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鄭秉文：統(tǒng)賬結(jié)合的社保制度該改了
2016-12-01 08:00:09
無憂保
【導讀】:當前全世界的社會保障制度都在改革， 10年來中國的社保制度建設(shè)雖然取得了驚人的成績，但是也存在著不重視長期制度建設(shè)、資產(chǎn)增值保值等諸多問題，中國現(xiàn)行的統(tǒng)賬結(jié)合的社保制度迫切需要改革，過渡性的制度設(shè)計是名義賬戶制(NDC)。
中國經(jīng)濟50人論壇、新浪財經(jīng)和清華經(jīng)管學院聯(lián)合舉辦的新浪·長安講壇第234期日前召開。論壇特邀專家、中國社會科學院拉丁美洲研究所所長鄭秉文發(fā)表了題為“中國社會保障制度改革的瓶頸與出路”的主題演講。鄭秉文說，當前全世界的社會保障制度都在改革，10年來中國的社保制度建設(shè)雖然取得了驚人的成績，但是也存在著不重視長期制度建設(shè)、資產(chǎn)增值保值等諸多問題，中國現(xiàn)行的統(tǒng)賬結(jié)合的社保制度迫切需要改革，過渡性的制度設(shè)計是名義賬戶制(NDC)。當走到了河中央，往后走不太可能，往前走石頭又摸不著，那就只能思索，這就是當前中國社會保障制度改革的現(xiàn)狀?！叭澜绲纳鐣Ｕ现贫榷荚诟母?，沒有不改革的社會保障制度。為什么？”鄭秉文以此作為開頭。他說，不久前撒切爾夫人去世了，撒切爾夫人領(lǐng)導英國，里根領(lǐng)導美國，他們分別是在1979年、1981年上臺的，這兩個保守主義政治家掀起了資本主義的改革。這個改革波及到很多領(lǐng)域，在社會保障領(lǐng)域，他們進行了廣泛的嚴厲的瘦身，因為社會保障制度在上個世紀80年代初的時候越來越不適應(yīng)資本主義的發(fā)展了。一方面，1973年第一次世界金融危機以來，資本主義財政陷入了空前的危機。另一方面，資本主義國家上個世紀80年代、90年代的時候，意識到戰(zhàn)后的1946年到1950年左右有一個嬰兒潮，這個嬰兒潮將要在2010年的時候進入到退休年齡，也就是說贍養(yǎng)率要變了，現(xiàn)收現(xiàn)付的制度面對老齡化是不可持續(xù)的。為了應(yīng)對這一問題，資本主義國家進行了制度創(chuàng)新。在上個世紀80年代之前，全球的社會保障制度只有一個現(xiàn)收現(xiàn)付模式，當時社保制度已經(jīng)誕生100年了，在100年的當口上又出現(xiàn)了一個新的模式，一個嶄新的制度創(chuàng)新——積累制?，F(xiàn)收現(xiàn)付是說，工作的一代繳費養(yǎng)活退休的一代；積累制則是自己養(yǎng)活自己，通過個人賬戶這個載體。積累制誕生于1981年的智利，隨后風行于拉美國家，拉美國家紛紛改革，一多半都采取這種模式，隨后這種模式風靡全球。1981年智利改革起源于皮諾切特。他用獨裁強硬的手段建立起一整套現(xiàn)代的自由市場制度。這個成功包含著一個社會保障制度的創(chuàng)新，它的意義是非凡的，影響是深遠的，從此以后在養(yǎng)老金經(jīng)濟學里面出現(xiàn)了一整套嶄新的概念，與傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付的研究形成了一種對立。目前介于這兩個端點之間的混合型模式還有三種，一種是名義賬戶制(NDC)，一種是德國模式的積分制，再就是中國的統(tǒng)賬結(jié)合制。實施NDC的有7個國家，有好的有壞的，最好的是瑞典；德國基本上是唯一實施積分制的國家，還有一些國家實行的是小范圍的積分制；統(tǒng)賬結(jié)合制只有中國一家。這個制度創(chuàng)新，當時的初衷是良好的，愿望是充滿了遠景的，但是目前來看困難也是非常巨大的，在中國還沒有什么比較明晰的一個改革路徑，甚至沒有時間表。一個典型的表現(xiàn)是，2000年國務(wù)院第42號文就要求在遼寧試點完善城鎮(zhèn)社會保障體系，到2013年試點的范圍擴大到了13個省份，但是不理想，還得試，什么時候試完，資金從哪里來，需要多少資金，都沒有定論。中國現(xiàn)在處在這樣一個階段，面對一個嶄新的制度，只能摸著石頭一步一步往前走。但是當走到了河中央，往后走不太可能，往前走石頭又摸不著，那就只能思索，這就是當前中國社會保障制度改革的現(xiàn)狀。無可置疑，過去10年中國在社會保障方面取得了驚人的成績。最根本的數(shù)據(jù)有兩個：一個是覆蓋率，非洲是30%，發(fā)達國家?guī)缀醵际?00%。過去10年中國覆蓋率的擴大是毋庸置疑的，這依靠的是中國舉國動員性體制這么一個體制優(yōu)勢。10年以前，中國有基本養(yǎng)老保險的人口在8200萬左右，最新的數(shù)據(jù)是2011年底的，2012年的數(shù)據(jù)不全，覆蓋了2.8億人；農(nóng)村新農(nóng)保在2002年的時候是5500萬人，到2011年底是3.2億人；城鎮(zhèn)醫(yī)療2002年不到一個億，現(xiàn)在是4.7億人；失業(yè)保險當年400多萬人，現(xiàn)在是1.4億人；工傷保險當年4000多萬人，現(xiàn)在是1億人。第二個是基金的可持續(xù)性。這個方法不是那么太科學，未必說積累的越多越好，但是畢竟是一個指標。10年之前基本養(yǎng)老基金才1500億元，10年之后有2萬億元；10年之前社?；鸷嫌嫴?000多億元，占GDP的比重是2.2%，10年之后合計3萬億元，占GDP的比重超過了6%。社會保障制度的改革現(xiàn)在已經(jīng)到了緊迫的關(guān)頭，需要喚醒以前的改革意識、憂患意識，使國家、國民能夠居安思危。然而，中國在社會保障方面存在問題也是毋庸置疑的，主要出現(xiàn)在六個方面。有些是制度上的缺陷，有的是操作上的缺陷，有的是流程上的缺陷。第一個方面，重當期支付，輕長期制度建設(shè)。15年前，憂患意識、進取意識、奮斗意識充斥在各個方面，充斥在文件里面。現(xiàn)在完全是兩回事。所以改革現(xiàn)在已經(jīng)到了緊迫的關(guān)頭，需要喚醒以前的改革意識、憂患意識，使國家、國民能夠居安思危。舉一些例子，替代率是養(yǎng)老金水平占退休前一年工資收入的百分比，當初設(shè)計的是58.5%，可是在制度運行中從來沒有實行過58.5%，最開始是將近90%，滑到現(xiàn)在是45%左右。雖然中國的社會保障制度是統(tǒng)賬結(jié)合式的，但是由于此前賬戶上基本是空的，目前基本上可以把這個制度看成是現(xiàn)收現(xiàn)付式的。現(xiàn)收現(xiàn)付制度涉及的參數(shù)主要有三個，一個是繳費率，一個是贍養(yǎng)率，一個是替代率。個人繳費8%，單位繳費20%，合計28%。制度設(shè)計里面是三個人養(yǎng)一個，三個人拿出工資的28%給一個人花，那么退休的人獲得的比例大約是在80%-90%之間。但是在實際執(zhí)行中，基本上低于一半。這說明很多環(huán)節(jié)的參數(shù)都存在問題，制度滴漏情況非常嚴峻，導致數(shù)額碰不上。一個原因是法定名義費率很高，實際執(zhí)行的費率低。一些發(fā)達地區(qū)如珠三角的幾個城市為了吸引外資、提高企業(yè)的競爭力，公開發(fā)文只收大約一半的錢，但是它們的財務(wù)可持續(xù)性仍是最好的，因為全國20%的流動人口都集中在那里，這些年輕的農(nóng)民工只在當?shù)乩U費做貢獻，退休都回家了。第二個原因是費基很低，許多人實際上每月掙6000元，繳費的時候縮到3000-4000元，一下子費率變相降低一半左右。第三個原因，中國社會平均工資增長率非常高，超過了10%，但是社保的繳費基數(shù)是按照上一年平均收入的基數(shù)來算的，這就又少了一塊。第四，正規(guī)部門繳費雇主是20%，雇員是8%，加起來是28%，可是非正規(guī)部門靈活就業(yè)人員他的繳費就是個人繳20%。現(xiàn)在正規(guī)部門已經(jīng)基本上實現(xiàn)了社保覆蓋，所有新加進來的都來自非正規(guī)部門，多進來一個就多稀釋一分人均基數(shù)。中國社保幾乎所有的數(shù)據(jù)都碰不上，根本原因就是制度設(shè)計粗獷。這個問題比較大，恐怕在較長時期內(nèi)都難以解決。參數(shù)碰不上，是制度長期建設(shè)的一個大忌。其實上面四個方面都不是不能解決。最簡單的，不用上一年度的社會平均工資，改用當年的，就可以減少一部分遺漏。費基小的問題也可以通過加強管理，執(zhí)法部門嚴格處罰等方法避免。企業(yè)工資總額和從企業(yè)收到的社保費的差距是可以計算出來的，加大處罰力度就可能讓這些參數(shù)嚴格起來。第二個方面，重融資補貼，輕投資增值保值。鄭秉文說，這也是一個重要的問題。但是在一般人的在觀念上恐怕不太一樣，他們認為社會保險制度應(yīng)該而且必須由國家財政補貼，歐洲幾乎所有的國家都是這樣。然而事實是，美國從1935年建立社會保障法到現(xiàn)在70多年來沒有用財政補貼過1美元，而且現(xiàn)在美國的社會保障基金有27000億美元的余額。為什么不向這種制度學習，而向法國希臘這種國家學習。鄭秉文說，重補貼的思路是不對的，社會保險本質(zhì)上跟商業(yè)保險是一樣的，所以它的原則、原理、運行也都應(yīng)該跟保險制度一樣。一個國家有繳費性制度和非繳費性制度，繳費性制度是社會保險，非繳費性制度是社會福利。如果社會福利和社會保險制度邊界不清，社會保險制度里面有大量的財富支付，社會福利制度里面財富轉(zhuǎn)移支付不足，那么制度就面臨混亂的危險，這樣就可能導致希臘現(xiàn)象的重演。不要過多強調(diào)讓社會保險制度執(zhí)行社會正義、社會公平的功能，它的第一職能是要能夠可持續(xù)，否則變成無底洞，變成財政的包袱，就什么功能都沒有了。美國的低保制度覆蓋2700萬人，它的社會保險制度則要面對本國所有的工薪階層，是一種有限的、有償?shù)?、收入和繳費掛鉤的保障，這兩個制度執(zhí)行的功能并不一樣。所以就中國來講，現(xiàn)在應(yīng)該調(diào)整社會保險制度與國家財政關(guān)系的思路，放棄部門利益，堅持制度建設(shè)的長期利益。另外一方面，中國的社保基金呼吁到了財政補貼，有了很大的余額，投資體制改革卻沒有重視，導致現(xiàn)在每天一掙眼睛就虧很多錢。一季度結(jié)束的時候，中國的社會保險基金有3萬多億元，收益率不到2%，2月份的居民消費物價指數(shù)(CPI)卻超過了3%，這意味著每天社?；鸲济媾R著巨大的損失。所以重補貼輕投資這樣的行為現(xiàn)在已經(jīng)到了應(yīng)該更正的時候了。第三個方面，重國家干預(yù)，輕發(fā)揮市場作用。國家干預(yù)和市場機制，或者說政府和市場這一對矛盾同樣體現(xiàn)在社保制度建設(shè)中。22年之前規(guī)定，中國建立的是多層次的社會保障制度，第一支柱是國家辦的基本保險制度，第二支柱是企業(yè)辦的，第三支柱是商業(yè)性的保險公司辦的。美國也是這樣，這被叫做板凳的三條腿。然而實際操作中是，一直到今天，中國重視的都只是第一支柱，國家辦的那一塊，輕視了市場的那一塊。所有的壓力都是在第一支柱上，基本養(yǎng)老保險的替代率在中國如果是50%，企業(yè)年金替代率幾乎沒有。從比重來看，全球平均第二支柱資產(chǎn)占GDP的比重將近40%，第一支柱不到10%；OECD國家更高，第二支柱的資產(chǎn)占GDP比重是80%，第一支柱占15%。中國是一條腿長一條腿短，長的這條腿是3.2倍，短的那條腿可以忽略不計。建立第二支柱是一個雙贏，一方面它會減輕國家負擔，另外一方面會提高民眾的收入預(yù)期，有利于擴大消費，促進增長方式的轉(zhuǎn)型。比如大病保險，一個家庭成員得了大病，盡管第一支柱給報銷很多，但是有很多藥很多病的報銷比例都不是很理想。只要得了大病，幾年以后這個家就可能癱瘓了。這就需要第二支柱——企業(yè)補充醫(yī)療保險大踏步的發(fā)展和前進。有關(guān)部門應(yīng)該重視企業(yè)年金和企業(yè)補充醫(yī)療保險制度的政策問題，這個問題既是福利問題、扶植問題，也是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重大問題。第四個方面，重私人部門，輕機關(guān)事業(yè)單位。重私人部門指的是，中國所有的福利制度目前都是圍繞企業(yè)來做的，社保制度建設(shè)發(fā)起也是從國企制度改革開始的。公共部門的改革是很落后的。我們現(xiàn)在面臨著三個臺階，第一個臺階公務(wù)員，小口徑是600多萬人，大口徑是將近1000多萬人，沒有進入到當前的序列里來。它的待遇水平平均要比私人部門高一倍左右。第二個臺階是沒有參加事業(yè)單位改革的事業(yè)單位。在全國將近3000萬事業(yè)單位的人員里邊，這一部分人員占1/3。第三個臺階大約有2000萬人，他們在上個世紀90年代中期參加了社保制度改革，繳費參加了改革，可是改革以后突然發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老金的水平降低了很多，如果一旦讓他們拿養(yǎng)老金的水平就會形成事業(yè)單位的分裂，形成社會的分裂，于是就沒有讓這些事業(yè)單位人員去拿企業(yè)的養(yǎng)老金。于是，盡管他們已經(jīng)把錢交了，但只是形成了一個半路狀態(tài)，拿到的養(yǎng)老金和沒有改的時候還是一樣的。這么多年來這三個臺階一直存在，試點也沒有真正啟動。把社保制度分成三六九等只會導致制度碎片化狀況更為嚴峻。第五個方面，重非繳費型制度，輕繳費型制度。繳費型是五險，非繳費型制度很多，目前來看支出最大的是低保。第六個方面，重制度不斷累加，輕制度難點攻關(guān)。經(jīng)歷了多年的論證，社會保險法最后終于通過了。但是在制定社會保險法過程中有幾件事沒有躍過去，其中一件是征繳體制。因為爭執(zhí)不下，1999年出臺了一個社會保險費征繳條例，規(guī)定征繳的主體可以由省級人民政府去選擇，或是地稅部門，或是社保經(jīng)辦部門，于是留下了禍根。全世界除了中國沒有一個國家由兩個單位來征繳社會保險費。還有一個難點是空賬，截至到2011年底，記賬額是2.5萬億元，其中空賬2.2萬億元，做實的賬戶只有2703億元。統(tǒng)賬結(jié)合的制度應(yīng)該改了，過渡性的制度設(shè)計是NDC，NDC制度是目前能看得到的最好的過渡期辦法。存在問題就需要改革，在鄭秉文看來，當前中國社保制度改革的瓶頸有三個方面，一個是制度的公平性，一個是制度的便攜性，一個是制度的可持續(xù)性。制度的公平性體現(xiàn)在兩個領(lǐng)域，一個是橫向的領(lǐng)域，一個是縱向的領(lǐng)域。橫向領(lǐng)域是不同人的制度設(shè)計是不一樣的，大制度有城鄉(xiāng)兩個，小制度還有幾個，比如剛說的公務(wù)員、事業(yè)單位的區(qū)別等。沿海地區(qū)還有好多小制度，尤其在長三角地區(qū)?？v向的領(lǐng)域是，保險制度的功能是燙平人的收入，那么應(yīng)該是越老收入越多，還是越年輕收入越多，中國沒有這個理念。為了適應(yīng)人口的流動性，社保制度應(yīng)該有很好的便攜性。在美國，不管在哪個州工作，收費的都是聯(lián)邦政府，地方政府是替聯(lián)邦政府收。在中國不是，在北京打工交錢到北京政府，到上海，上海政府不承認，于是出來很多官司。第三是可持續(xù)性，中國地區(qū)之間失衡情況非常嚴峻。31個省加上新疆建設(shè)兵團是32個統(tǒng)籌單位，有一半當期的收入不能抵上當期的養(yǎng)老金支付，于是得轉(zhuǎn)移支付，財政給補貼。另外一半省當期的收入大于支出，像廣東就每年多出3000億到4000億元，但是由于不能把北京的錢拿到寧夏去用，多了也白多，結(jié)果社保的可持續(xù)性產(chǎn)生了問題。出路可以從兩個層次來說?，F(xiàn)在最急迫的問題在于統(tǒng)籌層次太低，提高統(tǒng)籌難度有兩個：一個是人為的，政府不愿意提高，提高到哪一層哪一層責任大；還有一個是道德風險導致逆向選擇，逆向選擇導致制度失效。相對不那么急迫的還有一個問題，就是要重新認識統(tǒng)賬結(jié)合制度。要評估統(tǒng)賬結(jié)合的制度是不是走到頭了，要是的話就要重新回到案頭設(shè)計上來，出臺改革方案。鄭秉文說，我認為統(tǒng)賬結(jié)合的制度應(yīng)該改了，過渡性的制度設(shè)計是NDC，也就是目前瑞典等7個國家實行的制度。在鄭秉文看來，NDC制度是目前能看得到的最好的過渡期辦法，過渡期多長要視情況而定。這個制度的第一的好處是可以避免天文數(shù)字的轉(zhuǎn)型成本；第二個，可以避開落后的投資體制；第三個，可以實現(xiàn)當初的目標設(shè)計，就是加強多繳多得的激勵，就跟在銀行存錢一樣，多存多取，少存少取；還有第四個好處，就是制度的透明性非常好。鄭秉文，中國社會科學院拉丁美洲研究所黨委書記、所長；中國社科院世界社會保障中心主任；中國社科院研究生院教授，博士生導師。1995年至2000年在中國社會科學院研究生院先后任培訓中心主任、題庫考試中心主任、院長助理、副院長，2000年至2004年任中國社會科學院歐洲研究所黨委副書記、副所長。主要研究領(lǐng)域包括：西方經(jīng)濟學，市場失靈(MarketFailures)，福利國家，社會保障制度比較，社?；鹜顿Y和企業(yè)年金等。問：我們現(xiàn)在養(yǎng)老保險賬戶里的錢，它的責任主體是誰，誰該為它的保值增值或者貶值負責？鄭秉文：最終負責任的是立法，也就是這個制度的舉辦人，肯定責任不在賬戶持有人。賬戶的資產(chǎn)是持有人的，它貶值是這個制度最大的缺陷。所以對這個制度改革是非常急迫的。我個人認為中國的五險制度設(shè)計都存在一些問題。第一個問題瞄準目標群體不準確，進來的未必是需要的，需要的未必能進來。舉一個例子，本人上失業(yè)保險，本人工作于典型的國務(wù)院直屬事業(yè)單位，中國社科院的人能失業(yè)嗎，但你必須得上這個保險。真正需要失業(yè)保險的群體卻有些人不能上。第二個問題，支付。由于瞄準率很差，于是支付就帶來問題了，這就沒法說了。第三個問題，我們每一項制度的功能和管理體制都還沒有理順，有部門利益的現(xiàn)象在里面。問：我老家是河南農(nóng)村的，在農(nóng)村存在一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)上把低保名額直接賣出去的問題，您怎么看？鄭秉文：搞研究的人都知道，這種情況在國外也有，叫福利欺詐。這種情況中國有兩類，一類是福利欺詐，還有一類是公然挑戰(zhàn)法律，就是犯法。犯法就不說了，繩之以法就完了。關(guān)于福利欺詐，有制度設(shè)計的問題，但是還有一個問題我想大家都忽視了。這么多年來，全國的福利保險制度翻番地漲，但是經(jīng)辦隊伍還是那么多人，并且不規(guī)范，管理跟不上，有點像高鐵。這個隊伍的末端是社保站，里面有社會工作人員，還有臨時工，大學生實習生，情況非常復雜，給的錢也非常少，于是出現(xiàn)了管理不善的問題，利益輸送的現(xiàn)象。我曾經(jīng)有這樣一個主張，不要把全國的經(jīng)辦體系看成事業(yè)單位，經(jīng)費完全來自于財政，還得要名額。我個人認為既然收費這么多，管理就應(yīng)該進入成本。隊伍建設(shè)應(yīng)該根據(jù)需要的人均負荷比來有彈性地增長。這樣還可以吸納大學生就業(yè)。問：英國一個女子，她有三個孩子，從政府拿到的低保收入比工作的收入還要高，社會保障制度怎么樣防止這種現(xiàn)象。您怎么看？鄭秉文：這個還是福利欺詐的問題，第一是福利欺詐，第二是避免福利陷阱。兩方面的手段，一方面是加強管理，我在英國坐火車，看到有海報講福利欺詐可以舉報，舉報之后可以獲得多少錢的獎勵。國外有這方面的手段，加強管理。還有一方面的原因，就是說整個福利制度的設(shè)計，應(yīng)該有一個頂層設(shè)計。每一項福利之間不要互相矛盾，每一項福利之間它的福利水平和替代率之間要相互配合，如果不配合的話就會形成一個福利陷阱，久而久之變成一種文化。失業(yè)在歐洲就是一種文化，搞經(jīng)濟學的都知道這個詞，叫隱含合同。隱含合同的本質(zhì)就是，工會要求的工資定價水平不是隨著經(jīng)濟的景氣的調(diào)整而調(diào)整的，而是有一個恒定參數(shù)，好的時候不要最高的、壞的時候也不要最低的，而且不能把我辭掉。于是在公共汽車上的永遠在公共汽車上，在公共汽車下面的人永遠失業(yè)。隱含合同讓這個群體絕望了，于是這個群體變成一個利益集團，跟政府抗爭，要最好的條件，因為是你們拋棄了我，所以你必須得養(yǎng)活我，工作的人必須提高勞動生產(chǎn)率，拿出利潤養(yǎng)活我。于是就成為一種文化，這是社會分裂的根本原因。這個制度不利于改革，希臘能改革嗎，我不相信。即使國家破產(chǎn)了和希臘人有什么關(guān)系，不管誰上臺，他們依然會上街，對游行的人來講這種行為也是理性的利益最大化的。中國目前也處在這樣一個關(guān)鍵的時代，文化逐漸形成，也面臨著我們要形成一個什么樣的文化的問題。
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