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丁純 李君揚：未雨綢繆的德國社會保障制度改革
2016-12-02 08:00:10
無憂保
【導(dǎo)讀】:金融危機(jī)中德國經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)2008年始自美國的金融危機(jī)，嚴(yán)重沖擊了歐洲經(jīng)濟(jì)，在釀成歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的同時，令大多數(shù)歐洲國家經(jīng)濟(jì)低迷、失業(yè)高漲、債務(wù)累累。
一、金融危機(jī)中德國經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)
2008年始自美國的金融危機(jī)，嚴(yán)重沖擊了歐洲經(jīng)濟(jì)，在釀成歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的同時，令大多數(shù)歐洲國家經(jīng)濟(jì)低迷、失業(yè)高漲、債務(wù)累累。與此形成明顯反差的是，德國經(jīng)濟(jì)卻“一枝獨秀”，各項宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)表現(xiàn)優(yōu)異，個別甚至優(yōu)于危機(jī)前水平(見表1)。
表現(xiàn)最為突出的是危機(jī)中德國的經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)情況。2010和2011兩年，德國實際GDP分別實現(xiàn)了同比4.2%[1]和3.0%的增長，遠(yuǎn)高于同期歐元區(qū)17國2.0%和1.4%的平均水平，更別說“歐豬五國”(葡萄牙、意大利、愛爾蘭、希臘、西班牙)平均-0.6%和-1.3%的慘景。且從德國自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史記錄來看，2010年實際4.2%的增長率是兩德統(tǒng)一以來表現(xiàn)最好的；同期，就業(yè)狀況更是出奇的喜人，不僅7.1%和5.9%的失業(yè)率遠(yuǎn)低于歐元區(qū)國家平均10.0%和10.1%的水平，2011年5.9%的失業(yè)率更是創(chuàng)下了統(tǒng)一以來的歷史最低。另外，作為重要的宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，德國在此期間的通貨膨脹率在歐元區(qū)國家中也應(yīng)列入翹楚之列。
這次危機(jī)中歐洲各國最大的麻煩就是財政赤字和債務(wù)規(guī)模的急劇攀升。不僅“歐豬五國”深陷高赤字和高債務(wù)的困境，就連法國等核心國家也表現(xiàn)不佳，而德國財政赤字和公共債務(wù)卻始終維持在較低水平，低于歐元區(qū)17國平均水平五個百分點左右。筆者以為，德國經(jīng)濟(jì)這一系列逆勢而上的驕人成績得益于，危機(jī)爆發(fā)以前德國社會在反復(fù)論證、廣泛醞釀并形成共識的基礎(chǔ)上，主動推進(jìn)和全方位實施的社會保障體制改革。
二、危機(jī)前德國社會保障制度超前改革的原因
德國是世界上第一個引進(jìn)現(xiàn)代社會保險制度的國家。在鐵血宰相俾斯麥為當(dāng)時如火如荼的勞工運動“釜底抽薪”的思維下，德國先后于1883、1884和1889年頒布了《疾病保險法》、《工傷事故保險法》和《養(yǎng)老和傷殘社會保險法》，實施社會疾病、工傷事故、老年和傷殘保險，成為全球80余個國家和地區(qū)競相效仿的社會保險模式典范。
二戰(zhàn)以后出現(xiàn)的“黃金時代”以及由此帶來的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展為德國社會保障制度的大規(guī)模擴(kuò)容提供了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)和成熟的、有關(guān)福利國家認(rèn)同的社會意識。一方面，社會保障覆蓋范圍日益拓展，形成了以養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷保險和護(hù)理保險等五大社會保險為核心，包括了社會贍養(yǎng)，戰(zhàn)爭賠償，社會補貼(含家庭津貼、兒童津貼、青年資助、就業(yè)促進(jìn)補貼和住房津貼)以及社會救濟(jì)等四大層次，近乎包羅萬象的完整的社會保障體系。另一方面，也帶來了社會保障水平和支出的不斷上升，社會保障支出占GDP的比重從20世紀(jì)70年代前的10%攀升到80年代的30%[2]左右，且居高不下，2010年的總支出額為7606億歐元，GDP占比為30.4%。
作為以社會保險為主要特征的俾斯麥模式的典型國家，德國社會保障制度的特征集中反映在：國家立法強制和社會保險機(jī)構(gòu)自治管理相互結(jié)合、社會保險的強制性和社會保險機(jī)構(gòu)多樣性相互依存、社會保障廣覆蓋和高水平互相契合、社保籌資以突出社會伙伴責(zé)任的雇主和雇員繳費為主和強調(diào)互助團(tuán)結(jié)的國家稅收補貼為輔互相平衡。
(一)社會保障制度財政上的不可持續(xù)性
以現(xiàn)收現(xiàn)付制為籌資模式的德國社會保障制度，在德國經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷石油危機(jī)后增速下滑、同時社會保障支出居高不下、持續(xù)猛漲的情形下出現(xiàn)了嚴(yán)重的入不敷出、難以為繼的窘境。20世紀(jì)八九十年代，德國社會保障支出的年平均增速分別達(dá)到了4.72%和6.6%，明顯快于同期國內(nèi)生產(chǎn)總值3.9%和3.86%的增速，收支出現(xiàn)日益擴(kuò)大的缺口，被迫不斷提高繳費率。20世紀(jì)70年代社保繳費率為26%[3]，此后不斷攀升，施羅德上臺前的1997和1998年，達(dá)到了歷史最高點的42.1%。目前也仍徘徊在40.1%的高位[4]。
從具體社會保險分支來看，上升幅度最大的是法定的醫(yī)療保險，1970年德國西部的繳費率僅為8.2%，如今為15.5%，近十年來的上升幅度為26%。
在繳費率不斷上漲的同時，為彌補社會保險收支缺口而介入的政府稅收也日益提高。當(dāng)年的科爾和施羅德政府均有為彌補社會保險收支缺口而被迫用其他稅收收入填補社保缺口的“不良”記錄：為解決法定養(yǎng)老保險的收支缺口，科爾政府在1997年提高增值稅率一個百分點(15%至16%)[5]；施羅德政府于1999年開征生態(tài)稅(4芬尼/公升的燃油稅、2芬尼/千瓦時的電力稅等)。當(dāng)時，德國的稅收水平在發(fā)達(dá)國家中處于較高水平。1997年，德國個人所得稅率最低26%，最高53%，而同期美國最高為30%。企業(yè)所得稅德國51.83%，美國為30%。[6]
按照社會保障繳費和稅收占GDP的比重表示的扣費率來衡量，德國1980、1990、2000以及2008年的水平分別為36.4%、34.8%、37.2%、36.4%，遠(yuǎn)高于同期美國(26.4%、27.3%、29.9%、26.9%)和日本(25.4%、29.1%、27%、28.3%)的水平[7]。
德國經(jīng)濟(jì)和社會保障由此日益陷入了“(低增長下的)高福利→高稅收→高成本→低投資→更低的增長”的怪圈，限制了德國整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而一旦經(jīng)濟(jì)停滯，高福利也就會陷入無源之水的險境。
(二)老齡化加劇了社保負(fù)擔(dān)
日益降低的出生率(婦女的生育率從1970年的2.1%下降到1995年的1.34%)和不斷延長的預(yù)期壽命(從1970年男77.06歲、女80.18歲分別上升到1999年的80.49歲和84.2歲)使德國成為歐洲老齡化程度最高的國家之一，65歲以上的老年人口占總?cè)丝诘谋壤?000年和2010年分別達(dá)到了16.4%和19.8%的高位，使以現(xiàn)收現(xiàn)付制為主要籌資模式(1957年引進(jìn))、本已不堪重負(fù)的德國社會保障體系進(jìn)一步雪上加霜。按照德國統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2008年的贍養(yǎng)比，即繳費人數(shù)與領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)的比例大致為3∶1，2060年這一比例將變?yōu)榧s3∶2。除此以外，老齡化加劇還使醫(yī)療保險和護(hù)理保險支出相應(yīng)大幅攀升。據(jù)經(jīng)驗數(shù)據(jù)：老年人的醫(yī)療費用是一般人的2.9倍、30歲以下人群的4倍多。
(三)兩德統(tǒng)一增加了社保體系的財政支出
兩德統(tǒng)一也進(jìn)一步為德國社保體系施壓。就社保體系本身而言，兩德統(tǒng)一之初，東部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，大批企業(yè)倒閉，失業(yè)率劇增。1990年7月底，東部地區(qū)有150萬人要靠救濟(jì)金生活，以失業(yè)救濟(jì)金為主的各類救濟(jì)支出急劇膨脹，直接導(dǎo)致1990和1991年財政赤字超過千億馬克[8]；同時，東部地區(qū)面臨社保體系向西部看齊，進(jìn)行徹底重構(gòu)的問題。為此德國西部每年需向東部轉(zhuǎn)移幾百億馬克，占東部社保總收入的20%強。
從宏觀經(jīng)濟(jì)視角來看，西部對東部的大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付總體上增加了個人和企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，擠占了包括社會保障在內(nèi)的其他支出：自1991年起，德國每個公民和企業(yè)都需要繳納5.5%的團(tuán)結(jié)稅用于支援東部的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，年實際凈轉(zhuǎn)移支付約為德國GDP的4%—5%。
(四)全球化為德國社保體系的持續(xù)膨脹套上了緊箍咒
由高福利、老齡化和兩德統(tǒng)一等一系列內(nèi)因引起的德國社會保障體系危機(jī)，在封閉經(jīng)濟(jì)的情況下，尚可通過體系內(nèi)部的強制再分配(如：征收高額附加稅、一再提高繳費比例等)而獲得茍延殘喘的時間。然而，全球化卻對這一切給予了當(dāng)頭棒喝。全球化使得世界變成平的，這意味德國的高福利、高社保繳費和稅收、高勞動成本和產(chǎn)品價格，面臨著來自中國為代表的、有著勞動力成本優(yōu)勢的新興國家的強力挑戰(zhàn)。據(jù)歐洲統(tǒng)計局的資料，施羅德強勢推進(jìn)改革的2003年，工業(yè)、服務(wù)行業(yè)中，歐盟國家的每小時平均勞動成本為22.7歐元，而德國則為26.54歐元，高出17%，其中社會保險支出達(dá)到成本的22.6%。高成本使德國經(jīng)濟(jì)不得不面對國際競爭力喪失的風(fēng)險，這對貿(mào)易立國、出口為主的德國來說無疑是動搖了根本；同時由此所帶來的投資環(huán)境惡化使外來投資縮減，內(nèi)部資金外移，資料顯示：1990-1998年間，德國制造業(yè)對外投資是外國對德國投資的近五倍；令總體經(jīng)濟(jì)增長失去動力，勞動力市場情形日益惡化。同時，高成本的另一面就是低利潤，據(jù)科隆經(jīng)濟(jì)研究所的一項統(tǒng)計，德國工商行業(yè)平均稅后利潤為1.7%，在被調(diào)查的14國中排名倒數(shù)第二[9]。
這對德國社會保障制度來說意味著，全球化世界中，即使德國社保本身收支能夠相抵和平衡，但社會保障費用的上升幅度仍會受到因此推高產(chǎn)品成本、產(chǎn)品喪失競爭力的限制。中國等國家和地區(qū)的全球外貿(mào)份額穩(wěn)步增長與德國的緩慢滑落構(gòu)成了鮮明的對比，即是明顯的佐證。
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