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王中偉：少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民社會保障問題研究
2016-12-01 08:00:09
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【導(dǎo)讀】:隨著我國城市化和工業(yè)化進程的推進，我國農(nóng)民的生活發(fā)生了改變，特別是少數(shù)民族地區(qū)的失地農(nóng)民開始從農(nóng)牧區(qū)流向城鎮(zhèn)，生產(chǎn)生活方式發(fā)生了巨大變化。
隨著我國城市化和工業(yè)化進程的推進，我國農(nóng)民的生活發(fā)生了改變，特別是少數(shù)民族地區(qū)的失地農(nóng)民開始從農(nóng)牧區(qū)流向城鎮(zhèn)，生產(chǎn)生活方式發(fā)生了巨大變化。在此情境下，少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民的社會保障問題變得尤為突出，凾需引起社會的高度重視。分析少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民社會保障的缺失現(xiàn)象，從社會保障制度的完善、法制建設(shè)和加強政府職責等多方面入手解決失地農(nóng)民的社會保障問題，對于維護失地農(nóng)民的權(quán)益，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和構(gòu)建穩(wěn)定和諧的社會具有重要的現(xiàn)實意義。
黨的十八大報告強調(diào)：“加強社會建設(shè)，必須著眼于保障和改善民生。要在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居等方面不斷開拓新思路取得新進展，保證可持續(xù)性發(fā)展為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，努力讓人民過上更好的生活。”[1]這一重要論述為當前做好少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民的社會保障工作指明了方向。近年來，隨著我國城市化和工業(yè)化步伐的加快，越來越多的少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)民失去了賴以生產(chǎn)和生活的土地，成為“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”三無狀態(tài)的特殊弱勢群體。民族地區(qū)的農(nóng)民失去土地，不僅原有的生產(chǎn)生活方式被徹底改變，而且其未來的可持續(xù)發(fā)展也受到了嚴重的影響。因此，研究和解決少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民的社會保障問題必須引起我們的高度重視。
一、解決少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民社會保障的必要性
（一）維護社會穩(wěn)定和民族團結(jié)的需要
社會保障是社會的“穩(wěn)定器”，尤其在多民族聚居和多元文化及宗教并存的少數(shù)民族地區(qū)，更能突顯其作用。少數(shù)民族的失地問題,不僅涉及面廣，而且更易積聚矛盾。許多農(nóng)民失去土地后，生活生計發(fā)生很大變化，面臨生活、就業(yè)、養(yǎng)老等一系列問題。特別是許多原本生活安逸的農(nóng)民，失去土地之后，由于生活的極大反差從而產(chǎn)生抱怨社會、抵抗政府的情緒，一旦被企圖破壞民族團結(jié)的分裂勢力所利用，就可能引起社會的不穩(wěn)定。
另外，失地農(nóng)民是城市化與工業(yè)化的必然結(jié)果，許多失地農(nóng)民不斷涌入城市，游離于城市邊緣，成為影響經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定的一大隱患。因此，需要我們在民族團結(jié)、各民族共同富裕的原則指導(dǎo)下，努力建立少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民的社會保障體系，從根本上解決失地農(nóng)民的生活保障問題。以消除其不滿心里，維護社會穩(wěn)定及民族團結(jié)。[2]
（二）體現(xiàn)社會公平、公正的需要
我國征用土地，一般按照《土地管理法》給予少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)民一定補償，補償形式大多以貨幣為準，采用一次性補償?shù)姆绞诫m然在短期內(nèi)使得民族地區(qū)失地農(nóng)民得到了補償，但是其后引發(fā)的就業(yè)及生活方式轉(zhuǎn)變等問題并沒有過多考慮。自古以來，土地在農(nóng)村承載著眾多功能，土地不僅是農(nóng)民主要的收入來源，更是一種重要的養(yǎng)老資源。由于土地征用補償少，失地農(nóng)民除了用于日常的生活和就醫(yī)之外，沒有更多剩余來繳納養(yǎng)老保險。隨著城市化和工業(yè)化的進程，我國農(nóng)村中家庭養(yǎng)老保障功能不斷弱化，而土地的失去意味著土地這種相對穩(wěn)定而可靠的養(yǎng)老保障隨之消失。[3]
少數(shù)民族地區(qū)的失地農(nóng)民由于文化水平不高，加上缺乏一技之長，很難在競爭激烈的城市中得到就業(yè)機會，多數(shù)人從事的是勞動強度大、風險高的體力勞動，收入并不高。長此以往，失地農(nóng)民這個群體將會面臨更多困境，承擔各種風險。因此，從維護社會公平與正義的角度來看，國家理應(yīng)努力為這一弱勢群體提供社會保障。[4]
（三）維護少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展的需要
黨的十八大報告指出：“社會保障是保障人民生活、調(diào)節(jié)社會分配的一項基本制度。要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，以增強公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。”[5] 少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民長期過著傳統(tǒng)簡單的生活，生活方式遠遠落后于城市及郊區(qū)，失去土地意味著其賴以生存的依靠被剝奪，直接影響其日后的可持續(xù)生存與發(fā)展。因而，從保障民族地區(qū)失地農(nóng)民長期可持續(xù)生計角度來看，更應(yīng)該重視為其提供可持續(xù)的社會保障體系。
二、當前我國少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民的生存現(xiàn)狀
目前,雖然少數(shù)民族地區(qū)對失地農(nóng)民的社會保障改革取得了顯著的成效,但是由于少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟欠發(fā)達、文化差異性較大，再加上缺乏針對少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民的社會保障出臺的相關(guān)法律及指導(dǎo)性文件，導(dǎo)致在少數(shù)民族地區(qū)的社會保障存在諸多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
（一）土地征用補償少，民族地區(qū)社會保障資金供應(yīng)不足
我國對征用農(nóng)民土地的補償標準一般是按照1998 年修訂《中華人民共和國土地管理辦法》規(guī)定來執(zhí)行，辦法中規(guī)定被征用土地前3年平均產(chǎn)值6-10倍來計算，而安置費以被征地前3年平均產(chǎn)值4-6倍來計算。[6]國外的征地補償標準一般按土地的最佳用途及市場價格來計算，而我國則沒有與市場經(jīng)濟接軌，結(jié)果導(dǎo)致補償標準無法體現(xiàn)該土地的應(yīng)有價值，遠遠背離了市場經(jīng)濟的規(guī)律。據(jù)統(tǒng)計，近十年來，通過征地給予農(nóng)民的補償，按當下農(nóng)村居民人均生活消費支出計算，只能維持7年左右的生活。[7]這種方式的補償必然導(dǎo)致兩種情況的發(fā)生：一是失地農(nóng)民除了用于日常的生活和就醫(yī)之外，沒有更多剩余來繳納養(yǎng)老保險；二是征地補償過程中缺乏對民族地區(qū)失地農(nóng)民的就業(yè)補償機制，沒有考慮到失地農(nóng)民的長遠利益，增加了失地農(nóng)民的生活風險。
目前我國的社會保障主要是通過資金和服務(wù)兩個保障系統(tǒng)來實現(xiàn)。由于少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展緩慢，地方財政投入有限，因此，資金保障成為阻礙社會保障運行的最大障礙。從此意義上說,資金缺口過大是少數(shù)民族地區(qū)社會保障能力低的最根本的原因，這種欠缺的財政狀況也為其以后有效地解決城市化進程中失地農(nóng)民的生活保障問題埋下了隱患。
（二）失地農(nóng)民法律意識淡薄和缺乏自我保障意識
少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)民由于各方面的原因法律意識較為淡薄，自我保障意識較差，因此，不能很好地保護自己的合法權(quán)益。征地后，失地農(nóng)民雖能獲得一定補償，但缺乏合理的規(guī)劃和投資能力，補償款用于揮霍，只圖短期的消費，沒有考慮長久的生存發(fā)展。另外，許多失地農(nóng)民缺乏對民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度的了解，產(chǎn)生抵觸政府政策的情緒。雖然國家在2006年就已經(jīng)在全國范圍內(nèi)推廣實施新型農(nóng)村合作醫(yī)療，但是至今仍有許多失地農(nóng)民不愿參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，分析原因主要有以下幾點：一是農(nóng)民對新型農(nóng)村合作醫(yī)療了解不深，懼怕將資金投入到社會保障中；二是許多已經(jīng)參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民因無法忍受繁瑣的理賠程序，從而也不愿參保。[8]
（三）社會保障的法制建設(shè)存在缺陷
任何一種制度缺乏法律的保障都無法正常運行。少數(shù)民族地區(qū)由于其地理位置大多分布在偏遠閉塞的地方，落后的經(jīng)濟發(fā)展和法律意識的淡薄，加上少數(shù)民族地區(qū)的地方性法規(guī)存在混亂,嚴重阻礙了社會保障功能的發(fā)揮。目前，我國針對民族地區(qū)失地農(nóng)民的社會保障法制建設(shè)中存在以下幾方面的不足：一是由于少數(shù)民族地區(qū)本身的發(fā)展落后，導(dǎo)致我國少數(shù)民族地區(qū)調(diào)整社會保障關(guān)系的法律具有明顯的滯后性。二是社會保障中缺乏對社會保障資金運行及管理的執(zhí)法監(jiān)督制度，騙?，F(xiàn)象時有發(fā)生。可見，落后的法制建設(shè)嚴重阻礙了少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度的進程。隨著我國城市化進程的不斷推進，民族地區(qū)面對各種新的問題和矛盾，如何在此情況下做好民族地區(qū)失地農(nóng)民的社會保障工作，成為影響民族團結(jié)及社會穩(wěn)定的重要因素。
三、解決少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民社會保障問題的對策及建議
解決民族地區(qū)失地農(nóng)民社會保障問題是一個長期而復(fù)雜的過程，必將面臨各種考驗。失地農(nóng)民社會保障問題已經(jīng)成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中不可忽視的民生問題，因此，在我國城市化、工業(yè)化過程中，我們必須堅持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀來解決這一問題。[9]
（一）完善少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民社會保障制度
少數(shù)民族地區(qū)建立失地農(nóng)民的社會保障體系過程中應(yīng)著重考慮三個因素：保障水平應(yīng)與民族地區(qū)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng),確保大多數(shù)失地農(nóng)民的養(yǎng)老需求；保障機制應(yīng)與就業(yè)相聯(lián)系，鼓勵失地農(nóng)民的自主勞動就業(yè)；必須有利于與城市社會保障相對接，便于可操作性。具體的做法可從以下幾方面著力：一是按照不同情況尋找不同的解決辦法。針對民族地區(qū)戶口已經(jīng)遷移到城市的失地農(nóng)民，可納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度；二是建立最低生活保障制度，保證民族地區(qū)失地農(nóng)民能維持最低的生活需求，這也是憲法賦予公民獲得“物質(zhì)幫助”的權(quán)利；三是在發(fā)展失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的同時,仍要鼓勵和發(fā)揚家庭贍養(yǎng)老的傳統(tǒng)方式。
（二）加強少數(shù)民族地區(qū)社會保障法制建設(shè)
從世界各國的情況來看，社會保障制度的建設(shè)都離不開相關(guān)法律的建設(shè)。例如，英美兩國都在上世紀初期頒布了社會保險法，不但為當時完善國家自身的社會保障建設(shè)、維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟的發(fā)展起到不可估量的作用，同時也為其他國家建立社會保障法制體系提供了參考。而我國目前正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期,特別是少數(shù)民族地區(qū)由于自身的特點是問題和矛盾的多發(fā)地區(qū)，更需要法律來維護社會保障。
在現(xiàn)代社會，任何制度要避免偶然性和隨意性就必須通過一定的法律方式進行調(diào)整和規(guī)范。[10]少數(shù)民族地區(qū)社會保障的法律建設(shè)，離不開在政府的主導(dǎo)作用下，注重提高法制的理念。美國著名法理學(xué)家博登海默指出：“在為建設(shè)一個豐富而另人滿意的文明的努力奮斗過程中，法律制度起著重要而不可缺少的作用”。 [11]在民族地區(qū)只靠政策性的指導(dǎo)來推進社會保障難以達到滿意的效果，因此迫切需要社會保障法律體制的建立，只有政策與法律并重才能保證社會保障的順利進行。
（三）發(fā)揮政府在加強民族地區(qū)失地農(nóng)民社會保障過程中的職責
要做好失地農(nóng)民社會保障工作，民族地區(qū)的地方政府應(yīng)該積極發(fā)揮主觀能動性,首先應(yīng)該需要地方政府的高度重視。政府應(yīng)當及時調(diào)整政策，提高失地農(nóng)民社會保障水平，使失地農(nóng)民能同等參與城鎮(zhèn)居民的社會保障體系，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系。就目前而言，政府要切實做好民族地區(qū)失地農(nóng)民的社會保障工作需要重視以下幾點：首先，失地農(nóng)民為國家的城市化和工業(yè)化進程作出了巨大犧牲。失地農(nóng)民作為社會的弱勢群體，需要比城鎮(zhèn)居民更多的資金支持和保障，然而城鎮(zhèn)職工的離退休金及各種補貼經(jīng)常會做適時調(diào)整，而失地農(nóng)民的補償金僅有幾百元，完全不能滿足日常的生活需求。因此，作為政府應(yīng)根據(jù)政府應(yīng)根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展增長水平相應(yīng)提高失地農(nóng)民月補償標準，以最大限度地滿足失地農(nóng)民的生活需求。其次，通過就業(yè)補充保障，不僅能減少失業(yè)保險基金的支出，而且還能大大減輕政府的財政壓力。就業(yè)是保障失地農(nóng)民長久生存的根本，就業(yè)也是失地農(nóng)民生活最好的保障。努力為失地農(nóng)民提供更多的教育和培訓(xùn)機會，提高失地農(nóng)民的勞動技能，增強其在就業(yè)市場的競爭力。再次，政府部門必須強化服務(wù)，積極協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)系，最大努力幫助民族地區(qū)失地農(nóng)民解決生活及社會保障各方面的難題。
(四) 加大社會保障宣傳力度，增強民族地區(qū)失地農(nóng)民參保意識
政府在加強建設(shè)失地農(nóng)民的社會保障過程中，出現(xiàn)民族地區(qū)一部分失地農(nóng)民對國家的社會保障政策不理解的現(xiàn)象。究其原因，有兩點：一是失地農(nóng)民對國家出臺的社會保障相關(guān)政策不甚了解；二是失地農(nóng)民對政府公信力的評價降低，加上政府對社會保障的宣傳力度不夠，直接導(dǎo)致失地農(nóng)民不愿參保。這就要求在民族地區(qū)除了重視加強社會保障體系之外，更應(yīng)該加大宣傳，真正使國家政策深入農(nóng)村走進農(nóng)民。宣傳社會保障體系重點在多方面宣傳社保給失地農(nóng)民帶來的利益，培養(yǎng)失地農(nóng)民的風險意識，對群眾質(zhì)疑或不懂的政策和相關(guān)文件及時作出回應(yīng)和解釋。從而提高農(nóng)牧民對與社會保障的認同意識，使他們自愿的積極參與其中。
(五) 加強對少數(shù)民族地區(qū)自然災(zāi)害的應(yīng)對及社會救助
社會救助是指國家和其他社會主體對于遭受自然災(zāi)害、失去勞動能力或者其他低收入公民給予物質(zhì)幫助或精神救助，以維持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各種措施。它對于調(diào)整資源配置，實現(xiàn)社會公平，維護社會穩(wěn)定有非常重要的作用。少數(shù)民族地區(qū)由于自身生態(tài)環(huán)境比較脆弱，容易發(fā)生干旱、風沙、洪澇、地震和泥石流等自然災(zāi)害，例如，2008年汶川地震和今年發(fā)生的雅安地震，都造成了巨大的人員傷亡及財產(chǎn)損失。因此，政府在進行社會救助時必須要做好以下幾點：首先建立專門的自然災(zāi)害救助基金，以防災(zāi)害發(fā)生時能夠為及時提供衣、食、住、轉(zhuǎn)移、安置等救助提供有效保障；其次，可與農(nóng)村最低生活保障制度相結(jié)合。社會救助局限性較大，在因地制宜的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗，與農(nóng)村最低生活保障制度接軌。
總之，無論從失地農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展的角度，還是從我國新農(nóng)村建設(shè)的長遠目標看，少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民的社會保障問題必須得到有效解決，這也是構(gòu)建和諧社會和全面建成小康社會提出的一項根本任務(wù)。
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＊基金項目：中國石油大學(xué)（華東）自主創(chuàng)新科研基金項目“和諧社會視域下的農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)研究”的階段性成果（項目編號：14CX06010B）
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