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曹信邦：社會保障異化論
2016-12-01 08:00:09
無憂保
【導讀】:盡管不同的學科對社會保障的認識有差別，但社會保障的本質是通過國民收入再分配來保障社會成員基本生存需要的一種社會制度安排，這已是學界的共識。
盡管不同的學科對社會保障的認識有差別，但社會保障的本質是通過國民收入再分配來保障社會成員基本生存需要的一種社會制度安排，這已是學界的共識。市場經(jīng)濟條件下，人們的收入分配依據(jù)的是所擁有的勞動、資本、土地、企業(yè)家才能等各種生產(chǎn)要素資源的數(shù)量和質量，這種方式符合市場經(jīng)濟追求效率最大化的原則，也能夠促進經(jīng)濟的增長和社會的進步。但這種方式必然帶來社會收入分配的不均，市場自身無法解決這種分配的格局，需要市場外的主體來解決市場分配的內在缺陷。政府是解決市場內在分配缺陷的主體。政府運用法律強制的手段將一部分高收入者的收入轉移給低收入者和沒有收入的人群，通過建立社會救助、社會保險和社會福利等一系列社會保障制度來保障社會成員基本生存的需要，從而彌補市場分配所造成的收入分配非均等化的缺陷。作為收入再分配的手段，社會保障并沒有使得社會財富總量增加，僅僅是改變了社會財富分配的方式和結果，使社會財富的分配趨于均等化。
社會保障制度有其內在的運行規(guī)律，該制度的持續(xù)運行是建立在政府尊重制度的規(guī)律性基礎之上的，否則就會偏離保障社會成員基本生存需要的目標，成為其他制度的附屬品。異化是德國古典哲學的—個重要術語，指主體在發(fā)展過程中，由于自身的活動而產(chǎn)生出自己的對立面，變成與自己相對立的外在的異己力量。當社會保障的運行及其結果在某種程度上已經(jīng)偏離了保障民生的目標、危及到制度的可持續(xù)發(fā)展時，就會導致社會保障的異化。
一、社會保障制度自其誕生之日起就異化為統(tǒng)治者維護國家安全的工具
19世紀中期的德意志境內邦國林立，其中較強大的普魯士國王威廉一世在“鐵血宰相”俾斯麥的輔佐下，先后戰(zhàn)勝了丹麥、奧地利和法國，在1871年1月18日宣告成立德意志帝國。統(tǒng)一后的德國由于國內工人勞動條件極其惡劣、房荒嚴重、工傷事故和職業(yè)病激增，勞資對抗激烈，罷工斗爭此起彼伏，工人階級的組織“互助會”不斷壯大，嚴重威脅政府的安全和俾斯麥政府對外擴張的野心。為了防止工人階級的革命，俾斯麥政府接受了德國新歷史學派的政策主張，于1883～1889年相繼頒布了一系列有關疾病、工傷、老年、殘疾、死亡等的社會保險法案，在為勞動者建立生存風險化解機制的同時，把社會保障作為瓦解工人階級組織和工人階級運動的工具。因此，俾斯麥政府建立社會保障制度的目的是“資產(chǎn)階級出于自身的政治需要，被迫將社會保障制度納入國家立法軌道，試圖通過國家直接干預和調節(jié)社會再分配，來消除廣泛發(fā)生的社會問題，緩和社會矛盾”[1][(P190)]。
1929～1933年爆發(fā)的世界性的資本主義經(jīng)濟大危機使得美國經(jīng)濟受到沉重的打擊，失業(yè)人口增加，企業(yè)破產(chǎn)，到1933年羅斯福總統(tǒng)上臺時，美國的經(jīng)濟幾乎處于崩潰的邊緣，工人處境極端困苦，這種狀況引起了社會動蕩，甚至可能引發(fā)美國城市居民的暴動和經(jīng)濟的大蕭條。于是羅斯福總統(tǒng)接受了凱恩斯的政策主張，通過國家對經(jīng)濟事務的干預來拯救美國經(jīng)濟和美國資本主義制度，頒布了《全國工業(yè)復興法令》，政府通過直接出面興辦公共工程來增加就業(yè)；制定勞工立法，從工人工資和工時方面保護工人的職業(yè)安全和生存安全。在此基礎上，1935年美國頒布了《社會保障法案》，開始建立美國的以養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和社會救助為基本內容的綜合性的社會保障制度。因此美國社會保障制度是統(tǒng)治者通過國家經(jīng)濟安全來達到國家政治安全而采取的一項社會政策措施。
二次大戰(zhàn)爆發(fā)后，由于受到德國的打擊，英國國內人民生活水平下降，房屋短缺，物價上漲，人民對資本主義制度信心不足。為了鼓舞人民的斗志，顯示資本主義制度的優(yōu)越性，1941年英國政府委托倫敦經(jīng)濟學院貝費里奇教授設計，開始建立“從搖籃到墳墓”的英國福利計劃。因此，英國社會保障制度的發(fā)展和推進一定程度上是為了穩(wěn)定國民對資本主義制度的信心，是意識形態(tài)領域對立和競爭的結果[1](p126)。
從現(xiàn)代社會保障制度產(chǎn)生的歷史背景可以得出這樣一個結論：社會保障制度自其誕生之日起，就已經(jīng)從保障社會成員基本生存需要的目標異化為統(tǒng)治者維護國家政治安全、經(jīng)濟安全的工具，當然經(jīng)濟安全僅是一個手段，政治安全才是最終目標。
二、泛經(jīng)濟化、泛政治化是社會保障異化的主要形式
社會保障的目標簡言之就是保障社會成員基本生存需要，然而，隨著社會保障制度的發(fā)展、社會政治經(jīng)濟環(huán)境的變化，社會保障也日漸出現(xiàn)目標、功能異化的傾向，主要表現(xiàn)在泛經(jīng)濟化和泛政治化兩個方面。
1.社會保障泛經(jīng)濟化。
社會保障泛經(jīng)濟化是指政府違背社會保障制度自身發(fā)展規(guī)律而使社會保障服務于經(jīng)濟發(fā)展的目標。社會保障泛經(jīng)濟化主要體現(xiàn)在：
其一，社會保障功能從保障民生的目標異化為服從于經(jīng)濟增長目標。由于社會保障待遇水平、籌資水平的高低直接影響總供給和總需求的關系，使得社會保障可以成為調節(jié)經(jīng)濟的重要手段之一，政府可以通過調整社會保障繳費率、社會保障待遇水平來達到調節(jié)供求關系、促進經(jīng)濟增長的目標。因而在經(jīng)濟蕭條階段，政府為了發(fā)展經(jīng)濟，往往將社會保障的民生目標讓位于經(jīng)濟發(fā)展的目標，一方面政府通過降低社會保險繳費率、暫緩提高最低工資標準來降低企業(yè)生產(chǎn)成本以刺激企業(yè)供給，提高就業(yè)率，另一方面又通過大幅度提高社會保險待遇以刺激需求，甚至不惜以犧牲社會保障自身資金財務平衡和勞工利益為代價換取經(jīng)濟增長。在經(jīng)濟高速發(fā)展階段，政府通過提高社會保障繳費率等手段抑制需求，以使供給與需求之間平衡。
其二，社會保障功能從保障民生的目標異化為減輕政府財政負擔的目標。無論是開始于上世紀90年代的我國企業(yè)職工社會保險制度改革，還是正在部分省市試點的事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險制度改革，其初衷都是為了減輕政府財政負擔，認為通過建立相應的社會保障制度就可以達到政府財政拋包袱的目的，這使得一些地方政府社會保障政策制定的出發(fā)點是地方政府能否減輕財政負擔，而并非是保障民生。例如，在近期美國的“減赤計劃”中，奧巴馬政府推出未來10年削減3.6萬億美元財政赤字方案，以期達到削減美國政府高額財政赤字的目的，該方案除了要求向富人增稅以外，還要求大幅度削減財政開支，提出應在未來10年減少3200億美元的聯(lián)邦醫(yī)療保險和醫(yī)療補助計劃開支，所以很多政治家認為，該減赤方案意味著新一輪政治惡斗即將開始，美國民生將付出高昂的代價，是用犧牲民生的巨大代價換取政府財政安全。
其三，社會保障功能從保障民生的目標異化為政府間利益博弈的工具。盡管國際勞工組織就各國的社會保障制度和標準提出了一系列的政策建議，但是由于這些政策建議并不具有約束力，因而世界各國社會保障并沒有一個基準，這樣社會保障就成為各國政府間利益博弈的工具，政府可以通過社會保障繳費率、社會保障覆蓋范圍和社會保障水平來調節(jié)投資收益率，以此來影響資本的流動量和資本的投資方向，使資本總是流向社會保障水平低而投資收益率高的國家，產(chǎn)生了所謂的“社會傾銷”問題，高福利國家社會保障的經(jīng)濟基礎受到威脅，被迫實施社會保障制度改革，使其處于兩難境地。
一個國家內部的各地方政府同樣也會產(chǎn)生把社會保障作為利益博弈工具的現(xiàn)象。在我國，由于社會保障的地區(qū)間差異，社會保障成為地方政府間利益博弈工具的現(xiàn)象也較突出，一方面，地方政府可以將社會保障作為吸引投資的政策工具。我國是一個實行分稅制財稅體制的國家，通過降低社會保障繳費率來提高企業(yè)投資回報率，優(yōu)化投資環(huán)境，成為地方政府吸引投資的重要政策工具。地方政府間無序競爭的結果是損害了社會成員的社會保障權利，損害了社會保障制度的可持續(xù)發(fā)展。另一方面，地方政府將社會保障利益地方化。由于經(jīng)濟發(fā)展水平的差異以及社會保障統(tǒng)籌層次低等原因，不同地方政府擁有的社會保障資源特別是資金資源差別較大，作為既得利益者，一些地方政府特別是一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)政府成為現(xiàn)有社會保障利益格局的維護者，反對社會保障制度的改革，這是社會保障統(tǒng)籌層次難以提高、社會保障資金難以在全國范圍調劑使用、社會保障效率低下的深層次原因。
其四，個人賬戶制度是社會保障從保障民生的公平目標異化為效率目標的內在體現(xiàn)。社會保障是建立在互助互濟基礎上的一種制度安排，是風險集中和風險轉移的風險共擔機制，缺乏互助互濟、風險共擔機制，社會保障就喪失了存在的社會基礎。無論是德國的社會保險型制度，還是英國的福利國家型制度，都是建立在互助互濟和風險共擔基礎之上的，前者是少數(shù)人的風險由所有的投保人共擔，而后者是少數(shù)人的風險由全體國民或者說是全體納稅人共擔。然而上世紀60年代新加坡中央公積金制度的建立，開創(chuàng)了養(yǎng)老保險完全個人賬戶制度的先例，隨后智利等國的養(yǎng)老保險個人賬戶由基金管理公司私有化運營制度的誕生，將個人對養(yǎng)老保險制度的貢獻完全與個人養(yǎng)老金待遇掛鉤。富人的收入不能轉移給窮人，使社會保障特別是養(yǎng)老社會保險制度從傳統(tǒng)的強調制度的公平性和制度的互濟性，逐步演變?yōu)閺娬{制度的效率，導致社會保障的互濟功能、風險共擔功能完全喪失。
2.社會保障泛政治化。
社會保障泛政治化是指政黨違背社會保障制度自身發(fā)展規(guī)律而將社會保障作為實現(xiàn)其政治目標的手段和工具。社會保障泛政治化主要體現(xiàn)在：
其一，社會保障功能從保障民生的目標異化為政黨政治控制的手段和工具。社會保障制度最初在德國俾斯麥政府產(chǎn)生時，主要是作為政治控制的主要手段和工具，是用經(jīng)濟手段來解決社會問題進而達到特定政治目的的制度安排[3]。在西方國家工業(yè)化以后，國家經(jīng)濟實力和生產(chǎn)力水平有了極大提高，加上工業(yè)化所帶來的貧困、失業(yè)、疾病、養(yǎng)老、傷殘等生活風險的出現(xiàn)，社會保障制度作為一種社會化的化解社會成員生存風險的有效機制和手段逐漸脫離政治控制的范圍，從政治中獨立出來，成為與政治并列的一種社會機制發(fā)揮作用，尤其是在西方各國普選制確立后，社會保障逐漸成為人們爭取平等、獲取社會權利的一種途徑[3]。社會保障從政黨政治控制的手段和工具逐步發(fā)展成為保障社會成員基本生存需要的手段和工具，不僅是社會保障理念的進步，更是社會進步和文明的重要表現(xiàn)。然而，由于政黨政治需要以及執(zhí)政者對社會保障的認識程度有差異，把社會保障看成是社會穩(wěn)定的手段和工具還是這個社會的主流思潮，社會保障被賦予更多政治功能和社會穩(wěn)定功能，以至于保障社會成員基本生存需要的目標被動地適應于社會穩(wěn)定需要的目標，特別是一旦保障基本生存需要目標與社會穩(wěn)定目標發(fā)生沖突時，前者要讓位于后者，導致社會保障基本目標、功能異化甚至喪失。
其二，社會保障功能從保障民生的目標異化為政黨轉移和削除社會矛盾的載體。由于各國社會經(jīng)濟日益工業(yè)化、全球化，以及對傳統(tǒng)的社會經(jīng)濟體制的改革，使得經(jīng)濟社會在不斷發(fā)展和變化的同時，社會矛盾、社會沖突也在不斷地加劇，需要政府提供相應的社會職能來轉移和消除社會矛盾。由于受到多種因素的影響，這些社會矛盾可能長期存在，并非能在短期內徹底消除，社會保障就成為政黨轉移和消除社會矛盾的載體，通過收入再分配來轉移或者消除收入分配領域不公平矛盾，以此達到緩解社會矛盾、減少社會沖突的目的。
其三，社會保障功能從保障民生的目標異化為政黨取悅于民的手段和工具。杜安·斯旺克認為：“普遍性福利制度還可能導致較高水平的群眾性政治支持，并且促進支持福利制度的范圍廣泛的政治聯(lián)盟的發(fā)展?！盵2](p307)因而在政黨競爭制的國家，社會保障政策目標是政黨贏得大選、贏得政黨執(zhí)政的重要籌碼。這種政黨競爭制度的結果，一方面保障社會成員基本生存需要的社會共識被保留，擴大了社會保障范圍，提高了社會保障水平，使社會保障制度得到逐步完善，另一方面過度的保障也是社會成員懶隋和依賴產(chǎn)生的根源，削弱了個人進取精神和自立精神。雖然我國的政治體制與西方國家有本質的區(qū)別，但是，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)清醒地認識到民意對執(zhí)政黨的重要性，相繼建立了一系列的社會保障制度以保障民生；然而，也不可否認，由于我國社會保障制度缺乏法律約束性以及地方執(zhí)政者晉升、考核機制不健全，一些地方政府社會保障的行為目標更多體現(xiàn)為執(zhí)政者取悅于民、獲取政績的利己意愿，這就產(chǎn)生了地方政府執(zhí)政者的短期行為。只顧任期內社會保障政策“取悅于民”的效應，而不顧政策的可持續(xù)發(fā)展；只顧短期具有明顯社會效應的制度構建，而不顧短期內難以迅速發(fā)揮效應的長效機制的構建，導致政策缺乏科學性、連續(xù)性和穩(wěn)定性，使政府的公信力喪失。
三、社會保障異化的原由、危害及其制約
社會保障的異化是由社會保障制度自身的二重性決定的。社會保障制度的本質是國民收入再分配，是政府通過對國民收入再分配來彌補市場初次分配的缺陷；但是作為國民收入再分配手段之一的社會保障不是由市場自發(fā)進行的，而是由政府主導并由政府具體實施的一種制度安排，就必然融入了階級和政黨的意志，因而社會保障具有經(jīng)濟和政治二重屬性。
在經(jīng)濟屬性方面，首先，社會保障影響供給，其機理主要是通過社會保障水平調整社會各利益主體包括廠商與雇員之間在國民收入中占有的份額，最終影響廠商供給規(guī)模和整個國家供給規(guī)模。其次，社會保障影響需求，其機理主要是通過社會保障水平調整社會各利益主體之間在國民收入占有的份額，直接影響社會成員可支配收入來實現(xiàn)的。最后，政府利用社會保障來達到經(jīng)濟增長目標，利用社會保障支出水平來影響政府財政負擔水平。在政治屬性方面，首先，執(zhí)政黨的政治綱領和執(zhí)政理念決定著社會保障的廣度和深度，而政府干預的力度直接決定了社會保障再分配的力度。其次，民主制度決定了社會保障的結構和水平。最后，社會保障政策往往是社會利益集團博弈的結果，而強勢利益集團對政府的政策會產(chǎn)生重大影響。
當社會保障被作為服務于經(jīng)濟發(fā)展目標、實現(xiàn)政黨的政治目標的手段和工具時，制度異化就產(chǎn)生了危害。首先，政府為了實現(xiàn)其經(jīng)濟和政治目標，就會運用公共權利、動員公共資源使得社會保障朝向能夠實現(xiàn)經(jīng)濟和政黨政治的需要的方向發(fā)展，破壞了社會保障自身的發(fā)展規(guī)律。其次，社會保障目標是保障社會成員基本生存的需要，而社會保障的異化導致了社會保障行為與其目標發(fā)生偏離，損害了作為保障對象的全體社會成員的利益。最后，政府為了實現(xiàn)其經(jīng)濟和政治目標，就會隨著經(jīng)濟周期和政治周期不斷調整社會保障政策，導致社會保障成為經(jīng)濟和政治的調節(jié)杠桿，公眾對政府的信譽喪失。
為了使社會保障的發(fā)展能夠遵循自身的規(guī)律，實現(xiàn)社會保障自身的目標，防止社會保障異化所帶來的消極影響，有必要采取以下措施來制約社會保障異化。一是立法規(guī)范社會保障制度。將社會保障置于嚴格的法律監(jiān)督之下，從法律層面規(guī)范社會保障的運作，對社會保障模式、對象、津貼水平、資金來源以及制度調整程序等加以明確規(guī)定，防止制度異化。二是逐步擴大公眾參與機會。要真正使社會保障起到保障社會成員基本生存需要的目的，就必須擴大公眾社會保障的參與機會，使公眾擁有對社會保障事務決策的知情權，對社會保障行使主體的批評權和監(jiān)督權，對社會保障政策有最終決定權，以此來約束公共權力，防止社會保障異化。三是對社會保障異化的道德約束。鑒于社會保障異化或源于經(jīng)濟需要或源于政治需要，道德作為一種內在的軟約束對社會保障的異化存在著不可或缺的規(guī)范作用，可以使社會保障行使主體真正運用公共權力和公共資源為保障社會成員基本生存需要服務，因而有必要加強對社會保障行使主體的道德教育，提高其道德修養(yǎng)。四是重視媒體的監(jiān)督作用和引導作用，借助輿論監(jiān)督形成良好的社會保障制度氛圍，通過媒體客觀公正的宣傳和報道，引導公眾社會保障權利觀的形成，建立全社會防止社會保障異化的群眾基礎。
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