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中國社會保障體系框架下社會救助與社會福利的關(guān)系
2016-12-01 08:00:09
無憂保
【導(dǎo)讀】:并形成了明顯區(qū)別于對方的體系：社會救助體系——城鄉(xiāng)最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)、災(zāi)民救助、教育救助、醫(yī)療救助、住房救助、司法救助、法律援助、城市生活無著的流浪乞討人員救助、臨時救助等。
一、引言
中國體系框架是在1985年的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃的建議》中第一次比較明確提出，其內(nèi)容包括社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置四部分，之后逐漸完善。
1993年11月中共十四屆三中全會提出，我國要建立多層次的社會保障體系，包括社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障。在《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010遠景規(guī)劃目標綱要》中也強調(diào)了逐步形成多層次的社會保障體系。
2004年中共十六屆四中全會提出要“健全社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相銜接的社會保障體系”，第一次將“社會救濟”的表述改為“社會救助”。
2006年10月中共十六屆六中全會提出，適應(yīng)人口老齡化、、方式多樣化，逐步建立社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。發(fā)揮商業(yè)保險在健全社會保障體系中的重要作用。
2007年10月中共十七大報告進一步強調(diào)，要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充，加快完善社會保障體系。
顯然，在我國的制度設(shè)計中，社會保險、社會救助、社會福利并列為社會保障體系的組成部分。大多數(shù)學(xué)者尤其是大學(xué)教科書中認同這一制度性設(shè)置，例如：“社會保障是國家或社會依法建立的、具有經(jīng)濟福利性、社會化的國民生活保障系統(tǒng)。在中國，社會保障則是各種社會保險、社會救助、社會福利……等社會措施的總稱?！盵1]但也有學(xué)者在其研究著述中沒有嚴格區(qū)分社會福利和社會保障，常常將二者混用。更有學(xué)者從國際慣例和詞意分析認為，社會保障應(yīng)是社會福利項下的組成部分，如：尚曉援基于主要西方國家及亞洲新興工業(yè)化國家和地區(qū)的實踐經(jīng)驗，以及國際比較社會福利制度研究的慣例分析，認為把“社會福利”定義為“社會保障”制度的一個部分是不恰當?shù)?，?yīng)該顛倒過來[2]。田凱也認為，廣義上的社會福利已經(jīng)遠遠超過了社會保障的范疇，不能被“社會保障”的概念所包容了[3]。劉繼同認為，無論是作為概念，還是作為，社會福利內(nèi)涵外延遠比社會保障更為豐富多彩和博大精深。依據(jù)國際慣例，社會保障只是社會福利的基礎(chǔ)部分，社會保障包括在社會福利之中，國家層面整體性制度安排和制度設(shè)計應(yīng)該是“社會福利制度”，而不是“社會保障制度”[4]。
關(guān)于社會保障和社會福利關(guān)系的紛爭對我國社會保障理論研究和制度建設(shè)很有啟發(fā)意義。但是，制度的設(shè)計受制于本國的歷史、經(jīng)濟發(fā)展水平、社會結(jié)構(gòu)、人文以及社會約定俗成的“慣例”等因素的影響，作為國家制度安排的社會保障和社會福利，無論哪一個為大概念，都可以在一定的國家或地區(qū)、一定的歷史發(fā)展階段找到其合理性解釋，進而言之，也可以說這是一種人為的界定。故此，社會保障和社會福利孰大孰小取決于一個國家或地區(qū)的某一社會發(fā)展階段的制度性安排所賦予的意涵。正如鄭功成教授所說，“無論是從中國的社會福利歷史發(fā)展路徑出發(fā)，還是以中國現(xiàn)行法律、法規(guī)與官方文獻為依據(jù)，社會福利在制度安排的層面上只是整個社會保障體系中一個重要子系統(tǒng)”[5]。社會保障和社會福利二者的關(guān)系已被制度化，可以預(yù)見短期內(nèi)難以改變。值得注意的是，現(xiàn)行中國社會保障體系框架下的社會救助和社會福利的關(guān)系頗耐人尋味，梳理二者的關(guān)系，對于明確我國社會保障體系的功能結(jié)構(gòu)、各部門之間職權(quán)的劃分，相關(guān)政策制定和政策實施都具有極其重要的意義。
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