0571-22931819
標(biāo)簽： 養(yǎng)老保險(xiǎn)制度保險(xiǎn)養(yǎng)老養(yǎng)老保險(xiǎn)
胡繼曄：養(yǎng)老保險(xiǎn)制度頂層設(shè)計(jì)芻議
2016-12-01 08:00:09
無(wú)憂保
【導(dǎo)讀】:解決養(yǎng)老問(wèn)題，落實(shí)習(xí)李新政伊始提出的民生優(yōu)先策略，只能以頂層設(shè)計(jì)深入推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革，方可避免過(guò)去頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的碎片化思路，切實(shí)搭建起養(yǎng)老大廈，使中國(guó)人真正老有所養(yǎng)。
解決養(yǎng)老問(wèn)題，落實(shí)習(xí)李新政伊始提出的民生優(yōu)先策略，只能以頂層設(shè)計(jì)深入推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革，方可避免過(guò)去頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的碎片化思路，切實(shí)搭建起養(yǎng)老大廈，使中國(guó)人真正老有所養(yǎng)。
遵循的原則
對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：首先，以《憲法》第四十五條“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”為指針，結(jié)合《社會(huì)保險(xiǎn)法》的相關(guān)規(guī)定來(lái)設(shè)計(jì)；其次，考慮制度的銜接，應(yīng)當(dāng)以正在實(shí)施中的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、新農(nóng)保、城市居保為基礎(chǔ)，把養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)大到公務(wù)員、參公人員、事業(yè)單位職工和其他所有未參保群體，構(gòu)建保障公民年老后基本生活的“國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金”；第三，根據(jù)養(yǎng)老金“社會(huì)統(tǒng)籌”部分所具有的“稅”的性質(zhì)，將原來(lái)的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)改為社保稅，結(jié)余部分不得從事任何投資（特種國(guó)債除外）；第四，對(duì)公務(wù)員、參公人員、事業(yè)單位職工，采取“老人老辦法、新人新辦法”，確保已退休人員待遇不降低，吸引、鼓勵(lì)現(xiàn)職和新入職公務(wù)員、參公人員、事業(yè)單位職工和其他所有新制度的參與者建立第二支柱的職業(yè)年金，給他們的未來(lái)以明確預(yù)期；第五，原企業(yè)職工、新農(nóng)保、城市居保等養(yǎng)老保險(xiǎn)參與者的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金明確私有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，杜絕新的挪用。所有個(gè)人賬戶養(yǎng)老金、企業(yè)年金、新建立的職業(yè)年金由新籌建的國(guó)家養(yǎng)老金理事會(huì)負(fù)責(zé)投資運(yùn)營(yíng)，此前個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的空賬則由全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)作為彌補(bǔ)的責(zé)任人，繼續(xù)劃撥國(guó)有資產(chǎn)充實(shí)。
上述頂層設(shè)計(jì)的原則是基于2008年-2011年間筆者對(duì)全國(guó)18個(gè)省份的養(yǎng)老金情況的調(diào)研而來(lái)，據(jù)此制定的改革辦法可以同時(shí)解決“養(yǎng)老金雙軌制”“養(yǎng)老金貶值”“養(yǎng)老金缺口”等問(wèn)題，符合《憲法》《社會(huì)保險(xiǎn)法》等法律的規(guī)定，具有很強(qiáng)的可操作性。
將社會(huì)保障“費(fèi)”改“稅”
中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度，按照《社會(huì)保險(xiǎn)法》第十一條的規(guī)定，“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由用人單位和個(gè)人繳費(fèi)以及政府補(bǔ)貼等組成”，其中的“政府補(bǔ)貼”來(lái)源于一般稅收，個(gè)人賬戶制度更接近“費(fèi)”的概念。
社會(huì)保險(xiǎn)稅是社會(huì)保障制度與稅收制度嫁接的產(chǎn)物，中國(guó)可以借鑒美國(guó)工薪稅的模式，將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)統(tǒng)籌部分改為征收社會(huì)保險(xiǎn)稅，在條件許可的時(shí)候，再加上基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)，形成統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)稅，全國(guó)統(tǒng)一稅率。這樣，一方面可以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，徹底消除碎片化；另一方面也可以使得統(tǒng)籌部分的養(yǎng)老金的保值增值不再成為問(wèn)題，以徹底的現(xiàn)收現(xiàn)付制度為基礎(chǔ)，杜絕養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌部分不足的省份挪用個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的現(xiàn)象。
此前，社會(huì)保險(xiǎn)基金征繳管理“政出多門”，各地具體操作相差較大，中央很難實(shí)行有效調(diào)控。各地、各部門往往強(qiáng)調(diào)自己管轄地區(qū)、管轄險(xiǎn)種的重要性，盡可能抬高各自的標(biāo)準(zhǔn)，造成碎片化和征繳混亂。
社會(huì)保險(xiǎn)稅開(kāi)征之后，由于把此前的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改為稅收，其稅率、納稅人、征稅對(duì)象、納稅期限、法律責(zé)任等均須由國(guó)家統(tǒng)一立法加以規(guī)定。對(duì)于欠稅、漏稅，稅務(wù)機(jī)關(guān)除責(zé)令限期補(bǔ)交外還可加收滯納金；對(duì)于偷稅、抗稅還可以處以罰款；主管稅務(wù)機(jī)關(guān)還可采取通知開(kāi)戶銀行扣繳入庫(kù)、吊銷稅務(wù)登記證、提請(qǐng)工商部門吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、提請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行等等強(qiáng)制手段。由于《刑法》中有明確的“逃避繳納稅款罪”，違反稅法規(guī)定的單位及個(gè)人不僅要受到行政處罰，還有可能受到刑事制裁。社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)制度盡管也體現(xiàn)了一定的國(guó)家強(qiáng)制性，但是，《刑法》中并沒(méi)有“逃避繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)罪”，這導(dǎo)致逃費(fèi)行為定性上的含糊，強(qiáng)制程度明顯不如社會(huì)保險(xiǎn)稅。
關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)稅的納稅對(duì)象，應(yīng)當(dāng)規(guī)定只要有工薪收入，不管是農(nóng)民工、企業(yè)主、醫(yī)生、教師還是政府官員，都必須繳納社會(huì)保險(xiǎn)稅。這種全面覆蓋可以解決養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”的問(wèn)題，同時(shí)解決養(yǎng)老保險(xiǎn)制度碎片化的問(wèn)題，真正形成養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌，形成國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金。
目前，中國(guó)的名義養(yǎng)老金繳費(fèi)率之高在各國(guó)獨(dú)樹(shù)一幟，但是，應(yīng)該看到，目前社會(huì)統(tǒng)籌20%、個(gè)人賬戶8%的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率只是名義繳費(fèi)率，各地計(jì)算基準(zhǔn)五花八門，再加上社會(huì)平均工資3倍上限的“天花板”，絕大部分員工的養(yǎng)老金繳費(fèi)率遠(yuǎn)低于28%。一旦社會(huì)保險(xiǎn)稅開(kāi)征，首先要堅(jiān)決降下名義稅率，嚴(yán)格計(jì)稅基準(zhǔn)，增強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)稅的稅基剛性，確保社會(huì)保險(xiǎn)稅的稅收收入不降低?？紤]到人口結(jié)構(gòu)和老齡化程度，中國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)稅率應(yīng)當(dāng)介于英國(guó)工薪稅率25.8%和美國(guó)的12.4%之間。
建立國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金
根據(jù)法律和中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本性質(zhì)，以企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為藍(lán)本建立國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，將所有勞動(dòng)者納入這一體系，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)的第一支柱，社會(huì)保險(xiǎn)稅作為這一支柱的資金來(lái)源。
美國(guó)的聯(lián)邦社?；?、英國(guó)國(guó)民保險(xiǎn)基金均為普適的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，可以作為中國(guó)國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的參照。
美國(guó)通過(guò)工薪稅籌集聯(lián)邦社?；?，獨(dú)立于國(guó)庫(kù)，采取完全獨(dú)立于財(cái)政收入的投資管理模式，即由財(cái)政部發(fā)行特種國(guó)債。征收對(duì)象覆蓋所有公私營(yíng)部門雇員，雇主和雇員按工資的6.2%分別繳納，合計(jì)12.4%。
英國(guó)的國(guó)民保險(xiǎn)基金覆蓋面與美國(guó)相同，根據(jù)物價(jià)指數(shù)和平均工資水平相掛鉤予以調(diào)整，所有公私雇員繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)金費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)比例全部一致，從2012財(cái)年起，雇員繳納工資的12%，雇主繳納13.8%，合計(jì)為25.8%。
除英美兩國(guó)外，OECD各國(guó)均由法律明確規(guī)定以雇員的工薪收入籌集養(yǎng)老保險(xiǎn)專門基金，專款專用。為提高行政效率，許多國(guó)家將征繳社會(huì)保障基金與征稅結(jié)合在一起，且社會(huì)保障供款占稅收總額的比重不斷攀升，其收、支逐步成為財(cái)政收、支的第一大項(xiàng)。據(jù)OECD統(tǒng)計(jì)，各成員國(guó)社會(huì)保障供款占稅收總額的比重1965年僅為18.1%，1985年上升到23.4%，1995年達(dá)26.3%，2009年的最新數(shù)據(jù)為27.2%。以O(shè)ECD成員國(guó)、長(zhǎng)期占據(jù)世界最大的經(jīng)濟(jì)體前三甲的美、日、德三國(guó)為例，社會(huì)保障供款占稅收總額的比重1965年分別為13.3%、21.8%、26.8%，2009年分別增加到了27.2%、40.9%、38.7%，其中，日本的增幅最大，主要是日本社會(huì)加速老齡化所致。
通過(guò)公務(wù)員職業(yè)年金配套來(lái)解決養(yǎng)老金“雙軌制”問(wèn)題
《社會(huì)保險(xiǎn)法》作為中國(guó)社會(huì)法領(lǐng)域的基本法律，并沒(méi)有貫徹“法律面前人人平等”這一基本的立法理念，進(jìn)一步固化了“碎片化”的養(yǎng)老制度，如《社會(huì)保險(xiǎn)法》第十條就規(guī)定：公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。
目前,中國(guó)公務(wù)員、參公人員、事業(yè)單位群體一直在盡繳費(fèi)義務(wù)的范圍之外，退休后卻領(lǐng)取比一般企業(yè)職工高得多的養(yǎng)老金，很容易引起大眾的詬病。改革養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”,實(shí)行制度并軌的呼聲已經(jīng)持續(xù)很多年了，改革一直未有明顯進(jìn)展,一個(gè)重要原因正如同李克強(qiáng)總理所說(shuō)：當(dāng)改革進(jìn)入深水區(qū)后，觸動(dòng)利益往往比觸及靈魂還難，是“割自己的肉”。為了真正推動(dòng)養(yǎng)老金制度走向國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的改革，公務(wù)員、參公人員、事業(yè)單位職工的總體退休待遇不降低應(yīng)當(dāng)是改革得以推行下去的基本保障，惟有如此，方可推動(dòng)“壯士斷腕”般的養(yǎng)老金并軌改革，改革的基本思路是實(shí)行“老人老辦法、新人新辦法”，從在職和新入職者入手推行改革，已退休人員待遇不降低。
中國(guó)公務(wù)員、參公人員、事業(yè)單位職工改革的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在彌補(bǔ)改革后待遇降低的部分，例如，建立類似美國(guó)加州公務(wù)員基金那樣的“公務(wù)員年金”或“職業(yè)年金”，以確保現(xiàn)有公務(wù)員退休待遇水平不降低。加州公務(wù)員養(yǎng)老金是美國(guó)最大的公務(wù)員養(yǎng)老金、世界第三大投資運(yùn)營(yíng)的養(yǎng)老基金，由雇主和雇員分別繳費(fèi)，基金采用信托的形式投資運(yùn)營(yíng)。截至2012年底，該基金的參與者包括160萬(wàn)名加州的各級(jí)各類公務(wù)員（州、市、縣政府雇員以及學(xué)校的非教師雇員），總資產(chǎn)超過(guò)2550億美元，其中，投資國(guó)際、國(guó)內(nèi)股票的比例達(dá)三分之二以上。
很多國(guó)家也經(jīng)歷了公務(wù)員經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期并軌才逐步進(jìn)入社會(huì)保障制度的情況。美國(guó)1935年通過(guò)了《社會(huì)保障法案》，一直到1983年公務(wù)員才完全納入該體系。
有國(guó)外成熟的制度經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，中國(guó)的公務(wù)員社會(huì)保障制度改革應(yīng)當(dāng)盡快制定公務(wù)員參?！奥肪€圖”，以實(shí)現(xiàn)社保制度領(lǐng)域“法律面前人人平等”的理念。為此，建立公務(wù)員、參公人員、事業(yè)單位職工職業(yè)年金，作為養(yǎng)老保險(xiǎn)的配套制度，應(yīng)當(dāng)是最佳選擇。
養(yǎng)老金逐步投入運(yùn)營(yíng)
養(yǎng)老金的運(yùn)營(yíng)主要包括兩個(gè)方面，即社會(huì)保險(xiǎn)稅形成的國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老基金，以及個(gè)人賬戶養(yǎng)老金、企業(yè)年金、職業(yè)年金形成的個(gè)人養(yǎng)老金，兩者的運(yùn)營(yíng)方式完全不同。
在統(tǒng)籌部分改為社會(huì)保險(xiǎn)稅并實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一征收之后，目前在社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收的社會(huì)保險(xiǎn)稅應(yīng)當(dāng)全部移交給稅務(wù)機(jī)關(guān)征收；過(guò)去由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收個(gè)人賬戶養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的省份應(yīng)當(dāng)把征收權(quán)移交社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收。
為確保公民“養(yǎng)命錢”的絕對(duì)安全，國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金必須實(shí)施徹底的現(xiàn)收現(xiàn)付制度。納稅人繳納的社會(huì)保險(xiǎn)稅應(yīng)當(dāng)貫徹“專稅專用”的原則，不直接進(jìn)入國(guó)庫(kù)或形成國(guó)有資產(chǎn)，而是形成國(guó)家層面的國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老基金，結(jié)余部分全部由財(cái)政部發(fā)行特種國(guó)債，利率由政府確定，消除養(yǎng)老金貶值與投資失誤兩方面的風(fēng)險(xiǎn)。2002年12月，財(cái)政部發(fā)行總額368億元附息國(guó)債時(shí)，面向全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)定向募集103億元，向遼寧省社會(huì)保險(xiǎn)基金定向募集10億元，就開(kāi)了財(cái)政部針對(duì)社?；鸢l(fā)行特種國(guó)債的先例。
對(duì)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金、企業(yè)年金、職業(yè)年金的保值增值問(wèn)題，可以通過(guò)投資資本市場(chǎng)來(lái)解決。其運(yùn)營(yíng)主體有三個(gè)選擇：全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)、人力資源和社會(huì)保障部和地方社保基金管理部門。但是，三者都有自己的弱點(diǎn)：全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)獨(dú)此一家，且已經(jīng)承擔(dān)了國(guó)家養(yǎng)老金戰(zhàn)略儲(chǔ)備的任務(wù)，近期內(nèi)只收不支，如果再承擔(dān)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的管理顯然任務(wù)太重，目標(biāo)也不匹配；人力資源和社會(huì)保障部作為政府機(jī)關(guān)直接做投資存在著法律、法規(guī)障礙；地方社?；鸸芾聿块T投資經(jīng)驗(yàn)、人才都比較缺乏，存在著受地方領(lǐng)導(dǎo)影響投資的問(wèn)題。
基于此，最佳的投資運(yùn)營(yíng)模式應(yīng)當(dāng)是：中央政府搭建統(tǒng)一的投資平臺(tái)，以全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)為藍(lán)本，設(shè)立國(guó)家養(yǎng)老金理事會(huì)作為投資運(yùn)營(yíng)主體。該理事會(huì)由人力資源和社會(huì)保障部為主導(dǎo)建立，吸收全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)、中投公司、地方社保基金等方面的專業(yè)人士加盟：全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)有專業(yè)投資管理運(yùn)營(yíng)隊(duì)伍，成績(jī)不俗，且的確曾經(jīng)代一些省份運(yùn)營(yíng)由中央財(cái)政補(bǔ)充的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金；人社部有遍布全國(guó)的組織體系和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)體系，具有無(wú)可比擬的組織資源和人力資源；中投公司自身就是國(guó)家主權(quán)基金，代表財(cái)政部參與養(yǎng)老金理事會(huì)將確保養(yǎng)老基金投資的合理方向；地方社保基金管理部門熟悉地方情況，充分代表各地養(yǎng)老金參與者的愿望。
國(guó)家養(yǎng)老金理事會(huì)投資平臺(tái)可以借鑒已有的全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)，也可以借鑒英國(guó)2012年正式開(kāi)始具體投資運(yùn)營(yíng)的國(guó)家職業(yè)儲(chǔ)蓄信托（NationalEmploymentSavingsTrust）。英國(guó)《2008年養(yǎng)老金法案》以法律形式確立了個(gè)人養(yǎng)老金體系的具體改革措施，規(guī)定第二支柱自愿職業(yè)養(yǎng)老金自2012年10月起成為事實(shí)上的強(qiáng)制性職業(yè)養(yǎng)老金，所有年收入7475英鎊以上、年齡在22歲到法定退休年齡之間、沒(méi)有參加任何職業(yè)養(yǎng)老計(jì)劃的勞動(dòng)者都要“自動(dòng)加入”職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃，雇主繳納雇員工資3%，雇員本人繳納4%，政府以稅收讓利的形式計(jì)入1%，合計(jì)8%的繳費(fèi)注入雇員個(gè)人賬戶，組成新的強(qiáng)制性的養(yǎng)老金第二支柱。針對(duì)大量個(gè)體工商業(yè)者、自雇人士和非常規(guī)就業(yè)者等眾多中小企業(yè)主，政府建立了國(guó)家資助的低成本養(yǎng)老金儲(chǔ)蓄計(jì)劃——國(guó)家職業(yè)儲(chǔ)蓄信托，年費(fèi)率僅為0.3%，負(fù)責(zé)管理最少一個(gè)人的職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃。
國(guó)家養(yǎng)老金理事會(huì)以個(gè)人賬戶養(yǎng)老金投資運(yùn)營(yíng)為主業(yè)，可以避免地方政府干預(yù)養(yǎng)老金投資，同時(shí)又形成和全國(guó)社保基金理事會(huì)的適度競(jìng)爭(zhēng)。為此，應(yīng)當(dāng)借鑒《全國(guó)社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》，制定《國(guó)家個(gè)人賬戶養(yǎng)老金投資管理辦法》，該辦法的投資限制應(yīng)當(dāng)比全國(guó)社保基金更為寬松，可以包括海外投資、金融衍生品、商業(yè)房地產(chǎn)等，以對(duì)沖單純投資國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。
國(guó)家養(yǎng)老金理事會(huì)在選擇投資管理人的過(guò)程中，同樣可以借鑒全國(guó)社保基金理事會(huì)的成功經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)招投標(biāo)在全球選擇合格的投資管理人，通過(guò)中國(guó)越來(lái)越龐大的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金在全球的投資，迎接全球最大的“銀發(fā)浪潮”，真正保障每個(gè)中國(guó)人的未來(lái)。
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