開支，并且其增長(zhǎng)規(guī)模與中國(guó)高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的情況相匹配。另一方面，圖5顯示相對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)國(guó)家的社會(huì)保障支出并沒有因?yàn)閷?duì)外開放而大規(guī)模增加。根據(jù)理論假設(shè)二，在應(yīng)對(duì)全球化中的政府社會(huì)保障開支并非是籠統(tǒng)的社會(huì)保障，而主要應(yīng)面向自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的失利者。因此，除了了解總體政府社會(huì)保障開支數(shù)額外，應(yīng)深入了解政府的社會(huì)保障項(xiàng)目支出。
圖5社會(huì)保障開支*（億元）及社會(huì)保障開支在總公共開支和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值占的比例（％）1994—2006年
數(shù)據(jù)來源：中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒1995—2007年。
*注：1996年之前社會(huì)保障開支統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不包含其行政管理費(fèi)用。根據(jù)公共開支中總體行政管理費(fèi)用的統(tǒng)計(jì)，行政費(fèi)在1994—2006年間的年均增長(zhǎng)額為18.7％，而社會(huì)保障開支的年均增長(zhǎng)額為26.5％，高于行政費(fèi)的增長(zhǎng)。2006年之后的統(tǒng)計(jì)年鑒中不再單獨(dú)統(tǒng)計(jì)社會(huì)保障開支的數(shù)額。
從2001年底加入WTO至今，中國(guó)政府在社會(huì)保障方面通過了一系列針對(duì)社會(huì)低收入人群權(quán)益保障的法令法規(guī)。最顯著的政府社會(huì)保障職能的擴(kuò)張當(dāng)屬在中共十六大報(bào)告中提出的民生執(zhí)政理念和農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)。在2003年之前，農(nóng)村社會(huì)基本保障基本完全依賴于農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)，2003年提出的農(nóng)村社保體系開始在有條件的地方探索建立有財(cái)政補(bǔ)貼的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，擴(kuò)大政府財(cái)政對(duì)農(nóng)村居民生活保障的補(bǔ)貼。[15]在中共十七大報(bào)告中，民生概念被細(xì)化為六個(gè)民生問題：優(yōu)先發(fā)展教育，建設(shè)人力資源強(qiáng)國(guó)；實(shí)施擴(kuò)大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)；深化收入分配制度改革，增加城鄉(xiāng)居民收入；加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，保障人民基本生活；建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，提高全民健康水平；完善社會(huì)管理，維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)。[16]貫穿其中的概念即為“基本”，國(guó)家將民生的發(fā)展定位為基本生活保障。除此之外，具體的政府民生法規(guī)包括：2003年對(duì)規(guī)范失業(yè)基金支付的規(guī)定，2003年對(duì)城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參與基本醫(yī)療保險(xiǎn)的指導(dǎo)意見，2003年對(duì)擴(kuò)大城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)制度覆蓋面的通知，2004年公布的《最低工資法規(guī)》，2006年擴(kuò)大失業(yè)基金試點(diǎn)的規(guī)定等，這都體現(xiàn)了政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下社會(huì)不同階層，尤其是低收入人群的社會(huì)保障。[17]于2011年7月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》也是對(duì)國(guó)家基本社會(huì)保障的規(guī)范，增強(qiáng)了國(guó)家社會(huì)保障管理者的職能。該討論也驗(yàn)證了假設(shè)二的理論假設(shè)。
四、全球化的雙重影響
之前學(xué)術(shù)界一致認(rèn)為，面對(duì)全球化對(duì)國(guó)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響，國(guó)家社會(huì)保障功能也隨之變化。而其間的爭(zhēng)論點(diǎn)在于國(guó)家是減少提供社會(huì)保障，并社會(huì)化社會(huì)保障系統(tǒng)，以提高國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力和提高國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率；還是國(guó)家提高其社會(huì)保障功能，以保證在全球市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下失利者的利益。同時(shí)，一些學(xué)者提出，國(guó)內(nèi)社會(huì)福利政治并不直接受國(guó)際因素的影響，國(guó)內(nèi)政治起到過濾國(guó)際政治的作用。本文采用中國(guó)與國(guó)際化互動(dòng)的案例來討論經(jīng)濟(jì)開放對(duì)國(guó)家社會(huì)保障角色的作用。
通過以上對(duì)兩個(gè)理論假設(shè)的論證，我們得出了似乎互相矛盾的兩點(diǎn)發(fā)現(xiàn)：一方面，在全球化下，國(guó)家對(duì)社會(huì)發(fā)展效率的強(qiáng)調(diào)逐漸增強(qiáng)，明確個(gè)人對(duì)社會(huì)保障的責(zé)任和義務(wù)，社會(huì)保障逐漸脫離完全由國(guó)家包辦的狀況。在金融業(yè)全球化中，尤其是WTO帶來的對(duì)國(guó)內(nèi)金融服務(wù)市場(chǎng)的開放，國(guó)外保險(xiǎn)公司進(jìn)入國(guó)內(nèi)社會(huì)保障系統(tǒng)，加上不斷擴(kuò)大的國(guó)有保險(xiǎn)公司規(guī)模，這些個(gè)人投資性質(zhì)的私人保險(xiǎn)加劇了社會(huì)的貧富分化和保障分化，減少了廣泛意義上的社會(huì)保障功能。另一方面，我們也發(fā)現(xiàn)，國(guó)家的社會(huì)保障支出連年增加，并與經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相匹配，國(guó)家發(fā)布并實(shí)施了一系列社會(huì)保障項(xiàng)目，尤其是針對(duì)低收入人群的基本保障。這些發(fā)現(xiàn)與之前的理論假設(shè)相印證。本文認(rèn)為，這些發(fā)現(xiàn)并非矛盾，而恰好構(gòu)成了一個(gè)更為現(xiàn)實(shí)和全面的全球化對(duì)國(guó)家社會(huì)保障角色的“雙重作用”：在全球市場(chǎng)化的壓力下，國(guó)家對(duì)發(fā)展效率的追求是必然趨勢(shì)，國(guó)家從總體社會(huì)保障上的退縮由引入的非國(guó)家私人保險(xiǎn)來填充人民對(duì)生活保障的需要；與此同時(shí)，國(guó)家的社會(huì)保障功能更明確地表現(xiàn)在對(duì)社會(huì)最基本保障的供給和擴(kuò)大，以確保社會(huì)穩(wěn)定性。這也體現(xiàn)了全球化對(duì)國(guó)內(nèi)社會(huì)保障的雙重作用：總體社會(huì)保障市場(chǎng)化，同時(shí)國(guó)家加強(qiáng)對(duì)最基本保障的供給和社會(huì)保障管理。這兩者的結(jié)合為國(guó)家總體社會(huì)保障功能的縮小提供了有力的補(bǔ)充，一方面滿足人民對(duì)保險(xiǎn)的需求，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，同時(shí)也刺激國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
圖6全球化對(duì)國(guó)家社會(huì)保障功能的雙重作用
在全球化的情況下，國(guó)家面臨著來自傳統(tǒng)的國(guó)內(nèi)選民和新的國(guó)際團(tuán)體的壓力，全球化必然會(huì)帶來國(guó)家對(duì)國(guó)內(nèi)社會(huì)保障政策的重新調(diào)整。按照對(duì)社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)保障三個(gè)概念的定義，[18](P170)本文認(rèn)為，在全球化作用下，國(guó)家的直接社會(huì)保障功能退化到社會(huì)保險(xiǎn)，甚至社會(huì)救助的層面，而由國(guó)家和非國(guó)家團(tuán)體合作一同承擔(dān)和完善國(guó)家社會(huì)保障的功能；但國(guó)家對(duì)其僅擔(dān)任的社會(huì)救助功能給予更全面和慷慨的態(tài)度，因?yàn)檫@在很大程度上關(guān)系到對(duì)政權(quán)合法性和國(guó)民信心的考量?？梢灶A(yù)測(cè)的是，這種全球化市場(chǎng)下良性的雙層次國(guó)家—社會(huì)互動(dòng)將會(huì)帶來更有效率的市場(chǎng)和相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)。這也正是國(guó)家在權(quán)衡社會(huì)發(fā)展效率和公平中選取的中間路線，介于兩種學(xué)術(shù)觀點(diǎn)之間的現(xiàn)實(shí)選擇。
五、結(jié)語
20世紀(jì)90年代開始的對(duì)全球化與國(guó)家社會(huì)保障功能之變動(dòng)的討論，成為學(xué)術(shù)界爭(zhēng)論的一個(gè)議題。本文采用中國(guó)這個(gè)發(fā)展中國(guó)家和全球化后來者的案例，為這個(gè)以西方國(guó)家為視角的討論加入新的論據(jù)。本文發(fā)現(xiàn)，在全球化中，國(guó)家更強(qiáng)調(diào)社會(huì)發(fā)展效率，即個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體對(duì)社會(huì)保障項(xiàng)目的責(zé)任和義務(wù)。國(guó)家允許擴(kuò)大的非國(guó)家保險(xiǎn)在市場(chǎng)的份額，商品化的私人投資的保險(xiǎn)加大了社會(huì)保障的不平等，將原有單純的全民社會(huì)保障變成為保障一部分人群的特殊待遇。這反映了國(guó)家縮小的社會(huì)保障功能。同時(shí)，國(guó)家從財(cái)政開支上并沒有減少對(duì)社會(huì)保障的支出，反而根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度增加對(duì)社會(huì)保障項(xiàng)目的投入。增加點(diǎn)主要是保障社會(huì)低收入人群的最基本生活水平。綜上兩點(diǎn)，本文得出了全球化對(duì)國(guó)內(nèi)福利的雙重作用：增加市場(chǎng)化福利的提供，減少國(guó)家負(fù)擔(dān)；國(guó)家增加其在社會(huì)最基本保險(xiǎn)上和社會(huì)保險(xiǎn)管理上的功能，保證社會(huì)的可持續(xù)性。
如中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)秘書長(zhǎng)盧邁先生指明的，中國(guó)目前對(duì)社會(huì)保障項(xiàng)目的指導(dǎo)思想是堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)而不是取代市場(chǎng)的功能，個(gè)人、家庭、社區(qū)和企業(yè)的責(zé)任仍是基礎(chǔ)性的，政府政策僅是在此之上提供補(bǔ)充性的保障。[19]國(guó)家的這種基本性的補(bǔ)充保障從原有的大覆蓋面縮小為定位在市場(chǎng)下的低收入人群，這種政府功能上的縮小很大程度上需要由市民社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展來填補(bǔ)。
值得注意的是，中國(guó)改革開放30年，加入WTO10年，中國(guó)日益開放的對(duì)外經(jīng)濟(jì)，包括對(duì)之前相對(duì)封閉的金融服務(wù)業(yè)的開放，對(duì)國(guó)內(nèi)社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了巨大挑戰(zhàn)。毋庸置疑的是這些變化對(duì)國(guó)家社會(huì)保障政策的影響，而社會(huì)保障政策又繼而影響到勞動(dòng)者工作動(dòng)力和對(duì)工作的選擇、代際間分配和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮。這種全球化的雙重影響雖然是國(guó)家在全球化中選取的權(quán)宜之計(jì)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，不斷擴(kuò)大的全球化作用可能引致更激進(jìn)的市場(chǎng)化改革。在這種情況下，國(guó)家如何體現(xiàn)其政權(quán)的合法性并有效維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)期發(fā)展將會(huì)是既亟待解決又長(zhǎng)期有時(shí)效性的問題。
注釋：
[1] Swank, D., Political Institutions and Welfare State Restructuring: The Impact of Institutions on Social Policy Change in Developed Democracies, in P. Pierson edited, The New Politics of the Welfare State, New York: Oxford University Press, 2001, pp. 197-237; Rudra N., Globalization and the Decline of the Welfare State in Less Developed Countries, International Organization, 2002, (56): 411-445.
[2] Tandzi, V., Taxation in an Integrating World, Washington, DC: Brookings Institution, 1995; Stange, S., The Retreat of the State: Diffusion of Power in the World Economy, New York: Cambridge University Press, 1996; Garrett, G. and D. Mitchell, Globalization and the Welfare State, American Political Science Review, 1999, (86): 658-674.
[3] Kent, A. China, International Organizations and Regimes: The ILO as a Case Study in Organizational Learning, Pacific Affairs, 1998, (70) 4: 529；崔鳳、毛鳳彥：《加入WTO與中國(guó)社會(huì)保障改革》，載《東北亞論壇》，2003年第5期，第58—62頁；田野、林菁，《國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)與中國(guó)勞動(dòng)治理——一種政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2009第5期，第1—16頁。
[4] 對(duì)《人民日?qǐng)?bào)》文章選題和文字內(nèi)容的篩選，見Wu, G., Command Communication: The Politics of Editorial Formulation in the People's Daily, The China Quarterly, 1994,(137): 194-211.
[5] 由于總數(shù)據(jù)數(shù)量為1 875篇，需要樣本多于384個(gè)，因此約每4個(gè)數(shù)據(jù)單位產(chǎn)生一個(gè)樣本。本文逆序排列所有從1994年初至2009年底的文本標(biāo)題，通過在原數(shù)據(jù)中每隔3個(gè)數(shù)據(jù)單位隨機(jī)抽取一個(gè)數(shù)據(jù)作為樣本。
[6] 社會(huì)平等類文章包括介紹政府的社會(huì)保障性項(xiàng)目，有利于社會(huì)平等、人民基本生活保障，解決民生類描述；社會(huì)效率類文章側(cè)重介紹商業(yè)性社會(huì)保障項(xiàng)目，強(qiáng)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率，提倡私有化或個(gè)人養(yǎng)老金賬戶投資。
[7] 經(jīng)統(tǒng)計(jì)，共有11篇不屬于這兩個(gè)分類，其余458篇成為最終分析樣本。從年份的分布上：1996年1篇，1997年4篇，1998年2篇，1999年1篇，2007年1篇和2009年2篇。
[8] 注：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》從2004年開始公布保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。
[9] 如張錦勝：《李鐵映談建立符合中國(guó)國(guó)情社會(huì)保障體制時(shí)強(qiáng)調(diào)：深化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，核心內(nèi)容是實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合》，載《人民日?qǐng)?bào)》，1995年2月14日，第4版；王彥田：《社會(huì)保障制度改革大步前進(jìn)》，載《人民日?qǐng)?bào)》，1999年1月12日，第2版。
[10] 孫立平：《向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡過程中的國(guó)家自主性》，載《戰(zhàn)略與管理》，1996年第4期，第12頁；常宗虎：《學(xué)術(shù)綜述：重構(gòu)中國(guó)社會(huì)保障體制的有益探索——全國(guó)社會(huì)福利理論與政策研討會(huì)綜述》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2001年第3期，第127頁；鄭秉文：《合作主義：中國(guó)福利制度框架的重構(gòu)》，載《經(jīng)濟(jì)研究》，2002年第2期；田凱：《機(jī)會(huì)與約束：中國(guó)福利制度轉(zhuǎn)型中非營(yíng)利部門發(fā)展的條件分析》，http://www. chinasocialpolicy. org/Paper_Show. asp Paper_ID=260, 2011-06-13.
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