0571-22931819
我國城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)保障的問題與對(duì)策:基于公共服務(wù)均等化視角的
2016-12-02 08:00:10
無憂保
【導(dǎo)讀】:完善城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)保障體系，必須結(jié)合城鄉(xiāng)結(jié)合部實(shí)際，明確社會(huì)保障責(zé)任主體，不斷加大財(cái)政投入，維護(hù)失地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)益，提高對(duì)流動(dòng)人口的社會(huì)保障水平，并增強(qiáng)社會(huì)保障政策的科學(xué)性和合理性。
完善城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)保障體系，必須結(jié)合城鄉(xiāng)結(jié)合部實(shí)際，明確社會(huì)保障責(zé)任主體，不斷加大財(cái)政投入，維護(hù)失地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)益，提高對(duì)流動(dòng)人口的社會(huì)保障水平，并增強(qiáng)社會(huì)保障政策的科學(xué)性和合理性。一、問題的提出我國的城鄉(xiāng)結(jié)合部地處城市邊緣，具有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的鮮明特點(diǎn)，農(nóng)(民)居(民)混雜，流動(dòng)人口急劇膨脹，基礎(chǔ)設(shè)施破敗落后，安全隱患突出，環(huán)境臟亂，已經(jīng)成為我國城市化進(jìn)程必須解決的痼疾。社會(huì)保障具有公共產(chǎn)品屬性，屬于政府應(yīng)當(dāng)提供的基本公共服務(wù)之一?！盎竟卜?wù)均等化是指在基本的公共服務(wù)領(lǐng)域，政府要為社會(huì)公眾提供在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、盡可能地使全體人民享有同樣的權(quán)利、最終大致均等的公共物品和公共服務(wù)。”實(shí)踐中很多國家都在力圖實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障這一基本公共服務(wù)提供的均等化。在推動(dòng)社會(huì)保障服務(wù)均等化過程中，城鄉(xiāng)結(jié)合部應(yīng)當(dāng)屬于先行示范區(qū)。隨著城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，我國城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的社會(huì)保障問題引起了政府和社會(huì)的廣泛關(guān)注。目前我國城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的社會(huì)保障問題比較復(fù)雜:一方面，社會(huì)保障對(duì)象群體復(fù)雜，包括農(nóng)村戶籍人口、非農(nóng)村戶籍人口以及外來流動(dòng)人口等，分別適用不同的社會(huì)保障政策;另一方面，因征地涉及不同人群的社會(huì)保障政策又各不相同，農(nóng)轉(zhuǎn)工、農(nóng)轉(zhuǎn)居、自謀職業(yè)、超轉(zhuǎn)人員的社會(huì)保障政策差異較大。近年來，我國不斷加快推進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部的城市化進(jìn)程。但目前城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)保障存在的政策差距大、保障水平低且不均衡等諸多問題，嚴(yán)重制約了城市化進(jìn)程和社會(huì)保障均等化的推進(jìn)。城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)保障改革跟不上居民市民化的轉(zhuǎn)變，隨之也帶來了一系列社會(huì)問題。北京作為我國的首都，其城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的社會(huì)保障問題具有典型性。本文以北京市為例，通過考察北京城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)保障的現(xiàn)實(shí)情況，分析城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)保障存在的主要問題及原因，并提出城市化進(jìn)程中完善城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)保障體系的政策建議。二、城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)社會(huì)保障的現(xiàn)實(shí)考察———以北京市為例(一)城鄉(xiāng)結(jié)合部人口結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目前，北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部的范圍主要包括四環(huán)以外直到六環(huán)及京郊，大致包括朝陽、海淀、石景山、豐臺(tái)的部分區(qū)域和昌平、大興、門頭溝、順義、通州的部分地區(qū)以及平谷、懷柔、密云、延慶的部分區(qū)域。從戶口性質(zhì)看，北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部既有農(nóng)業(yè)戶籍人口，也有非農(nóng)業(yè)戶籍人口。具體到各村，戶別結(jié)構(gòu)差異較大。根據(jù)北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心2010年對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部26個(gè)村的調(diào)查，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)各村非農(nóng)業(yè)人口比重有較大差別(見表1)，除了整建制轉(zhuǎn)居村和整建制拆遷村之外，絕大多數(shù)村仍有比例不等的農(nóng)業(yè)戶籍村民，農(nóng)業(yè)人口比例高于50%的有18個(gè)村［1］。表1北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部部分地區(qū)非農(nóng)業(yè)人口比重情況非農(nóng)業(yè)人口比重100% 75%～100% 50%～75% 25%～50% 25%以下0部分典型城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)曙光、小孫各莊、卸甲營蘇莊、白坊大鐘寺、西總屯、東羊莊紅軍營、楊莊、大峪、楊宋鎮(zhèn)花園高碑店、大井、二撥子、星光社區(qū)、岢羅坨、白各莊、營城子、龍聚山莊南苑鄉(xiāng)花園、民生、南定福、東關(guān)、李各莊、太師莊資料來源:北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心2010年度重點(diǎn)課題研究報(bào)告《北京城鄉(xiāng)結(jié)合部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題研究》除了戶籍人口之外，北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部還居住著大量的流動(dòng)人口。據(jù)2000年第五次人口普查，北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部流動(dòng)人口占流動(dòng)人口總量的83. 5%;2005年1%人口抽樣調(diào)查表明，城鄉(xiāng)結(jié)合部流動(dòng)人口占流動(dòng)人口總量比例高達(dá)85%。2009年，在北京居住半年以上的流動(dòng)人口高達(dá)726. 4萬人，而且外出農(nóng)民工是主體。2010年北京含有城鄉(xiāng)結(jié)合部的區(qū)(縣)的流動(dòng)人口數(shù)量占北京市全部流動(dòng)人口總數(shù)的91. 5%左右。根據(jù)北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部26個(gè)村的調(diào)查，2010年26個(gè)村2009年的流動(dòng)人口為76868人，是戶籍人口的2. 8倍多，其中流動(dòng)人口超過戶籍人口的村有17個(gè)，在6000人及以上的村有6個(gè)。大量流動(dòng)人口集聚在城鄉(xiāng)結(jié)合部，出現(xiàn)了流動(dòng)人口數(shù)量多于當(dāng)?shù)卮迕竦乃^“人口倒掛村”。(二)城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)保障的對(duì)象及范圍北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)居住著農(nóng)村戶籍人口、城鎮(zhèn)戶籍人口以及大量的外來流動(dòng)人口，有的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)還居住著小城鎮(zhèn)人口。針對(duì)上述不同的保障對(duì)象，從保障體系上看，城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)保障分別涉及農(nóng)村社會(huì)保障和城鎮(zhèn)社會(huì)保障兩大體系。從地域范圍上看，城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)保障分別涉及北京市社會(huì)保障和其他省市的社會(huì)保障(見表2)。表2城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)保障的具體對(duì)象及情況保障對(duì)象農(nóng)村戶籍人口城鎮(zhèn)戶籍人口小城鎮(zhèn)人口外來流動(dòng)人口保障情況農(nóng)村社會(huì)保障體系城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系基本沒有社會(huì)保障戶籍所在地社會(huì)保障、城鎮(zhèn)社會(huì)保障或沒有社會(huì)保障目前城鄉(xiāng)結(jié)合部具有農(nóng)村戶籍的人口主要納入北京市農(nóng)村社會(huì)保障體系，適用現(xiàn)行的北京市農(nóng)村社會(huì)保障政策，主要包括農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村專項(xiàng)社會(huì)救助和農(nóng)村應(yīng)急救助政策等。城鄉(xiāng)結(jié)合部非農(nóng)村戶籍人口按照政策納入北京城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。在北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部城市化改造過程中，因建設(shè)用地征占農(nóng)民土地，一般除給農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償外，還通過“農(nóng)轉(zhuǎn)工”、“農(nóng)轉(zhuǎn)居”等形式將部分失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。除部分農(nóng)民工外，流動(dòng)人口基本上被排除在北京市社會(huì)保障體系之外，主要是根據(jù)其工作性質(zhì)、戶口性質(zhì)納入流動(dòng)人口戶籍所在地的農(nóng)村或城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。小城鎮(zhèn)人口基本沒有納入北京市社會(huì)保障體系。根據(jù)課題組在北京城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的調(diào)研顯示，目前城鄉(xiāng)結(jié)合部被調(diào)查對(duì)象中有42. 3%的居民未參加任何社會(huì)保險(xiǎn)，參加醫(yī)療保險(xiǎn)的居民相對(duì)比例最高為46. 77%，參加各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的居民比例均未超過被調(diào)查對(duì)象的50%(見圖1)。被調(diào)查居民及其周圍居民沒有領(lǐng)取過失業(yè)保險(xiǎn)金和不知道怎樣領(lǐng)取的比例為82. 83%。被調(diào)查居民及其配偶沒有報(bào)銷過生育醫(yī)療費(fèi)的比例高達(dá)75. 12%。對(duì)北京市八達(dá)嶺鎮(zhèn)營城子村的調(diào)研顯示，營城子村農(nóng)村戶籍人口共計(jì)759人，全部參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療;農(nóng)村戶籍人口中參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的為361人，占該村農(nóng)村戶籍總?cè)丝诘?7. 56%;還有2. 8%的農(nóng)村居民得到了農(nóng)村居民最低生活保障。外來流動(dòng)人口參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的為23人，占該村外來流動(dòng)人口總數(shù)的17. 69%(見表3)。部分未參加社會(huì)保障的農(nóng)村戶籍人口因在企業(yè)就職可能參加了城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，而部分外來流動(dòng)人口有的在自己戶籍所在地參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)，或有的就業(yè)后由企業(yè)為其提供養(yǎng)老保險(xiǎn)。從整體上看，營城子村社會(huì)保障參保率較低，各種社會(huì)保障政策交叉，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村戶籍人口也未應(yīng)保盡保，外來流動(dòng)人口參與本地社會(huì)保障的比率較低。表3 2010年?duì)I城子村農(nóng)村戶籍人口參加農(nóng)村社會(huì)保障情況單位:人新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療農(nóng)村居民最低生活保障五保戶供養(yǎng)農(nóng)村醫(yī)療救助農(nóng)村優(yōu)撫安置361 759 21 2 2 2資料來源:根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)整理
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