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普遍主義福利思想和福利模式的相互作用及演變
2016-12-01 08:00:09
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【導(dǎo)讀】:2、普遍主義福利思想的政治理念普遍主義不僅僅表現(xiàn)在圍繞“成員”與“分配資格”這兩個(gè)維度而體現(xiàn)的福利模式的不同上，在福利模式設(shè)計(jì)的背后，這個(gè)原則沉淀著一系列的政治、經(jīng)濟(jì)、哲學(xué)和道德理想的觀念沖突。
西方發(fā)達(dá)國(guó)家在第二次世界大戰(zhàn)后普遍建立了福利國(guó)家。眾多福利國(guó)家的模式不同，分歧的核心在于福利國(guó)家是否根據(jù)“普遍主義”的福利思想而建。普遍主義福利思想意味著什么？依據(jù)這個(gè)原則構(gòu)建的模式如何？是否西方國(guó)家實(shí)現(xiàn)了這個(gè)理想的模式？抑或這個(gè)模式已經(jīng)距離初衷漸行漸遠(yuǎn)，不可持續(xù)？探索西方福利思想的脈絡(luò)和福利國(guó)家發(fā)展的軌跡，分析二者的相互作用，梳理和清晰地回答以上問(wèn)題，不僅僅是對(duì)西方社會(huì)福利的學(xué)術(shù)研究和理論思考，而且對(duì)于中國(guó)福利思想的擴(kuò)展、對(duì)于中國(guó)構(gòu)建社會(huì)福利體系，也有積極的實(shí)踐借鑒意義。
一、“普遍主義”的基本福利含義
1、“普遍主義”福利思想解釋
普遍主義基本原則在于平等地給予全體公民一種獲得福利分配的成員資格。社會(huì)政策學(xué)科的奠基人、最早提出普遍主義的學(xué)者、英國(guó)教授蒂特姆斯這樣解釋?zhuān)骸安扇∑毡樾栽瓌t的基本的歷史原因是，……使接受社會(huì)供給的人不產(chǎn)生劣等自卑、貧困被救濟(jì)、羞愧和污名的意識(shí)，不把這些人歸因?yàn)橐咽腔驅(qū)?huì)變成‘公共的負(fù)擔(dān)’，而把物品和服務(wù)更有效地、更方便地提供給有關(guān)的全部人口?！盵1]保證這種資格能夠?qū)崿F(xiàn)的具體方式是建立一種覆蓋全體社會(huì)成員、讓所有的人得到實(shí)惠的福利體制。西比拉和安托寧這樣概括普遍主義：“普遍主義是一個(gè)多維的概念。首先，它主要考慮要保證全體公民都能享受福利和服務(wù)。其次，它有一個(gè)延伸到全國(guó)全體公民的統(tǒng)一的福利設(shè)施。第三，普遍主義意味著大多數(shù)公民在實(shí)際上能依靠并在需要時(shí)能享受這些福利。第四，普遍主義包括公民有享受這些福利的合法權(quán)利的思想?！盵2]與普遍主義原則對(duì)應(yīng)的福利體制被稱(chēng)為制度型（the institutional model）的模式，即指覆蓋民族國(guó)家（community國(guó)家疆域）以?xún)?nèi)的所有人的福利機(jī)制。這個(gè)福利制度讓“社會(huì)有一個(gè)集體的責(zé)任來(lái)保障全體人民一個(gè)最低的生活水平?！盵3]制度型模式是一種基于國(guó)家設(shè)計(jì)的、通過(guò)再分配形式和福利設(shè)施，給全體公民提供和社會(huì)服務(wù)的社會(huì)福利制度。
“普遍主義”的對(duì)應(yīng)概念是“選擇性（selective）”，即對(duì)部分人，特別是特殊困難群體提供福利和服務(wù)。選擇性福利分配需要對(duì)個(gè)人或家庭的財(cái)產(chǎn)和收入狀況調(diào)查（means test），來(lái)界定確實(shí)需要幫助的人，給予減免費(fèi)用的服務(wù)或現(xiàn)金補(bǔ)貼。家庭財(cái)產(chǎn)調(diào)查作為手段，區(qū)分了接受服務(wù)和非授予服務(wù)的公民。鑒于伊麗莎白濟(jì)貧法時(shí)代的救濟(jì)有懲罰的含義，和改造有關(guān)，所以受救助者被貼上了標(biāo)簽，接受救濟(jì)的窮人有被羞辱和污名（Stigma）的感覺(jué)。因此，有學(xué)者認(rèn)為“選擇性”政策是一種根據(jù)破壞完整性并帶有羞辱性的調(diào)查來(lái)決定申請(qǐng)人是否合格的政策[4]。與選擇性相對(duì)應(yīng)的是剩余型的福利模式，即在個(gè)人福利需要滿(mǎn)足中國(guó)家扮演的只是“剩余的”角色。只有在兩大提供主渠道——家庭和市場(chǎng)失靈、個(gè)人的某些福利需要不能得到有效的滿(mǎn)足時(shí)，國(guó)家提供的福利服務(wù)才介入，起補(bǔ)救作用。國(guó)家的服務(wù)是有彈性的、可變的、暫時(shí)性的，常取決于其他二者的前提，一旦二者恢復(fù)功能，國(guó)家則撤出相關(guān)福利領(lǐng)域，此模式亦被稱(chēng)作“殘補(bǔ)式”或“補(bǔ)救型”。還有另外一種區(qū)別于“普遍主義”原則的是“與收入掛鉤”的福利模式。它根據(jù)每個(gè)人出資貢獻(xiàn)，即投入多少來(lái)決定。這種模式通常表現(xiàn)為社會(huì)保險(xiǎn)形式。
最早出現(xiàn)普遍主義福利傾向的是北歐。瑞典1913年的《退休養(yǎng)老金和殘疾養(yǎng)老金法》最早地涵括了全體公民，目的在于給城鎮(zhèn)和農(nóng)村人口都提供老年經(jīng)濟(jì)保障，但還存在國(guó)家養(yǎng)老金權(quán)利的資產(chǎn)測(cè)查。二戰(zhàn)后，這些方案才真正做到了全民普及。而普遍主義真正的學(xué)術(shù)意義上的討論，則是以貝弗里奇的報(bào)告《社會(huì)保險(xiǎn)和聯(lián)合服務(wù)》為標(biāo)志?！霸搱?bào)告背后的普遍主義雄心——其目標(biāo)在于風(fēng)險(xiǎn)庫(kù)從特定階級(jí)擴(kuò)展至所有公民——使它一炮成功?！盵5]以后的社會(huì)福利思想發(fā)展根據(jù)普遍主義劃分了西方國(guó)家不同類(lèi)型的福利體制，北歐呈現(xiàn)了具有“普遍主義”特征的體制性的模式，而美國(guó)、英國(guó)的福利體制則表現(xiàn)為“選擇性”的、剩余型的福利體制[6]。
2、普遍主義福利思想的政治理念
普遍主義不僅僅表現(xiàn)在圍繞“成員”與“分配資格”這兩個(gè)維度而體現(xiàn)的福利模式的不同上，在福利模式設(shè)計(jì)的背后，這個(gè)原則沉淀著一系列的政治、經(jīng)濟(jì)、哲學(xué)和道德理想的觀念沖突。
首先，普遍主義福利思想折射的是公民權(quán)的，即給予公民普遍的社會(huì)權(quán)利。馬歇爾經(jīng)典的關(guān)于公民權(quán)的論述已經(jīng)高度影響了社會(huì)政策。西方公民的自由言論和政治選舉權(quán)利早于社會(huì)權(quán)利。馬歇爾把公民權(quán)利擴(kuò)展到社會(huì)權(quán)利，他所談的充分的公民權(quán)（full citizenship）是一種基于人類(lèi)的平等的，保持最基本的權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)[7]。社會(huì)權(quán)利思想的出現(xiàn)，是西方普遍建立福利國(guó)家的時(shí)候?！吧鐣?huì)權(quán)利的一個(gè)重要的指數(shù)是公共福利，從一個(gè)公民的可供選項(xiàng)到公共福利是公民的社會(huì)權(quán)利的轉(zhuǎn)變?！盵8]公民權(quán)思想包含以下因素：民族共同體的成員的正式含義體現(xiàn)在持有護(hù)照的合法的權(quán)利和有能力充分參與社區(qū)的實(shí)質(zhì)意義；由成員資格導(dǎo)致的權(quán)利與義務(wù)；地位平等。即公民必須擁有，而非可有可無(wú)；公民平等地?fù)碛?；涵蓋全部的公民。公民權(quán)思想可以視為一個(gè)理想化社會(huì)進(jìn)步的標(biāo)桿。
普遍主義原則和公民權(quán)理論的福利國(guó)家背后反映的是社會(huì)公正原則。當(dāng)社會(huì)福利理論達(dá)到公民權(quán)層次的時(shí)候，就有了福利意識(shí)形態(tài)質(zhì)的根本變化，即對(duì)社會(huì)公正和平等的認(rèn)同。公民權(quán)是一個(gè)基于理想、信仰和價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上確立的一個(gè)發(fā)展的概念。福利國(guó)家設(shè)計(jì)體現(xiàn)平等、公正的原則時(shí)，就已經(jīng)超越了制度本身，而表達(dá)了社會(huì)理想。社會(huì)公正有兩個(gè)截然不同的含義，一個(gè)是司法含義，即法律背景下根據(jù)賠償原則的矯正和懲罰；另一個(gè)是社會(huì)背景下的資源和機(jī)會(huì)的分配。這里的社會(huì)公正意味后者。英國(guó)社會(huì)公正委員會(huì)這樣闡述社會(huì)公正：“一個(gè)自由社會(huì)的基礎(chǔ)是全體公民的平等價(jià)值；作為公民的權(quán)利，每一個(gè)人的基本需要都應(yīng)該被滿(mǎn)足；對(duì)自尊和個(gè)人自主要求的權(quán)利給予最廣泛可能的擴(kuò)展的機(jī)會(huì)；不是全部的不平等都是不公正的，但是不公正的不平等應(yīng)該被降低直至盡可能地被消除。”[9]社會(huì)公正基于對(duì)可以取得正義和公平的認(rèn)知[10]，并且以再分配的方式，通過(guò)國(guó)家稅收體系給福利國(guó)家體系提供經(jīng)費(fèi)，能夠取得社會(huì)公正。
普遍主義的福利國(guó)家折射了團(tuán)結(jié)、融合和集體主義等理念，把一個(gè)民族國(guó)家公民的福利生活通過(guò)制度的設(shè)計(jì)有機(jī)整合（integration）到了一起。涂爾干的整合理論強(qiáng)調(diào)社會(huì)體系功能的整合，以保持整個(gè)系統(tǒng)的平衡，保持系統(tǒng)各部分的零部件的協(xié)調(diào)并控制偏離的行動(dòng)[11]。最初的西方社會(huì)就福利體系談?wù)?，是把整合限制在體制的功能設(shè)計(jì)上。然而，社會(huì)政策領(lǐng)域的整合更重要的是體現(xiàn)了社會(huì)福利領(lǐng)域的理念思想，例如“社會(huì)整合”[12]和“目標(biāo)整合”[13]。蒂特姆斯說(shuō)，“目標(biāo)整合是社會(huì)政策區(qū)別與經(jīng)濟(jì)政策的一個(gè)必要的特征。就像肯尼思·博爾丁所說(shuō)，‘社會(huì)政策是以福利機(jī)構(gòu)為核心創(chuàng)造整合和阻止疏離，……這是一個(gè)深深地關(guān)注個(gè)人身份的認(rèn)知問(wèn)題，其反射了社會(huì)團(tuán)結(jié)的核心價(jià)值。而經(jīng)濟(jì)政策核心卻在于交換或者二者轉(zhuǎn)移”[14]。民族國(guó)家的建立、民族認(rèn)同和社區(qū)構(gòu)建對(duì)整合非常重要。二戰(zhàn)為西方國(guó)家提供了一個(gè)很好的國(guó)家認(rèn)同及團(tuán)結(jié)的機(jī)會(huì)。這是“社會(huì)管理戰(zhàn)勝黑暗力量的勝利，或者至少在部門(mén)改革上，集體主義超越了反集體主義”[15]。福利相互支持的理念建立在相互信任、互惠和團(tuán)結(jié)一致的價(jià)值基礎(chǔ)上。北歐社會(huì)福利思想的階級(jí)基礎(chǔ)就是團(tuán)結(jié)，福利國(guó)家的存在保持了國(guó)家的凝聚與階級(jí)的團(tuán)結(jié)。這種社會(huì)的融合把公民團(tuán)結(jié)在一起，共同抵御風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)。
新的社會(huì)團(tuán)體要求政治融入，因此普遍主義福利國(guó)家的形成還是一個(gè)實(shí)現(xiàn)政治進(jìn)步的過(guò)程。早期的社會(huì)保障計(jì)劃是伴隨著政治和經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化開(kāi)始的。普遍主義理念是北歐“國(guó)家建構(gòu)”工程的要素之一，它是經(jīng)過(guò)政治和意識(shí)形態(tài)的論爭(zhēng)甚至是斗爭(zhēng)得到的。傳統(tǒng)的社會(huì)民主者認(rèn)為資本主義自誕生以來(lái)就對(duì)工人階級(jí)嚴(yán)重剝奪，資本主義的階級(jí)結(jié)構(gòu)提高了兩極分化。20世紀(jì)，公民權(quán)思想和資本主義體系內(nèi)的階級(jí)分層現(xiàn)狀已經(jīng)在交鋒，經(jīng)過(guò)勞工運(yùn)動(dòng)的斗爭(zhēng)而體現(xiàn)。社會(huì)權(quán)利通過(guò)政黨、利益團(tuán)體和自愿協(xié)會(huì)，即市民社會(huì)的各種組織的調(diào)停而由國(guó)家保障實(shí)現(xiàn)[16]。國(guó)家干預(yù)部分的擴(kuò)展改善了工人階級(jí)的處境，創(chuàng)造了更多的公共。北歐的普遍主義的理念最初表現(xiàn)為由工會(huì)作為重要的政治力量為工人建立失業(yè)基金，而后擴(kuò)展為多種內(nèi)容的社會(huì)服務(wù)。西方學(xué)者認(rèn)為，“此時(shí)社會(huì)力量平衡的對(duì)比發(fā)生變化，減弱了產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)所有者的實(shí)力，并提高了民主選舉的政治力量”[17]。正如英國(guó)學(xué)者克里斯托弗·皮爾遜所說(shuō)，“福利國(guó)家是一個(gè)政治動(dòng)員的產(chǎn)物，它體現(xiàn)了資本主義逐漸轉(zhuǎn)型的社會(huì)民主政治事業(yè)的成功”[18]。西方民主社會(huì)主義認(rèn)為，由國(guó)家再分配方式行使的、體現(xiàn)了公民社會(huì)權(quán)利的福利國(guó)家是資本主義向社會(huì)主義平穩(wěn)的過(guò)渡。依據(jù)這個(gè)設(shè)想，奮力朝著這個(gè)描繪的道路前進(jìn)，就是朝向一個(gè)有平等標(biāo)桿的、物質(zhì)更豐富的社會(huì)邁進(jìn)。
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