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周其仁：也談“土地的社會保障功能”
2016-12-02 08:00:10
無憂保
【導讀】:屈指算來，農(nóng)村改革30多年了。工業(yè)化、城市化大潮終究不可阻擋,而惟有現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代城市才有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的道理,也才開始顯示新的邏輯力量。
屈指算來，農(nóng)村改革30多年了。不知道將來的史家會選哪一個時點作為這段改革史的開始。就我所知，在實踐層面改集體大鍋飯的行為，早在1977年安徽的一些地方就秘密出現(xiàn)了。更早的責任制，甚至可以追溯到1956年的浙江。至于普遍重建自留地——集體所有權、農(nóng)戶家庭永久的使用權——則是始于大饑荒后1962年的事件。從得到合法承認的時間算，中央文件說“可以、可以、也可以”，是1980年；把包產(chǎn)到戶納入“社會主義農(nóng)業(yè)”，是1982年。怎么算，現(xiàn)在看都是30年以上，一代人的時間過去了。
不過正如本專欄前幾篇評論所舉證的，新的農(nóng)村體制拖泥帶水，還留有蘇聯(lián)式集體經(jīng)濟的尾巴。一是按人口不斷調(diào)地的邏輯尚未徹底終結，所以家庭聯(lián)產(chǎn)承包制還沒有做到真正的長久不變。二是“政社分開”并沒有貫徹到底，特別是到了村莊一級，“政社合一”依然揮之不去。這對中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化、工業(yè)化、化的繼續(xù)發(fā)展，對城鄉(xiāng)政治、社會、觀念的架構，當然有著基礎性的影響。
制度層面的“尾巴”，根源在觀念。一些流行的概念、術語、推理和對現(xiàn)象背后的因果關系的理解和解說，常常支持著那些制度上的尾巴。別無他因，蓋制度變革是一系列的公共選擇，凡想不通的——或講不明道理的——深入改革師出無名，只好不了了之?；蚴苣承┮娊獾氖`，還沒好好思索就根本不敢再想，當然也就沒了變革的行動。
個人的看法，1990年代后流行起來的“農(nóng)地承擔功能”之說，怕要仔細辨析一下才比較妥當。講起來很唬人：中國農(nóng)地與眾不同，除經(jīng)濟功能外，還承擔著社會保障功能，倘若繼續(xù)改，輕則工業(yè)化、城市化的波動無從消化（主要指農(nóng)民工回鄉(xiāng)無地可種），重則“無地農(nóng)民”變成流民造反，天下大亂。念叨這套話語的名家不少，讀者到網(wǎng)上一查便知，我這里就對言不對人了。
“土地具有社會保障功能”，開始是對人民公社制度的一種描述。公社體制“公”字打頭，除了與“主義”掛鉤，實際上打動農(nóng)民的，就是任誰——包括勞力不強、甚至喪失勞動能力的社員——都可以分得一份工分，再轉成一份口糧、柴草等消費資料，好歹最低生活有個保障。此“保障”，依托的不是本人當期的勞動所得，而是其他社員的勞動成果在公社（或生產(chǎn)隊）范圍內(nèi)的再分配。說“社會保障”也沒錯，因為這是一套社會性的制度安排，意在使勞力弱或根本無勞力的社員，也得到一個最低限度的生存保障。
其實，任何“社會保障”都離不開經(jīng)濟基礎——總得有人干活，才保障不能干活者的生存和生活。經(jīng)濟基礎強，保障水平就高；反之則反之。人民公社大鍋飯開不下去，就是普遍來看，在該體制下能干的也不樂意多干，結果貢獻于保障的實力越來越小，吃保障的卻越來越多。“食之者眾，生之者寡”，年長日久大家一塊兒窮，結果是吃不上飯的地方先改革，告別集體、包產(chǎn)到戶。
分戶種地，新問題不少。其中一個，村里的五保戶、孤寡傷殘戶怎么辦？他們倒也分得了一小塊土地，可是家庭沒勞力，或有勞力也太弱，種不上、收不下，就是包了地也滿足不了最低生活需要。1981年農(nóng)村發(fā)展研究組在安徽滁縣地區(qū)（今滁州市）調(diào)查包產(chǎn)到戶后的新問題，其中比較尖銳的就是新形勢下的農(nóng)村扶貧。我當時學到的，就是當事的農(nóng)民和干部并不是像外來人想象的那樣蠢——似乎非退回到公社大鍋飯，才能實現(xiàn)“社會保障”。當?shù)氐霓k法聰明得多：一是把家家承包戶上交的提留（包干制的前提是“交夠集體的”），拿出一塊來扶貧扶困；二是缺勞困難戶把自己不能好好種的地，交給多勞戶種，然后分享部分所得。
從這里得到的啟發(fā)是，農(nóng)村的“社會保障”，總要以更充分、更高效利用土地、勞力資源為基礎。資源的利用效率提高了，再分配的基礎厚實了，才談得到實施社會保障。公平第一、打倒效率，最后只能是普遍貧窮。
到了湄潭，改革再進一步，問題又來了。增人不增地，那增人多的農(nóng)戶耕地相對就少，是不是不公平？增人少地達到一定水準，那些農(nóng)戶豈不是陷入絕對貧困，永遠沒有出頭之日？再深入一層，對貧戶和困難戶，社會要不要管，要不要實施某種最低限度的社會保障？用當時當?shù)厝藰銓嵉恼Z言來說，“人非草木，都要吃飯”，現(xiàn)在搞增人不增地，一部分人家不夠吃飯的，怎么搞得下去？
湄潭的解決方案沒有回避這些問題。增人不增地，意在提升在那個地方耕地的利用效率：減少碎片化、穩(wěn)定耕作預期、增強對耕地投資的意愿。更要緊的，是把傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的人口壓力，引向開發(fā)非耕地資源，開拓生存和發(fā)展的空間。要明確，硬化農(nóng)戶家庭之間利用耕地資源的產(chǎn)權邊界，并不意味一定減弱農(nóng)戶對村莊范圍濟貧的責任——當?shù)靥岢龅摹坝袃敵邪?，其實就是在農(nóng)戶增產(chǎn)基礎上保證各家上交村莊的提留。提留不可以幫助貧戶和困難戶嗎？
講到底，是不是惟有低效利用土地資源——不斷按人口平分越來越少的耕地——才能實現(xiàn)農(nóng)村的社會保障？其實，在任何情況下，能保障人們生活的，不是資源和資產(chǎn)（包括土地）本身，而是從資源和資產(chǎn)里產(chǎn)生出來的“收入”，即那些可以帶來享受的經(jīng)濟物品。倘若土地沒有產(chǎn)出，它拿什么承擔社會保障功能？倘若土地產(chǎn)出很低，或越來越低，它能承擔的社會保障水平也就很低，或越來越低。在邏輯上，土地的利用方式?jīng)Q定著它承擔社會保障功能的水平和能力。
很有趣，聲稱按人口不斷調(diào)地才符合中國國情的論調(diào)，其實不那么經(jīng)得起歷史的檢驗。講過的，那是蘇俄的“村社”傳統(tǒng)，從來就不是人多地少的中國傳統(tǒng)。中國的農(nóng)業(yè)制度安排，有家庭小鍋飯，但搞不起村社大鍋飯。說中國小農(nóng)經(jīng)濟沒出路，是說人口壓在狹小土地上，即使“家庭小鍋飯”最后也無濟于事，根本出路是要把非耕地、非農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)和城市的大門打開，而絕不是將中國的小農(nóng)經(jīng)濟“改造”成蘇俄村社式的集體經(jīng)濟。那是絕路一條，被人民公社的失敗所證明?，F(xiàn)在的問題，是要不要與蘇式集體經(jīng)濟的尾巴徹底告別。
即使土地得到很充分的利用，僅僅在土地收益基礎上的“農(nóng)民社會保障”，對全國多數(shù)地方來說也不會很高。還要把非農(nóng)收益納入，農(nóng)村社保水準才有更可靠的基礎。舉一個例，今年正月十五前后到福建龍巖，當?shù)亟榻B近年農(nóng)業(yè)保險有很大發(fā)展，新開發(fā)的險種幾乎囊括所有農(nóng)業(yè)種植、養(yǎng)殖的品種和生產(chǎn)環(huán)節(jié)。辦法是財政出一點種子錢，農(nóng)民按賠付率分品種買保險，一旦攤上災害，保險公司理賠。我自己是參加了醫(yī)改辯論才明白，“社會保障”（socialsecurity）起源于“社會保險”（socialinsurance），基本機制是在大范圍內(nèi)發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟效果，對付概率上可把握風險事件。這是農(nóng)民急需的，也是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和村莊的社會保障模式不可能提供的。
湄潭真正觸動人們神經(jīng)的地方，也許是那里的改革探索把農(nóng)民從狹小耕地上引向耕地以外的廣闊空間。由此，大規(guī)模的流動、重組、集聚不可避免，也因此攪動“安穩(wěn)”的鄉(xiāng)村結構。對一些論者而言，似乎這就是大廈將傾、天塌地陷。于是乎，把所有人口拉在不斷再分配耕地的游戲里，說成是農(nóng)村惟一的社會保障，好像保障沒了，社會就完蛋了。問題是，真有這么一回事嗎？就算真有，他們開的藥方就能挽狂瀾于既倒嗎？
把離開土地的農(nóng)民視為“洪水猛獸”，倒是中國上層建筑里的一個傳統(tǒng)。君不見歷代皇權，一概忙不迭地在那里固本抑末。這里的“本”，不消說是務農(nóng)。“末”呢？就是經(jīng)商、務工、搞服務。可惜算不得好傳統(tǒng)，因為實踐檢驗的總結果，是這套經(jīng)濟思維與近現(xiàn)代的經(jīng)濟大勢背道而馳，活活把中國帶進越走越窄的死胡同。工業(yè)化、城市化大潮終究不可阻擋，而惟有現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代城市才有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的道理，也才開始顯示新的邏輯力量。
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