0571-22931819
標(biāo)簽： 社會(huì)
應(yīng)對(duì)老齡社會(huì)：我們需要什么樣的公共政策
2016-12-02 08:00:10
無憂保
【導(dǎo)讀】:中國目前擁有龐大的外匯儲(chǔ)備，順應(yīng)這一應(yīng)對(duì)老齡化的國際慣例，不僅可以實(shí)現(xiàn)官方儲(chǔ)備的投資多元化以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)最小化的目標(biāo)，又可以最大限度地破除由主權(quán)財(cái)富基金在西方所引發(fā)的“中國威脅論”，進(jìn)一步為中國政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的長期可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。
盡管相當(dāng)多的研究將人口老齡化視為一種沉重的負(fù)擔(dān)，但那些曾被描繪出的可怕景象并不注定是我們的未來。如果我們能因此而對(duì)社會(huì)的組織和運(yùn)行進(jìn)行再設(shè)計(jì)，并制定更為巧妙的公共政策，一個(gè)老齡化的世界仍然蘊(yùn)藏著不可忽略的機(jī)遇與活力。
在中國現(xiàn)有的行政管理體制下，目前以部門為主導(dǎo)而形成的各種與老齡化有關(guān)的公共政策不斷呈現(xiàn)“碎片化”的趨勢(shì)，老齡政策在部門發(fā)展序列中的排位以及政策優(yōu)先對(duì)象的確定都要取決于相關(guān)部門對(duì)老齡事務(wù)的理解，這會(huì)使老齡社會(huì)中老年人的晚年生活能力取決于早年生活的積累。因此，政府在應(yīng)對(duì)人口老齡化時(shí)應(yīng)首先尋求行政管理體制上的突破，這是推進(jìn)公共政策轉(zhuǎn)變的首要保障。
微觀：從以老年人為基礎(chǔ)到以“生命周期”為基礎(chǔ)
老齡化問題常常被視為只是老年人的問題，即如何為老年人提供經(jīng)濟(jì)贍養(yǎng)和公共服務(wù)的問題。如果人們能夠認(rèn)識(shí)到老齡化將成為未來社會(huì)的常態(tài)，是一種正常的社會(huì)形式，僅僅關(guān)注針對(duì)老年人的公共政策無法應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)的諸多挑戰(zhàn)。
“健康老齡化”其實(shí)是一個(gè)生命全程的主題，在年輕時(shí)種下健康的種子，才能在晚年收獲健康的果實(shí)。“健康老齡化”側(cè)重于個(gè)體發(fā)展的延續(xù)性，強(qiáng)調(diào)按照自己的權(quán)利、需求與能力參與社會(huì)發(fā)展。事實(shí)上，“健康老齡化”和“積極老齡化”的目標(biāo)都無法通過僅僅專注以老年人為基礎(chǔ)的公共政策來實(shí)現(xiàn)，老年人的健康水平和醫(yī)療保健支出問題往往可以通過對(duì)年輕人進(jìn)行健康投資轉(zhuǎn)變其生活和行為方式來改善；老年人的養(yǎng)老金問題也可以通過年輕入勞動(dòng)生產(chǎn)率和老年人經(jīng)濟(jì)參與率的提高來緩解。
中觀：從被動(dòng)接受到主動(dòng)參與
對(duì)于老年人群體而言，提高他們的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)參與率本就是以生命周期為基礎(chǔ)的公共政策目標(biāo)之一。在“健康老齡化”和“積極老齡化”的基礎(chǔ)上，聯(lián)合國把建立一個(gè)“不分年齡人人共享”的社會(huì)作為“國際老年入年”的主題，并隨后將其作為應(yīng)對(duì)全球人口老齡化的戰(zhàn)略性目標(biāo)提出。
事實(shí)上，老年人口中蘊(yùn)含龐大的人力資本與社會(huì)資本，他們是一種尚未被人們充分察覺的重要資源，具有相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)與經(jīng)濟(jì)潛能。而現(xiàn)有就業(yè)制度卻將老年人排斥出正規(guī)就業(yè)市場。一些西方國家的經(jīng)驗(yàn)業(yè)已證明，老年人繼續(xù)就業(yè)并不意味著減少年輕人就業(yè)的機(jī)會(huì)，通過抑制老年人就業(yè)來增加年輕人就業(yè)的政策從來就沒有產(chǎn)生過顯著效果。
聯(lián)系中國的國情，盡管短期內(nèi)剛性地推遲退休年齡的條件尚不成熟，但以政策的形式針對(duì)特定人群進(jìn)行柔性調(diào)節(jié)無疑成為一種現(xiàn)實(shí)可行的路徑，并已在部分城市嘗試實(shí)行。不僅如此，筆者認(rèn)為還應(yīng)該擴(kuò)大公共政策中關(guān)于老年人“就業(yè)”的內(nèi)涵，即將老年入可以從事的某些社會(huì)服務(wù)也考慮進(jìn)來。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在很多非政府組織和志愿者團(tuán)體中，老年人的比例一直很高，而且相當(dāng)活躍，他們已經(jīng)成為社會(huì)進(jìn)步的巨大推力。
宏觀：從應(yīng)急補(bǔ)缺到可持續(xù)發(fā)展
中國社會(huì)目前形成的一個(gè)共識(shí)是希望通過建立健全社會(huì)保障制度來應(yīng)對(duì)人口老齡化的沖擊。然而，傳統(tǒng)社會(huì)保障的實(shí)質(zhì)只是社會(huì)財(cái)富的再分配，盡管它能在一定程度上解決社會(huì)財(cái)富分配的公平性問題，但其本身并不直接創(chuàng)造財(cái)富；不僅如此，中國現(xiàn)有的社會(huì)保障制度更經(jīng)常表現(xiàn)為一種針對(duì)弱勢(shì)群體或問題人群的應(yīng)急補(bǔ)缺策略，缺乏中長期戰(zhàn)略的視野，難以在老齡化已成為常態(tài)的社會(huì)情境中承載應(yīng)有的制度包袱。中國仍是一個(gè)發(fā)展中國家，這是我們進(jìn)行公共政策模式選擇的前提。
據(jù)測(cè)算，無論在何種生育政策方案下，中國15～64歲的勞動(dòng)適齡人口規(guī)模均將持續(xù)下降，且不同方案下的勞動(dòng)適齡人口占總?cè)丝诒壤顒e很小，而與此同時(shí)的老年人口比例卻逐年遞增。勞動(dòng)力絕對(duì)數(shù)量減少對(duì)未來老齡社會(huì)的負(fù)面影響只能通過提高勞動(dòng)生產(chǎn)率來平衡，這使投資人力資本成為重要的政策安排之一。
以社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革為例，目前較多的研究專注于籌資模式轉(zhuǎn)軌的可行性（現(xiàn)收現(xiàn)付制、基金積累制、混合制等），從實(shí)物經(jīng)濟(jì)的角度來看，養(yǎng)老保險(xiǎn)從本質(zhì)上講永遠(yuǎn)是一種靠后代養(yǎng)老的計(jì)劃，籌資模式的不同僅僅表現(xiàn)于未來老年人口向年輕人口索取物質(zhì)產(chǎn)品方式的差別。
筆者認(rèn)為，代際公平是可持續(xù)發(fā)展的重要原則，也是涉老政策體系的設(shè)計(jì)中必須堅(jiān)持的關(guān)鍵理念之一。傳統(tǒng)的老年人口撫養(yǎng)比等人口學(xué)指標(biāo)只涉及勞動(dòng)力的數(shù)量與比例，將勞動(dòng)者的能力平均化、無差別化，在研究中國人口老齡化和人口紅利時(shí)卻應(yīng)當(dāng)考慮勞動(dòng)者素質(zhì)的提高和撫養(yǎng)能力的提升。因此，政府應(yīng)通過公共政策著力推動(dòng)善用人口紅利，將其更多地投資于教育、衛(wèi)生和家庭福利等直接關(guān)乎未來勞動(dòng)生產(chǎn)率的部門，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的提升和勞動(dòng)力素質(zhì)的提高來“以質(zhì)量換數(shù)量”，使未來相對(duì)較少的勞動(dòng)人口創(chuàng)造出足以滿足老齡社會(huì)發(fā)展需求的社會(huì)財(cái)富。
此外，為了應(yīng)對(duì)老齡社會(huì)以及自然資源收入下降對(duì)社保制度的挑戰(zhàn)，不少國家都利用過多的外匯儲(chǔ)備建立主權(quán)養(yǎng)老基金以緩解財(cái)務(wù)支付壓力，并力求在代際間更公平地分配財(cái)富，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)不同世代人口的代際和諧。尤其是近年來，許多經(jīng)濟(jì)體都開始將其龐大的官方外匯儲(chǔ)備從央行資產(chǎn)負(fù)債表中剝離出來用于建立主權(quán)養(yǎng)老基金，如挪威、俄羅斯等。中國目前擁有龐大的外匯儲(chǔ)備，順應(yīng)這一應(yīng)對(duì)老齡化的國際慣例，不僅可以實(shí)現(xiàn)官方儲(chǔ)備的投資多元化以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)最小化的目標(biāo)，又可以最大限度地破除由主權(quán)財(cái)富基金在西方所引發(fā)的“中國威脅論”，進(jìn)一步為中國政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的長期可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。
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