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吳曉林：解決農(nóng)村養(yǎng)老問題可從整合養(yǎng)老保障制度入手
2016-12-01 08:00:09
無憂保
【導(dǎo)讀】:與城市相比，農(nóng)村養(yǎng)老保障服務(wù)體系明顯滯后，農(nóng)村老人的基本醫(yī)療、養(yǎng)老保障制度尚不健全，農(nóng)村老人享受的公共服務(wù)水平較低，離農(nóng)村老人的需求還存在較大差距。
隨著人口死亡率和生育率的下降以及人均壽命的延長，我國人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，到2000年底就已進(jìn)入老齡社會。目前，農(nóng)村人口老齡化的程度已達(dá)15.4%，遠(yuǎn)高于城市。與城市相比，農(nóng)村養(yǎng)老保障服務(wù)體系明顯滯后，農(nóng)村老人的基本醫(yī)療、養(yǎng)老保障制度尚不健全，農(nóng)村老人享受的公共服務(wù)水平較低，離農(nóng)村老人的需求還存在較大差距。在農(nóng)村，有570萬 “五保”老人，他們?nèi)狈ν暾募彝ソY(jié)構(gòu)，大多孤苦無依。此外，還有4000萬人口的留守老人，他們賴以養(yǎng)老的家庭基礎(chǔ)因子輩進(jìn)城務(wù)工有所削弱，同時還承受著“子女分離、隔代教育”的壓力。這些老年群體，與農(nóng)村其他老人相比處于較不利的地位，如果不能為其提供較好的社會保障服務(wù)，其生活就可能受到較大沖擊。
當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保障服務(wù)體系呈“碎片化”
除家庭養(yǎng)老外，當(dāng)前農(nóng)村主要的養(yǎng)老保障服務(wù)，最重要的就是由各級政府提供的各類保障。這些保障主要包括以最低生活保障、農(nóng)村基本養(yǎng)老保險、五保供養(yǎng)等為主的社會救濟(jì)和社會福利。事實(shí)上，現(xiàn)階段的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度仍存在一定問題，還有相當(dāng)大的提升空間。
一是農(nóng)村養(yǎng)老保障的水平較低。雖然我國在2012年年底前實(shí)現(xiàn)了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋，但受歷史原因和個人繳費(fèi)能力的影響，農(nóng)村老人所能享受的養(yǎng)老金遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于城鎮(zhèn)老人。如有些地區(qū)農(nóng)村老人每月領(lǐng)取養(yǎng)老金85元（中央財政負(fù)擔(dān)55元、地方財政補(bǔ)助30元），而城鎮(zhèn)老人則可拿到2000元左右。盡管不能對城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障水平進(jìn)行絕對化的比較，但相比城市，農(nóng)村養(yǎng)老保障水平還是過低。
二是農(nóng)村養(yǎng)老保障體系處于一種“碎片化”的狀態(tài)?，F(xiàn)有的農(nóng)村養(yǎng)老保障服務(wù)體系是一種基于歷史發(fā)展形成的“選擇性制度安排”，在建立之初并未有一個總體的規(guī)劃，而是針對特殊群體的需要逐步設(shè)定特殊政策。農(nóng)村養(yǎng)老保障體系最開始是將五保老人納入其中，而后陸續(xù)建立最低生活保障制度和新農(nóng)合等制度。碎片化的政策設(shè)計又使得某些保障人群重疊化、保障標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。如五保老人究竟是按照低保標(biāo)準(zhǔn)還是五保標(biāo)準(zhǔn)提供救助，有些地區(qū)由于地區(qū)財政壓力，選擇“就低不就高”的保障標(biāo)準(zhǔn)，最終利益受損的還是農(nóng)村老人。另外，對現(xiàn)階段的農(nóng)村老人而言，最需要解決的“不是吃飯問題而是吃藥問題”，但是由于實(shí)際條件所限，一些地區(qū)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療并不能發(fā)揮有效作用。
可將農(nóng)村現(xiàn)有養(yǎng)老保障制度進(jìn)行整合
當(dāng)前，單靠農(nóng)業(yè)內(nèi)部的生產(chǎn)收入來解決農(nóng)村老人的養(yǎng)老問題還存在一定困難。在這種情況下，應(yīng)發(fā)揮政府的作用，利用其掌握的資源分配權(quán)，平等對待城鄉(xiāng)公民，建立?；尽V覆蓋、有彈性、可持續(xù)的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。但需明確的是，現(xiàn)階段構(gòu)建城鄉(xiāng)完全一樣的養(yǎng)老服務(wù)體系是有困難的，其中一個重要原因就是農(nóng)村人口眾多，國家財政無法負(fù)擔(dān)。根據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)，農(nóng)村居民為6.74億人，按農(nóng)村老年人口比重18.3%計算，農(nóng)村地區(qū)60歲以上老年人口為1.23億人。如果按照我國2011年城市平均養(yǎng)老金1527元/月的標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村老人的養(yǎng)老金也達(dá)到同樣水平，則需財政支出22538.5億元，占2011年全國財政收入的21.7%，再加上農(nóng)村合作醫(yī)療，這個財政負(fù)擔(dān)更重。也就是說，在現(xiàn)階段，一味地追求城鄉(xiāng)完全均等還不現(xiàn)實(shí)。基于目前的條件，構(gòu)建“一元整合、重點(diǎn)關(guān)注”的農(nóng)村養(yǎng)老保障服務(wù)體系勢必成為未來改革的方向。
“一元整合”包括兩個方面：第一，要統(tǒng)一現(xiàn)有的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度（未來是統(tǒng)一農(nóng)村社保制度），將物質(zhì)幫助、醫(yī)療服務(wù)，特殊保障與普遍保障等相關(guān)制度統(tǒng)一起來，提高農(nóng)村養(yǎng)老保障的覆蓋范圍和保障水平，使農(nóng)村老年人都能夠享受基本的養(yǎng)老服務(wù)；第二，要避免將社區(qū)組織、志愿組織等視為“附屬機(jī)構(gòu)”的片面認(rèn)識，積極調(diào)動社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)，繼續(xù)鼓勵家庭承擔(dān)相應(yīng)養(yǎng)老責(zé)任的功能，形成多方參與的養(yǎng)老服務(wù)供給體系。
“重點(diǎn)關(guān)注”則是基于“差異性公共服務(wù)”的布局原則為有特殊需求的老人提供差別化、重點(diǎn)性的服務(wù)。這大體分為以下三個層面：一是基于需求差異，在改善老人物質(zhì)生活條件的前提下，重點(diǎn)關(guān)注老人的醫(yī)療需求，有條件的地區(qū)要關(guān)注老人的心理需求。二是基于群體差異，重點(diǎn)關(guān)照特困老人。在統(tǒng)一的保障制度框架內(nèi)，有針對性地對生活條件差、身體條件不好的老人實(shí)施特困特助政策。三是基于地區(qū)差異，對中西部貧困地區(qū)的老人提供標(biāo)準(zhǔn)較高的保障服務(wù)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同的地區(qū)之間，適當(dāng)調(diào)節(jié)政府投入與家庭投入的比例。
農(nóng)村養(yǎng)老問題反映的不僅是人口老齡化的問題，更是人口結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系轉(zhuǎn)變的結(jié)構(gòu)性問題。因此，科學(xué)勾劃農(nóng)村養(yǎng)老保障服務(wù)體系，不僅是應(yīng)對農(nóng)村老齡化、滿足農(nóng)村老人晚年需求的需要，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本要求。
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