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標(biāo)簽： 農(nóng)村社會保障社會保障制度社會保障社會
陳雄：域外經(jīng)驗(yàn)對中國農(nóng)村社會保障制度完善之啟示
2016-12-01 08:00:09
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【導(dǎo)讀】:域外經(jīng)驗(yàn)對中國農(nóng)村社會保障制度完善之啟示作者：陳雄信息來源：湖南社會科學(xué)2012/2發(fā)布時(shí)間：2013/06/20瀏覽次數(shù)：摘要:中國農(nóng)村老年人口眾多，如何完善其養(yǎng)老和醫(yī)療等社會保障制度成為一個(gè)急需探討的難題。
中國農(nóng)村老年人口眾多，如何完善其養(yǎng)老和醫(yī)療等社會保障制度成為一個(gè)急需探討的難題，美國、日本、德國和加拿大等國養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度對中國農(nóng)村老年人社會保障制度的完善有頗多值得借鑒之處。與國外發(fā)達(dá)國家完善的社會保障制度相比，我國農(nóng)村社會保障制度存在覆蓋面過窄、社會保障程度不高、法律制度體系尚待完善等問題。未來中國農(nóng)村社會保障的完善要注重以下幾個(gè)維度的制度建設(shè):構(gòu)建覆蓋全民的社會保障體系，提高養(yǎng)老保障資金的額度，實(shí)行老年人醫(yī)療全報(bào)銷制度，提高農(nóng)民收入等。中國可在斟酌國情基礎(chǔ)上，適時(shí)進(jìn)行完善。毛澤東主席說過:“農(nóng)民問題乃國民革命的中心問題?！保?］中國本質(zhì)上仍然是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國。近年來，隨著城鎮(zhèn)化速度的加快，農(nóng)村戶籍人數(shù)有所下降，但仍然有7億左右農(nóng)民?！吨袊淆g事業(yè)的發(fā)展》白皮書指出，中國60歲以上老年人口已近1．44億，其中近六成分布在農(nóng)村，也就是說有9千萬左右的農(nóng)村老年人。目前，我國農(nóng)村老年人養(yǎng)老保障存在現(xiàn)實(shí)的難題［2］，“在農(nóng)村建立完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，有利于農(nóng)村的和諧與穩(wěn)定”。［3］中國正探索建立農(nóng)村社會保障模式，努力保障農(nóng)村老年人有尊嚴(yán)的生活。一、中國現(xiàn)今農(nóng)村社會保障制度之概貌國際勞工局對社會保障(social security)的界定是:“社會保障即社會通過一系列的公共措施對其成員提供的保護(hù)，以防止他們由于疾病、妊娠、工傷、失業(yè)、殘疾、老年及死亡而導(dǎo)致的收入中斷或大大降低而遭受經(jīng)濟(jì)和社會困窘，對社會成員提供的醫(yī)療照顧以及對有兒童的家庭提供的補(bǔ)貼(1984)。”［4］社會保障的本質(zhì)是維護(hù)社會公平進(jìn)而促進(jìn)社會穩(wěn)定發(fā)展?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定:“中華人民共和國公民在年老、疾病、或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！边@是中國農(nóng)村老年人獲得社會保障的憲法依據(jù)，經(jīng)過多年的實(shí)踐，目前，我國的社會保障由社會保險(xiǎn)、社會救濟(jì)、社會福利、優(yōu)撫安置等制度組成，其中，社會保險(xiǎn)是社會保障的核心內(nèi)容。關(guān)于社會保險(xiǎn)，2010年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議通過《中華人民共和國社會保險(xiǎn)法》，規(guī)定了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等具體內(nèi)容?！吨腥A人民共和國社會保險(xiǎn)法》是中國特色社會主義法律體系中起支架作用的重要法律，是一部著力保障和改善民生的法律。它的頒布實(shí)施，是中國人力資源社會保障法制建設(shè)中的又一個(gè)里程碑，對于建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，更好地維護(hù)公民參加社會保險(xiǎn)和享受社會保險(xiǎn)待遇的合法權(quán)益，使公民共享發(fā)展成果，促進(jìn)社會主義和諧社會建設(shè)，具有十分重要的意義。按照國務(wù)院部署，從2011年7月1日起開展城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，并擴(kuò)大新農(nóng)保試點(diǎn)覆蓋面。目前，全國新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)覆蓋面達(dá)到60%以上，老少邊窮地區(qū)總體覆蓋面達(dá)到85%以上。根據(jù)人力資源和社會保障部公布的信息，截至2011年11月底，兩項(xiàng)試點(diǎn)參保人數(shù)達(dá)2．62億人，其中領(lǐng)取待遇人數(shù)6622萬人。加上各地自行的試點(diǎn)，總參保人數(shù)達(dá)到3．02億人，領(lǐng)取待遇人數(shù)7966萬人。北京、天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、海南、重慶、西藏、陜西、青海、寧夏、新疆等15個(gè)省區(qū)市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)兩項(xiàng)制度全覆蓋。可以說，經(jīng)過多年的法律和制度建設(shè)，我國農(nóng)村養(yǎng)老和醫(yī)療保障取得了巨大的進(jìn)步。但是，中國的最終目標(biāo)是建設(shè)福利國家，使得人人過上有尊嚴(yán)的生活，這就要求我們的社會保障和福利制度達(dá)到甚至超過發(fā)達(dá)國家水平。目前，我國農(nóng)村社會保障仍然存在覆蓋面有限、保障水平低下、資金供給不足等問題，在此背景下，了解和借鑒發(fā)達(dá)國家社會保障的有益經(jīng)驗(yàn)，吸取其失敗的教訓(xùn)，對于我們建設(shè)社會主義和諧社會，十分必要。二、域外社會保障的基本模式(一)美國社會保障的基本模式盡管德國19世紀(jì)就開始了社會保障，二戰(zhàn)后美國則成為社會保障體系的世界典型。美國社會保障制度形成于經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期，1935年8月頒布美國社會保障法。1941年羅斯福和丘吉爾簽署的大西洋憲章是社會保障國際化的標(biāo)志。經(jīng)過幾十年的發(fā)展和不斷調(diào)整，美國逐步形成了包括國家法定養(yǎng)老保險(xiǎn)、私營退休養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，被人形象地稱為“三條腿的板凳”。目前，美國65歲以上老人90%以上被養(yǎng)老保障所覆蓋，美國現(xiàn)行的養(yǎng)老保障是一種現(xiàn)收現(xiàn)付制度，也就是說，工作者以工薪社會保險(xiǎn)稅的形式對這一體系進(jìn)行繳納，而繳納總額將用于對當(dāng)期的退休者或殘疾者提供收益支付。當(dāng)該體系出現(xiàn)盈余時(shí)，即繳納總額超出支出總額，則超額部分將被放入專門的信托基金，主要用于投資，養(yǎng)老金出現(xiàn)缺口時(shí)，由信托基金進(jìn)行彌補(bǔ)。［5］顯然，這一制度是以存在大量年輕工作者和相對比例較少的老年退休者為前提條件的，一旦出生率下降，人口預(yù)期壽命提高，則該制度可能存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。長期以來，美國政府都為老年人支付基本醫(yī)療費(fèi)用，醫(yī)療保險(xiǎn)并沒有覆蓋老年人之外的全體人民。2001年5月，美國總統(tǒng)布什宣布成立一個(gè)兩黨16人的委員會，研究和匯報(bào)美國年輕一代創(chuàng)建財(cái)富時(shí)對保護(hù)老年人的社會保障的詳細(xì)建議。委員會受命根據(jù)以下六個(gè)指導(dǎo)原則做出建議，確保社會保障的現(xiàn)代化和財(cái)政的穩(wěn)固性:現(xiàn)代化不能改變退休人員或臨近退休人員的社會保障受益;整個(gè)社會保障盈余必須僅僅專用于社會保障;社會保障月工資納稅一定不能增加;政府絕對不能夠在股票市場上投資社會保障基金;現(xiàn)代化必須保護(hù)社會保障殘疾和生存者保險(xiǎn)項(xiàng)目;現(xiàn)代化必須包括本人控制的、自愿的個(gè)人退休賬戶，因?yàn)檫@將增大社會保障。由于多種原因，布什總統(tǒng)的改革無疾而終。2010年3月23日，美國總統(tǒng)巴拉克·奧巴馬在白宮簽署了他的醫(yī)療改革方案——《美國大眾衛(wèi)生保健法案》，這是美國最近幾十年來最大的社會福利制度改革。法案實(shí)施后全美將有大約3000萬沒有醫(yī)療保險(xiǎn)的人獲得保險(xiǎn)，美國醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率將從85%上升至95%左右，距離全民醫(yī)療保險(xiǎn)只有一步之遙，低收入者也將獲得政府補(bǔ)助。盡管總統(tǒng)簽署了這一法案，醫(yī)療改革的立法工作仍然沒有結(jié)束，兩黨激烈的斗爭還在進(jìn)行。從美國醫(yī)療保障改革的反反復(fù)復(fù)歷程可以看出，醫(yī)改反映了美國人民深層次價(jià)值觀的沖突，主張全民醫(yī)療保障者代表了新自由主義立場，而反對者大多是傳統(tǒng)共和黨保守主義者，認(rèn)為全民醫(yī)療保障助長了懶惰、削弱了經(jīng)濟(jì)競爭力。正是由于價(jià)值觀的差異，使得美國建立全民醫(yī)療保障制度，成為一個(gè)難以實(shí)現(xiàn)的夢想。(二)日本社會保障的基本模式日本社會保障制度的成熟，除了經(jīng)濟(jì)實(shí)力外，還與其完善的社會保障體系有著很大的關(guān)聯(lián)。老年社會保障是日本社會保障制度的核心內(nèi)容，“二戰(zhàn)”后，針對老年人的社會保障出臺了系列法律，如《老年人福利法》、《老年人保健法》、《護(hù)理保險(xiǎn)法》等，并確立了以經(jīng)濟(jì)、醫(yī)療、保健、護(hù)理為主要內(nèi)容的老年社會保障制度，為老年人經(jīng)濟(jì)收入、醫(yī)療保健、康復(fù)護(hù)理等主要生活需求構(gòu)建了一張“安全網(wǎng)”。［6］日本的社會保障體系有下列幾點(diǎn)值得特別關(guān)注:首先，是覆蓋全民的保障模式。日本社會保障體系受英國和德國影響較大，社會保障兼具社會保險(xiǎn)和傳統(tǒng)福利國家“高負(fù)擔(dān)、高福利”的全民保障模式，日本的年金制度種類多，經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)方式多元，在強(qiáng)調(diào)政府、個(gè)人作用的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)企業(yè)(雇主)的作用。日本較早地把農(nóng)民、個(gè)體戶納入了養(yǎng)老保障體制內(nèi)，實(shí)現(xiàn)了覆蓋全民的養(yǎng)老保障制度。其次，政府責(zé)任明確。［7］究竟由誰來承擔(dān)對老年人的養(yǎng)老、照料責(zé)任?是政府、家庭抑或社會?這一直是社會福利國家的共同問題，日本一直強(qiáng)調(diào)多元素的作用，但政府的主導(dǎo)作用卻一直非常明顯。政府透過系列法律，強(qiáng)制性推行養(yǎng)老和社會保障制度，政府在經(jīng)費(fèi)、制度保障方面貢獻(xiàn)巨大。并且政府對社會保障制度的改革永遠(yuǎn)沒有停止。最近一段時(shí)間，據(jù)日本媒體報(bào)道，社會保障與稅制一體化改革草案將消費(fèi)稅定位為“社會保障的穩(wěn)定財(cái)源”。根據(jù)草案，現(xiàn)行5%的消費(fèi)稅率將分別在2014年4月和2015年10月提高到8%和10%，消費(fèi)稅收全部用于支付包括養(yǎng)老金、醫(yī)療等在內(nèi)的社會保障費(fèi)用。這種政府強(qiáng)力用法制手段保障養(yǎng)老，是其他任何養(yǎng)老保障措施難以取代的。最后，多元化養(yǎng)老福利體系。除了政府外，還有社會力量、家庭和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。日本注重家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老并舉，注重加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)。(三)德國社會保障的基本模式德國是現(xiàn)代社會保障制度的發(fā)祥地，德國社會學(xué)家沃爾夫?qū)げ槠辗蛑赋?“社會福利政策和福利國家整體來說屬于現(xiàn)代社會的基礎(chǔ)體制，屬于公民的‘制度資本’，其形式各異，如聯(lián)邦德國的福利國家，這是從其歷史條件當(dāng)中發(fā)展而來的?！保?］最初一段時(shí)期，德國養(yǎng)老金收益水平低，難以滿足老年階段的生活所需。1957年，德國從分配目標(biāo)以及融資方式等都進(jìn)行了根本改革，從資本積累制向現(xiàn)收現(xiàn)付體制轉(zhuǎn)型。目前，德國養(yǎng)老保障體系有三個(gè)支柱，即法定養(yǎng)老保障體制(第一支柱);補(bǔ)充職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃(第二支柱);自主養(yǎng)老資金(第三支柱)。作為建立時(shí)間最長的養(yǎng)老保障體系，其對養(yǎng)老保障的支付充分而“慷慨大方”，德國養(yǎng)老保障性問題主要集中在支付能力的可持續(xù)性方面，與許多其他國家一樣，德國的養(yǎng)老保障體系也面臨著由于低出生率和預(yù)期壽命水平的不斷提高所帶來的人口老齡化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。［9］(四)加拿大社會保障的基本模式加拿大社會保障制度建立比德國和英國晚，但是發(fā)展快。肇始于20世紀(jì)20年代，1927年，加拿大通過《老年養(yǎng)老金法》，1951年頒布《老年保障法》，1991年啟動“農(nóng)民年金計(jì)劃”。目前加拿大建立了完善的社會保障制度，有世界上堪稱最佳的福利制度，比如公費(fèi)醫(yī)療制度、退休養(yǎng)老金、失業(yè)津貼、損傷補(bǔ)助、社會救濟(jì)金等，在世界上享有很高的聲譽(yù)。［10］加拿大養(yǎng)老保障制度有如下幾個(gè)特點(diǎn):其一，立法先行，以法為據(jù)。凡是涉及老年人養(yǎng)老保險(xiǎn)，物質(zhì)生活保障、醫(yī)療保健服務(wù)等制度，首先要由國會通過相應(yīng)的法律法令，確定規(guī)范，明確適用范圍、操作程序、資金來源和主管部門。其二，多級體制，多重保障。老年社會保障的經(jīng)費(fèi)來源和項(xiàng)目管理多極化，有聯(lián)邦政府和省政府分別或者共同負(fù)擔(dān)的費(fèi)用，市政府除具體實(shí)施各項(xiàng)措施外，還負(fù)擔(dān)某些福利事業(yè)和服務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)開支。此外，還有社會層面為老年人提供福利服務(wù)的社會團(tuán)體和志愿者組織。其三，經(jīng)費(fèi)支出大幅上升。1952年后，加拿大社會保障經(jīng)費(fèi)支出越來越龐大，目前，其社會保障經(jīng)費(fèi)有充分的保障。經(jīng)費(fèi)充分支出也有潛在的風(fēng)險(xiǎn)，比如經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性和國際競爭力可能會受到影響。［11］
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