0571-22931819
張興杰 張開(kāi)云 梁雅莉：殘疾人社會(huì)救助體系優(yōu)化論析
2016-12-02 08:00:10
無(wú)憂保
【導(dǎo)讀】:殘疾人社會(huì)救助體系是殘疾人社會(huì)保障體系的重要子系統(tǒng)，是保障殘疾人生存權(quán)的重要制度安排和拓展發(fā)展權(quán)的重要起點(diǎn)或基點(diǎn)。
一、問(wèn)題的提出
體系優(yōu)劣對(duì)于體系系統(tǒng)效能的較好發(fā)揮具有重要影響。殘疾人社會(huì)救助體系是殘疾人社會(huì)保障體系的重要子系統(tǒng)，是保障殘疾人生存權(quán)的重要制度安排和拓展發(fā)展權(quán)的重要起點(diǎn)或基點(diǎn)。福利國(guó)家的制度經(jīng)驗(yàn)表明，基于權(quán)利理念導(dǎo)向的福利制度或政策能較好地保障公民的權(quán)益。盡管福利國(guó)家的“福利依賴”、“過(guò)度救助”問(wèn)題一度成為福利變革的主要議題，但是，就業(yè)導(dǎo)向的制度重構(gòu)、工作福利的政策設(shè)計(jì)、信息系統(tǒng)的完備和專業(yè)化家計(jì)調(diào)查的強(qiáng)化成了治理“福利依賴”或“過(guò)度救助”的制度選擇與政策趨勢(shì)。
當(dāng)前，我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型階段，在眾多的受助殘疾人群中，“救助不足”問(wèn)題突出。相對(duì)健全人群而言，殘疾人群是相對(duì)的弱勢(shì)群體，他們可能遭遇許多個(gè)人或家庭力量無(wú)法克服的困難或無(wú)法化解的風(fēng)險(xiǎn)，而要有效緩解面臨的困難或風(fēng)險(xiǎn)，需要得到來(lái)自國(guó)家或社會(huì)的救助與服務(wù)，使之制度化、體系化并不斷優(yōu)化。然而，殘疾人社會(huì)救助體系的缺陷導(dǎo)致該體系的減貧效果和激勵(lì)效能受到質(zhì)疑，正因?yàn)槿绱?，“救助依賴”現(xiàn)象與“救助不足”問(wèn)題并存于政策實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)中。如何優(yōu)化殘疾人社會(huì)救助體系，提升其體系效能，提高其減貧效果？如何優(yōu)化殘疾人社會(huì)救助體系，倡導(dǎo)就業(yè)導(dǎo)向的制度設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)社會(huì)支持，更好地形成體系合力，保障殘疾人群的應(yīng)有權(quán)益？這些議題，需要進(jìn)一步探討和推進(jìn)。
從現(xiàn)有的研究來(lái)看，殘疾人社會(huì)救助一直是研究社會(huì)保障的學(xué)者關(guān)注的重要主題之一，成果豐碩。國(guó)內(nèi)學(xué)者主要集中討論如下議題：一是殘疾人社會(huì)保障或社會(huì)救助的重要性和必要性；二是殘疾人社會(huì)救助之現(xiàn)狀梳理；三是殘疾人社會(huì)救助制度存在的問(wèn)題；四是推進(jìn)殘疾人社會(huì)救助發(fā)展的不同路徑的討論。國(guó)外學(xué)者探討中國(guó)殘疾人社會(huì)救助的文獻(xiàn)較少，他們主要探討本國(guó)殘疾人公共救助政策議題，如殘疾和權(quán)利資格的界定、政策導(dǎo)向與理念、政策設(shè)計(jì)與評(píng)估反思等。
國(guó)內(nèi)的眾多討論基本是在這樣一種假定前提下展開(kāi)的，即認(rèn)同或默認(rèn)當(dāng)前的補(bǔ)缺型殘疾人社會(huì)救助政策，無(wú)法突破這種思路約束，缺乏將其與殘疾人社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利體系整合銜接的研究視野。其次，國(guó)內(nèi)研究凸顯一種不知不覺(jué)的氛圍，即經(jīng)濟(jì)條件約束下的社會(huì)政策拓展——?dú)埣踩松鐣?huì)救助政策的力度和廣度及深度受到以財(cái)政資源為核心的社會(huì)資源約束并從屬于它。最后，值得一提的是，殘疾人社會(huì)救助政策項(xiàng)目的目標(biāo)和其他社會(huì)救助項(xiàng)目目標(biāo)的協(xié)調(diào)及有效執(zhí)行和評(píng)估鮮有人論及。本文擬在構(gòu)建殘疾人社會(huì)救助體系解析維度和分析模型的基礎(chǔ)上，勾勒出當(dāng)前殘疾人社會(huì)救助體系在理念系統(tǒng)、管理系統(tǒng)、制度安排系統(tǒng)和社會(huì)支持系統(tǒng)存在的障礙，并嘗試提出優(yōu)化該體系的思路。
二、體系優(yōu)化的維度及分析模型建構(gòu)
借鑒鄭功成對(duì)社會(huì)保障體系評(píng)估的三維模型[1]，我們認(rèn)為，如果要建構(gòu)殘疾人社會(huì)救助體系的整體分析模型，必須要追尋一系列邏輯設(shè)問(wèn)：殘疾人社會(huì)救助體系的基本情況是怎樣的——發(fā)生了怎樣的變遷——這些變遷是遵守著怎樣的邏輯展開(kāi)的——變遷中留存的體系障礙有哪些——如何使變遷繼續(xù)即優(yōu)化該體系以保障殘疾人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，促進(jìn)不同社會(huì)人群的相互融合和認(rèn)同。從歷史角度看，殘疾人社會(huì)救助體系發(fā)展是一個(gè)逐漸完善的過(guò)程，可以從完整性、協(xié)調(diào)性與層次性三個(gè)維度來(lái)構(gòu)建體系優(yōu)化和解析模型。
(1)整合與完整性
從現(xiàn)代社會(huì)的需要出發(fā)，只有構(gòu)建完整的殘疾人社會(huì)救助體系，才能真正全面保障好殘疾人的生存權(quán)和維護(hù)殘疾人應(yīng)得的尊重和應(yīng)有的尊嚴(yán)。我們認(rèn)為，從某一方面看，殘疾人社會(huì)救助體系應(yīng)該是資金救助和服務(wù)救助的有效綜合。從另一方面看，殘疾人社會(huì)救助體系是以最低生活保障制度為核心，醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、法律救助、心理救助、權(quán)利救助等為基礎(chǔ)，慈善捐助、困難補(bǔ)助為補(bǔ)充的完整體系。以老年殘疾人為例，當(dāng)人均預(yù)期壽命不斷延長(zhǎng)，國(guó)家會(huì)進(jìn)入老年型國(guó)家，社會(huì)會(huì)變成老年型社會(huì)，老年人口在總?cè)丝谥械谋戎匾鄷?huì)持續(xù)上升。在人口老齡化階段，如果沒(méi)有相應(yīng)的養(yǎng)老金制度安排，眾多的老年人就完全可能因退出勞動(dòng)崗位而喪失收入進(jìn)而陷入貧困狀態(tài)，這就需要?dú)埣踩松鐣?huì)救助發(fā)揮作用。但是，如果僅僅是提供低保金或困難補(bǔ)助，行動(dòng)不便的孤寡老年殘疾人也會(huì)因缺乏社會(huì)化的生活照料服務(wù)而影響到基本生活，甚者會(huì)導(dǎo)致悲慘的生活結(jié)局。同時(shí)，隨著子女?dāng)?shù)量的減少以及“丁克家庭”的出現(xiàn)，人在進(jìn)入老年后還尤其需要有相應(yīng)心理與情感保障，這就要求殘疾人社會(huì)救助體系中應(yīng)該具有充滿著人性與人文關(guān)懷的心理救助和情感救助等?？梢?jiàn)，對(duì)殘疾人群而言，社會(huì)救助體系是涵蓋經(jīng)濟(jì)救助、服務(wù)救助與精神救助的完整體系，即救助項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)齊全化、救助內(nèi)容應(yīng)當(dāng)完整化和服務(wù)方式應(yīng)當(dāng)多樣化和具有可達(dá)性。
(2)互補(bǔ)與協(xié)調(diào)性
完備的殘疾人社會(huì)救助體系，是以救助內(nèi)容各子系統(tǒng)或項(xiàng)目協(xié)調(diào)發(fā)展為條件的。首先，殘疾人社會(huì)救助體系各個(gè)子制度與各項(xiàng)目之間的發(fā)展水平應(yīng)相互協(xié)調(diào)。其次，社會(huì)救助各個(gè)子制度與各項(xiàng)目在分工負(fù)責(zé)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)具有功能上的互補(bǔ)性。如低保制度與教育救助是不同的救助制度安排，低保制度保障基本生存權(quán)，教育救助保障受教育權(quán)，兩者都是緩解殘疾人困難的有效制度，兩者的有機(jī)結(jié)合與協(xié)調(diào)發(fā)展將有助于為殘疾人提供全面救助。再次，從管理角度而言，殘疾人社會(huì)救助體系涵蓋的內(nèi)容和項(xiàng)目眾多，但都?xì)w屬于不同的部門管理或行政，因此，彼此之間行政時(shí)應(yīng)該具有信息溝通和協(xié)調(diào)的平臺(tái)。第四，城鎮(zhèn)殘疾人社會(huì)救助體系應(yīng)該和農(nóng)村殘疾人社會(huì)救助體系相協(xié)調(diào)，如低保申請(qǐng)的審批便利性和“指標(biāo)”的可及性以及待遇的一致性應(yīng)該逐步融合；最后，殘救人社會(huì)救助體系中的資金救助應(yīng)和服務(wù)救助，甚或情感救助相協(xié)調(diào)，錢是問(wèn)題“硬幣”的一面，另一面是更為重要的服務(wù)，只有兩者相協(xié)調(diào)，才能形成制度體系合力?？傊?，殘疾人社會(huì)救助各項(xiàng)目之間、各制度之間既是分工負(fù)責(zé)的，又是互相聯(lián)系的，完整的社會(huì)救助體系應(yīng)當(dāng)保證整個(gè)體系能夠在功能等方面實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成系統(tǒng)合力。
(3)類化與層次性
完備的殘疾人社會(huì)救助體系并不等于制度待遇或項(xiàng)目設(shè)置的絕對(duì)統(tǒng)一，也不可能實(shí)現(xiàn)絕對(duì)統(tǒng)一。因?yàn)椴煌瑲埣踩巳旱男枨蠹扔泄残缘囊幻?，也有?dú)特的一面。因此，完備的殘疾人社會(huì)救助體系應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出類別化和層次性，以便滿足不同需求的殘疾人群的需求。首先，總體而言，殘疾人社會(huì)救助體系是保障殘疾人群的基本生存權(quán)，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，要使得殘疾人過(guò)著有尊嚴(yán)和有質(zhì)量的生活，還需要社會(huì)保險(xiǎn)制度來(lái)保障其對(duì)各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和化解，同時(shí)，社會(huì)福利作為社會(huì)保障體系的最高層次，則是為了增進(jìn)殘疾人福利、提高殘疾人生活質(zhì)量的重要制度安排。其次，殘疾人的困難程度不同，我們的殘疾人社會(huì)救助體系應(yīng)該基于殘疾人的不同層次的困難程度來(lái)進(jìn)行項(xiàng)目設(shè)計(jì)和標(biāo)準(zhǔn)厘定，使得社會(huì)救助體系能夠惠及更多的殘疾人群；最后，殘疾人群的致貧原因和困難需求是不同的和多樣的，這就使得對(duì)不同殘疾人群的不同需求需要進(jìn)行分類滿足。
三、當(dāng)前體系存在的系統(tǒng)障礙
眾多文獻(xiàn)表明，我國(guó)殘疾人社會(huì)救助體系從無(wú)到有，日益完善。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論告訴我們，制度體系變遷有兩種基本路徑：強(qiáng)制性變遷和誘致性變遷。這和學(xué)者哈耶克所主張的干預(yù)式發(fā)展和自然演進(jìn)發(fā)展的劃分有異曲同工之處。我們認(rèn)為，我國(guó)殘疾人社會(huì)救助體系的演進(jìn)更多的體現(xiàn)為強(qiáng)制性變遷特征和干預(yù)式發(fā)展路徑。正因?yàn)槿绱?，殘疾人社?huì)救助體系結(jié)構(gòu)演變受到政治因素和財(cái)政經(jīng)濟(jì)因素的影響較大，是一種典型的自上而下式的發(fā)展完善模式。由此，殘疾人社會(huì)救助體系中留存的問(wèn)題有些是由來(lái)已久，有些是新政治因素和經(jīng)濟(jì)財(cái)政因素，或發(fā)展理念滯后導(dǎo)致的。
(1)殘疾人社會(huì)救助體系之理念子系統(tǒng)：財(cái)力導(dǎo)向的“恩賜”理念和消費(fèi)導(dǎo)向理念盛行，參與型權(quán)利導(dǎo)向的理念和就業(yè)(生產(chǎn))導(dǎo)向理念(只“救”無(wú)“助”)缺失。
歷史地看，社會(huì)救助的歷史可謂源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。社會(huì)救助理念也粗略地經(jīng)歷了從民間自發(fā)的、零星的救助行為到以政府為主體的、制度化的救助行為，從傳統(tǒng)的“恩賜”觀念到現(xiàn)代的“權(quán)利”理念的演進(jìn)過(guò)程。無(wú)論歐洲，還是美國(guó)，殘疾人參與政策制定與推進(jìn)變遷越來(lái)越成為普遍現(xiàn)象，社會(huì)救助或殘疾人社會(huì)救助制度也越來(lái)越彰顯出公民權(quán)利導(dǎo)向之政策本質(zhì)和趨勢(shì)。當(dāng)然，在這些所謂的發(fā)達(dá)國(guó)家，其社會(huì)救助或殘疾人社會(huì)救助的慷慨與否在一定程度上深受國(guó)家財(cái)政預(yù)算的約束。當(dāng)前，我國(guó)殘疾人社會(huì)救助體系存在“規(guī)定”和“執(zhí)行”之間的悖論，即諸多政策規(guī)定彰顯“權(quán)利導(dǎo)向”，但在實(shí)際執(zhí)行中則是“財(cái)力”導(dǎo)向。由于分稅制和財(cái)政分成制，地方財(cái)政在殘疾人社會(huì)救助項(xiàng)目上承擔(dān)著更為重要的責(zé)任，但是，無(wú)論何時(shí)何地，諸如殘疾人社會(huì)救助這樣的社會(huì)建設(shè)的資源配給總是讓位于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的資源投入需求。所以，在殘疾人社會(huì)救助政策的執(zhí)行中是典型的“財(cái)力”導(dǎo)向的“恩賜”理念，滯后于當(dāng)前社會(huì)發(fā)展。我們?cè)贘X和GD省的隨機(jī)訪談也間接表明了這一點(diǎn)。同時(shí)，基層工作人員在執(zhí)行中本身也是持此理念的?，F(xiàn)實(shí)中流行的是“恩賜”理念，而不是權(quán)利導(dǎo)向的理念或觀念。
值得注意的是，殘疾人社會(huì)救助體系實(shí)踐中也存在另一種觀念，即只“救”無(wú)“助”——救助主要是對(duì)救助對(duì)象給予資金或?qū)嵨?，保障他們的基本生活消費(fèi)(筆者稱之為“消費(fèi)導(dǎo)向”)就認(rèn)為可以了，而不是同等看重和配予相關(guān)救助服務(wù)，鼓勵(lì)受助對(duì)象生理和心理康復(fù)并舉、就業(yè)和自立(筆者稱之為“就業(yè)或生產(chǎn)導(dǎo)向”)。
(2)殘疾人社會(huì)救助體系之制度子系統(tǒng)：立法不足，執(zhí)行乏力，執(zhí)行異化；缺乏權(quán)利救助、心理和精神救助制度安排；缺乏類別化制度設(shè)計(jì)；缺乏覆蓋亞貧困殘疾人人群的救助機(jī)制與制度設(shè)計(jì)。
總的來(lái)看，我國(guó)關(guān)于社會(huì)救助方面的法規(guī)和政策文件非常豐富，由于殘疾人和健全人共屬于同一的政策規(guī)范下，從這個(gè)角度講，關(guān)于殘疾人社會(huì)救助制度體系的“規(guī)定”也可以說(shuō)是豐富的。但是，現(xiàn)實(shí)表明，現(xiàn)有的關(guān)于殘疾人社會(huì)救助的制度規(guī)定大多是源自政府文件，缺乏從整體上針對(duì)殘疾人社會(huì)救助的總體原則、實(shí)施主體、救助對(duì)象、救助標(biāo)準(zhǔn)、覆蓋范圍、合格條件、政府責(zé)任、公民義務(wù)等方面的權(quán)威的、全面的法律規(guī)范，導(dǎo)致政策實(shí)踐中救助隨意、執(zhí)行軟化，難以實(shí)現(xiàn)殘疾人社會(huì)救助規(guī)范化和保障制度執(zhí)行過(guò)程中的力度。
也許正是由于殘疾人社會(huì)救助制度體系充斥著無(wú)數(shù)的“文件”，而具有權(quán)威約束力的立“法”不足，導(dǎo)致殘疾人社會(huì)救助政策在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行和執(zhí)行中出現(xiàn)“異化”。我們?cè)贘X省的隨機(jī)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，許多低保指標(biāo)不僅被關(guān)系“異化”——審批唯親，即把低保指標(biāo)批給自己的親屬或朋友，還存在低保指標(biāo)被維穩(wěn)“異化”——審批唯穩(wěn)，即把低保指標(biāo)用于“會(huì)哭會(huì)鬧能纏訪”的不合格的家庭，目的是想方設(shè)法消弭不穩(wěn)定因素。
目前，殘疾人社會(huì)救助體系中大多數(shù)救助項(xiàng)目或內(nèi)容主要表現(xiàn)為資金(現(xiàn)金)救助、實(shí)物救助、康復(fù)救助、就業(yè)救助、教育救助等幾個(gè)方面。而對(duì)于殘疾人來(lái)說(shuō)可能更為重要的資金體系外的服務(wù)配套、權(quán)利救助、心理與情感救助等制度安排相對(duì)匱乏。正因?yàn)槿绱耍瑲埣踩松鐣?huì)救助的制度安排系統(tǒng)有結(jié)構(gòu)不平衡的缺陷，使一些需要某類救助服務(wù)的殘疾人不能獲得相應(yīng)的、及時(shí)有效的、有針對(duì)性的制度救助或服務(wù)，并可能長(zhǎng)期處于“困迫”之中。
殘疾人社會(huì)救助體系缺乏有針對(duì)性的和基于不同困難程度或類別的制度安排。殘疾人社會(huì)救助體系是社會(huì)救助制度系統(tǒng)的重要組成部分。但是，殘疾人社會(huì)救助有其不同于健全人社會(huì)救助的“個(gè)性”。重度殘疾人、多重殘疾人，老年殘疾人、女性殘疾人，一戶多殘、老殘一體，這些不同的對(duì)象、不同的情況，他們需要的救助和服務(wù)不盡相同。例如，針對(duì)視力殘疾人有“白內(nèi)障復(fù)明手術(shù)”可以部分解決他們的困境，而肢體殘疾人可以獲得免費(fèi)輪椅，但言語(yǔ)殘疾人似乎所能獲的幫助就要相對(duì)少很多。因此，從殘疾人群體自身出發(fā)，他們內(nèi)部就有許多的特殊性沒(méi)有得到重視，殘疾人社會(huì)救助體系缺乏有針對(duì)性的和基于不同困難程度或類別的特殊制度安排。同時(shí)，目前享受最低生活保障的條件是按家庭人均收入計(jì)算的，而絕大部分無(wú)勞動(dòng)能力的重度殘疾人由于沒(méi)有收入，不可能單獨(dú)立戶，只能與父母、兄弟姐妹等親屬生活在一起，致使家庭始終處于沉重生活壓力之下。[2]
值得注意的是，殘疾人社會(huì)救助體系中缺乏基于貧困分層的覆蓋亞貧困殘疾人群的救助機(jī)制和制度設(shè)計(jì)。由于受以財(cái)政資金為核心的社會(huì)資源有限性的約束和其它因素的掣肘，我國(guó)的殘疾人低保救助標(biāo)準(zhǔn)等都與健全人基本一致，基本上以低保線為獲得其它救助待遇或服務(wù)的前提，即享受低保的殘疾人家庭就給予其它救助或服務(wù)。這樣一來(lái)，一些家庭收入稍高于低保標(biāo)準(zhǔn)、處在低保標(biāo)準(zhǔn)邊緣的亞貧困殘疾人群則難以獲得有效的救助待遇和其它服務(wù)。正因?yàn)槿绱耍瑢?dǎo)致救助執(zhí)行現(xiàn)實(shí)中的結(jié)果悖論：絕對(duì)貧困的殘疾人群由于獲得救助待遇或服務(wù)上升為相對(duì)貧困群體，而未能獲得救助待遇或服務(wù)的殘疾人群則“下降”為這個(gè)群體中的絕對(duì)貧困群體?，F(xiàn)實(shí)表明，由于亞貧困殘疾人群很難獲得救助，其家庭生活水平或質(zhì)量比享受低保等各類救助和服務(wù)的殘疾人家庭可能還要困難得多，亞貧困殘疾人群成了殘疾低保戶的潛在對(duì)象。
(3)殘疾人社會(huì)救助體系之管理子系統(tǒng)：管理分散，協(xié)調(diào)不足；缺乏信息平臺(tái)。
當(dāng)前，殘疾人社會(huì)救助體系涵蓋的項(xiàng)目和內(nèi)容較為龐雜，項(xiàng)目和業(yè)務(wù)分散，分屬不同的行政職能部門，民政部門負(fù)責(zé)低保、“五保”和災(zāi)害救助等，教育部門涉及教育救助、困難補(bǔ)助和學(xué)費(fèi)減免等，衛(wèi)生部門與醫(yī)療救助產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，另外，司法、工會(huì)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等部門和社會(huì)團(tuán)體與專項(xiàng)救助的管理和服務(wù)提供密切相關(guān)。由于部門管理的條塊性質(zhì)，各個(gè)行政部門或社會(huì)團(tuán)體在具體管理、實(shí)施和評(píng)估自己負(fù)責(zé)的具體救助項(xiàng)目或服務(wù)時(shí)，一般都是自行其是，各自為政。尤其是在政策制定環(huán)節(jié)，往往也是部門單一決策，缺乏與其它部門溝通，導(dǎo)致各個(gè)部門的救助項(xiàng)目的制度安排可能存在標(biāo)準(zhǔn)不一致、銜接不順暢的制度沖突。正因?yàn)槿绱?，這種分散化的管理模式容易造成漏救和重復(fù)救助現(xiàn)象，有違救助公平和社會(huì)正義。
我們對(duì)殘疾人的隨機(jī)訪談發(fā)現(xiàn)，由于業(yè)務(wù)部門分割，一些殘疾人的服務(wù)或業(yè)務(wù)項(xiàng)目在某個(gè)部門可能是次等重要的，故而執(zhí)行乏力。在GD省的隨機(jī)訪談發(fā)現(xiàn)，如按政策，一定等級(jí)的殘疾人所獲勞動(dòng)收入的個(gè)人所得稅應(yīng)當(dāng)對(duì)半返還的，可是審批環(huán)節(jié)和時(shí)間冗雜，執(zhí)行缺失，殘疾人無(wú)法真正享受政策賦予的權(quán)益。莊勇等人通過(guò)對(duì)貴陽(yáng)個(gè)案的分析也發(fā)現(xiàn)了其它部門制度沖突、執(zhí)行乏力的情形。莊勇等人通過(guò)實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于缺乏監(jiān)控力度，大多數(shù)福利工廠成為“三不管”企業(yè)，受損的卻是殘疾人的利益和國(guó)家稅收。另外，貴陽(yáng)市對(duì)于殘疾人還有一項(xiàng)優(yōu)惠政策，就是可以在指定路邊擺攤設(shè)點(diǎn)，不征收衛(wèi)生費(fèi)、攤點(diǎn)費(fèi)等。但是，由于各職能部門的協(xié)調(diào)不利，使得結(jié)果沒(méi)有預(yù)期的好。城管人員三天兩頭就以各種理由來(lái)阻止殘疾人擺攤經(jīng)營(yíng)，市政部門對(duì)于道路的重復(fù)建設(shè)也影響了殘疾人的經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致在路邊擺攤設(shè)點(diǎn)的殘疾人錢沒(méi)有賺到，有的甚至還賠了?？梢?jiàn)，導(dǎo)致這些問(wèn)題的關(guān)鍵是各職能部門缺乏協(xié)調(diào)和有效溝通。[3]
殘疾人社會(huì)救助體系缺乏信息共享平臺(tái)和存在信息化應(yīng)用不足的問(wèn)題。由于殘疾人社會(huì)救助項(xiàng)目多樣，分屬于不同的行政部門。各個(gè)部門在進(jìn)行救助服務(wù)和救助資格厘定時(shí)，缺乏對(duì)救助對(duì)象的全面的信息掌握，容易造成漏救和重復(fù)救助現(xiàn)象，造成救助不均，影響公平。
(4)殘疾人社會(huì)救助體系之社會(huì)支持子系統(tǒng)：專業(yè)化社會(huì)化不足，社會(huì)融入渠道缺乏。
前述已經(jīng)說(shuō)明，殘疾人社會(huì)救助體系應(yīng)該是資金救助和服務(wù)救助的有效綜合。當(dāng)前，盡管殘疾人社會(huì)救助體系中諸多項(xiàng)目為困難殘疾人群提供了一定的救助資金，但是，救助服務(wù)或配套社會(huì)服務(wù)的匱乏在一定程度上弱化了救助資金的救助效果?，F(xiàn)實(shí)中救助服務(wù)或配套社會(huì)服務(wù)的缺乏更為具體的表現(xiàn)是救助服務(wù)的專業(yè)化和社會(huì)化不足。正因?yàn)槿绱耍诂F(xiàn)實(shí)中，殘疾人在遇到困難時(shí)，首先想到的和能得到的社會(huì)支持是父母、配偶和子女，這是家庭傳統(tǒng)福利價(jià)值和功能的延續(xù)。但是，這種狀況也說(shuō)明殘疾人社會(huì)救助覆蓋面不夠和救助服務(wù)延伸乏力。同時(shí)，專門針對(duì)幫助殘疾人的志愿氛圍和組織發(fā)展尚未充分形成。另外，需要注意的是，社會(huì)上救助和服務(wù)殘疾人的社會(huì)組織、專業(yè)化人才培育和數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于現(xiàn)實(shí)需求。以GD省為例，殘疾人社會(huì)服務(wù)專業(yè)化和社會(huì)化水平存在不足。該省所有高校社會(huì)工作專業(yè)的本科畢業(yè)生不到1000人，全省擁有社會(huì)工作師資格證書(shū)的人不到1萬(wàn)人，但是，按照規(guī)劃，2020年該省要實(shí)現(xiàn)擁有社會(huì)工作者達(dá)到5萬(wàn)人。
殘疾人社會(huì)救助體系中缺乏使得殘疾人有效融入社會(huì)的渠道和環(huán)境。調(diào)查表明，60%以上的受訪殘疾人都表示非常愿意或愿意融入社會(huì)，和健全人一樣生活。但是，對(duì)許多殘疾人而言，他們可能被不同于健全人所乘坐的出租車服務(wù)，他們可能被送到與健全人世界隔絕的學(xué)校學(xué)習(xí)，他們可能被安排到特殊的殘疾人福利企業(yè)就業(yè)，可能在機(jī)構(gòu)救助的安排下待在“建筑物”內(nèi)受助(機(jī)構(gòu)化模式使得殘疾人——服務(wù)對(duì)象缺失真正的“生活”，而僅僅是“活著”)。這表明，我們?cè)谝欢ǔ潭壬稀翱浯蟆绷藲埣踩伺c眾不同的特殊性，從而制定社會(huì)政策來(lái)適應(yīng)這種特殊性，但這些社會(huì)政策同時(shí)也強(qiáng)化了殘疾人群的特殊性，也使殘疾人更加地被隔絕和遠(yuǎn)離健全人世界。
四、體系優(yōu)化路徑
我們認(rèn)為，應(yīng)從構(gòu)建四個(gè)系統(tǒng)入手來(lái)優(yōu)化殘疾人社會(huì)救助體系，即以優(yōu)化殘疾人社會(huì)救助體系理念系統(tǒng)為前提，優(yōu)化殘疾人社會(huì)救助體系管理系統(tǒng)為關(guān)鍵，優(yōu)化殘疾人社會(huì)救助體系制度安排系統(tǒng)為基礎(chǔ)和優(yōu)化殘疾人社會(huì)救助體系社會(huì)支持子系統(tǒng)為保障，實(shí)現(xiàn)殘疾人社會(huì)救助體系的體系完整、管理協(xié)調(diào)和制度分層，形成體系合力，提升體系效能，有效保障殘疾人群的應(yīng)有權(quán)益。
(1)優(yōu)化理念系統(tǒng)：體系優(yōu)化之前提
制度高于技術(shù)，理念導(dǎo)引制度。殘疾人社會(huì)救助體系優(yōu)化的前提就是必須優(yōu)化導(dǎo)引其具體制度安排的理念系統(tǒng)，更好地保障殘疾人應(yīng)享的社會(huì)權(quán)利和合法權(quán)益。
歷史地看，社會(huì)救助粗略地經(jīng)歷了從民間自發(fā)的、零星的救助行為到以政府為主體的、制度化的救助行為，從傳統(tǒng)的“恩賜”觀念到現(xiàn)代的“權(quán)利”理念的演進(jìn)過(guò)程。無(wú)論歐洲，還是美國(guó)，殘疾人參與政策制定與推進(jìn)變遷越來(lái)越成為普遍現(xiàn)象，社會(huì)救助或殘疾人社會(huì)救助制度也越來(lái)越彰顯出公民權(quán)利導(dǎo)向之政策本質(zhì)和趨勢(shì)。為此，必須逐步清理制度設(shè)計(jì)和制度執(zhí)行中的“財(cái)力導(dǎo)向”理念，踐行“權(quán)利導(dǎo)向”理念。同時(shí)，逐步扭轉(zhuǎn)政策實(shí)踐中把受助對(duì)象當(dāng)作政策的被動(dòng)接收者的理念，鼓勵(lì)受助對(duì)象的政策參與理念。另外，采取有效措施消除殘疾人社會(huì)救助體系實(shí)踐中的另一種觀念，即前述的“只‘救’無(wú)‘助’”的現(xiàn)實(shí)理念。在“救”困難殘疾人群的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)倍加重視構(gòu)建相關(guān)的配套服務(wù)體系，借助服務(wù)的均等化提升困難殘疾人群應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)和困難的力量。
需要倍加注意的是，真正把理念融入制度設(shè)計(jì)和服務(wù)提供中是非常艱難的。因此，必須在顧客導(dǎo)向的制度取向中踐行服務(wù)提供的競(jìng)爭(zhēng)取向。
(2)優(yōu)化管理系統(tǒng)：體系優(yōu)化之關(guān)鍵
殘疾人社會(huì)救助管理系統(tǒng)是殘疾人社會(huì)救助體系的重要基礎(chǔ)。我們認(rèn)為，殘疾人社會(huì)救助管理系統(tǒng)的優(yōu)化路徑應(yīng)當(dāng)踐行“六個(gè)一”，即一戶、一號(hào)、一系統(tǒng)、一機(jī)構(gòu)、一窗口、一站式服務(wù)。
首先，必須構(gòu)建一個(gè)類似殘疾人社會(huì)保障委員會(huì)或分會(huì)的頂層機(jī)構(gòu)(或把各級(jí)殘聯(lián)提升為此種頂層機(jī)構(gòu)亦值得探討)，負(fù)責(zé)殘疾人社會(huì)救助體系的頂層制度設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)各個(gè)救助項(xiàng)目的相關(guān)行政部門。為此，必須逐步推動(dòng)當(dāng)前管理體制由分散管理向統(tǒng)籌一致管理轉(zhuǎn)變，把分屬在不同行政部門和社會(huì)團(tuán)體的不同的社會(huì)救助項(xiàng)目和服務(wù)提供由一個(gè)部門來(lái)統(tǒng)籌頂層政策制定、機(jī)制設(shè)計(jì)和監(jiān)管，整合各個(gè)部門、市場(chǎng)和社會(huì)，甚或公民個(gè)體的力量或資源來(lái)提供多樣化的救助和服務(wù)。
其次，構(gòu)建各部門共享的信息平臺(tái)。構(gòu)建殘疾人困難家庭的社會(huì)救助信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，對(duì)每個(gè)申請(qǐng)救助的殘疾人家庭以戶為單位構(gòu)建完整的信息檔案，以身份證號(hào)或社會(huì)保障號(hào)為困難殘疾人的社會(huì)救助編號(hào)，及時(shí)、有效、準(zhǔn)確、動(dòng)態(tài)地匯集各類殘疾受助對(duì)象的信息，實(shí)現(xiàn)部門間資源共享化、工作流程化、救助規(guī)范化、數(shù)據(jù)統(tǒng)一化，提高殘疾人社會(huì)救助體系的管理效能，避免重救、漏救現(xiàn)象發(fā)生，實(shí)現(xiàn)救助公平和社會(huì)公正。
再次，在宏觀制度設(shè)計(jì)中就殘疾人社會(huì)保障的范圍、對(duì)象、資金來(lái)源、繳費(fèi)費(fèi)率、待遇水平、發(fā)放辦法、管理監(jiān)督程序做出明確的規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)行殘疾人社會(huì)救助項(xiàng)目或服務(wù)流程再造，把所有救助業(yè)務(wù)整合到一個(gè)窗口，對(duì)社會(huì)救助對(duì)象提供一站式服務(wù)。同時(shí)，亦可構(gòu)建網(wǎng)上業(yè)務(wù)辦理窗口，提供一站式網(wǎng)上服務(wù)。
最后，必須注重政策的后續(xù)管理評(píng)估，應(yīng)該積極構(gòu)建殘疾人參與救助的渠道和反饋途徑。只有這樣，才能基于殘疾人的需求反饋和滿意度評(píng)價(jià)不斷完善“六個(gè)一”管理系統(tǒng)。
(3)優(yōu)化制度安排系統(tǒng)：體系優(yōu)化之基礎(chǔ)
具體的制度安排是殘疾人社會(huì)救助體系的核心構(gòu)件。為此，我們認(rèn)為，首先必須加強(qiáng)殘疾人相關(guān)權(quán)益立法。多數(shù)研究者認(rèn)為，法律是制度安排最具權(quán)威、最為規(guī)范的文本體現(xiàn)。我們應(yīng)該在《殘疾人保障法》的基礎(chǔ)上，推進(jìn)規(guī)范涉及殘疾人社會(huì)保障權(quán)益部門的責(zé)任、殘疾人社會(huì)保障的執(zhí)行機(jī)制。值得強(qiáng)調(diào)的是，制度安排一旦既定，執(zhí)行力便是其生命，無(wú)法執(zhí)行、任意執(zhí)行等執(zhí)行異化行為將嚴(yán)重?fù)p害殘疾人的應(yīng)有權(quán)益，釀造不公平，導(dǎo)致“好的制度使壞人變好，壞的制度使好人變壞”的結(jié)局。
諸多研究者指出，殘疾人低保等救助標(biāo)準(zhǔn)偏低，建議提高救助標(biāo)準(zhǔn)。我們認(rèn)為，救助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該與殘疾人維持基本生活水平所需的開(kāi)支或費(fèi)用有關(guān)，所以應(yīng)該構(gòu)建殘疾人社會(huì)救助定期調(diào)整機(jī)制。根據(jù)生活成本的變化、殘疾類別的特殊化需要和貧困程度的分層等維度進(jìn)行調(diào)整。并且，應(yīng)該完善和充實(shí)權(quán)利救助、心理和精神救助的制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐，使得殘疾人社會(huì)救助體系實(shí)現(xiàn)救助制度項(xiàng)目的全面化和結(jié)構(gòu)平衡化。尤其值得一提的是，在完善殘疾人社會(huì)救助資金體系的同時(shí)，必須要有配套的服務(wù)提供體系和優(yōu)惠政策的支持。
其次，踐行適度類別化制度設(shè)計(jì)。有研究者認(rèn)為，建立以分類管理為主、分立與統(tǒng)一管理相結(jié)合的發(fā)展型殘疾人社會(huì)救助制度，其中重要的一點(diǎn)就是將殘疾人與其他社會(huì)群體區(qū)分開(kāi)來(lái)適應(yīng)殘疾人的特殊性進(jìn)行社會(huì)保障的制度設(shè)計(jì)。[4]但是，我們認(rèn)為，每個(gè)職業(yè)群體或社會(huì)群體都可以找到其獨(dú)特性或特殊性，如果依此進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和考量，我們的社會(huì)保障制度體系將是極度“碎片化”的。為此，必須在全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障或社會(huì)救助制度安排的基礎(chǔ)上，在維護(hù)制度統(tǒng)一的前提下，適度設(shè)計(jì)一些殘疾人社會(huì)保障或救助的附加服務(wù)項(xiàng)目或津貼項(xiàng)目。同時(shí)，我們可以根據(jù)殘疾人的殘疾類別、家庭人口類型和人口規(guī)模的不同，進(jìn)行不同的服務(wù)項(xiàng)目和津貼額度的提供，如有父母就業(yè)但子女殘疾的家庭、無(wú)業(yè)重度殘疾人的家庭、有兩個(gè)或兩個(gè)以上殘疾人的多殘家庭和老年、殘疾、多病一體化的家庭。
再次，構(gòu)建覆蓋亞貧困殘疾人群的救助機(jī)制與制度安排。前述的類別化制度設(shè)計(jì)是局限于絕對(duì)貧困視角的討論，局限于優(yōu)化已有的低保制度設(shè)計(jì)等。但是，對(duì)于收入稍高于低保標(biāo)準(zhǔn)、處在低保標(biāo)準(zhǔn)邊緣的殘疾人群體，則存在制度救助的不足和覆蓋的缺位。因此，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對(duì)收入在低保標(biāo)準(zhǔn)之上的貧困殘疾人家庭進(jìn)行貧困分層，如劃分為中度貧困、輕度貧困等，低保制度可據(jù)此進(jìn)行按比例補(bǔ)差，其它專項(xiàng)救助、殘疾人特殊津貼和補(bǔ)貼等都可以據(jù)此進(jìn)行比例救助或服務(wù)，使處于低保標(biāo)準(zhǔn)邊緣的殘疾人能更好地應(yīng)對(duì)生活中的困難和風(fēng)險(xiǎn)。
最后，倡導(dǎo)就業(yè)導(dǎo)向的救助機(jī)制設(shè)計(jì)。在這一方面，已有的制度設(shè)計(jì)和研究討論側(cè)重思想教育式的說(shuō)教和無(wú)力的職業(yè)培訓(xùn)等制度實(shí)踐，收效甚微。究其原因，我們認(rèn)為，就業(yè)導(dǎo)向的激勵(lì)機(jī)制匱乏是主因。對(duì)此，我們認(rèn)為不能應(yīng)用直接的補(bǔ)差法，而應(yīng)可以學(xué)習(xí)美國(guó)的制度經(jīng)驗(yàn)：就業(yè)收入的第一個(gè)20%或30%直接扣除，不算作家庭收入。剩下收入的50%作為扣除數(shù)額。同時(shí)，鼓勵(lì)受助者投資學(xué)習(xí)和職業(yè)培訓(xùn)，每月又可以扣除一定數(shù)額或比例的收入，在補(bǔ)差時(shí)不算作家庭收入。這樣，家庭勞動(dòng)收入越高，其所能獲得的家庭總收入(勞動(dòng)收入和政策收入)將越高，直到其家庭收入超過(guò)制度標(biāo)準(zhǔn)?？梢?jiàn)，這樣的制度設(shè)計(jì)有利于激勵(lì)殘疾人家庭的勞動(dòng)意愿和就業(yè)意愿。[5]
(4)優(yōu)化社會(huì)支持子系統(tǒng)：體系優(yōu)化之保障
社會(huì)支持子系統(tǒng)是殘疾人社會(huì)救助體系優(yōu)化效能發(fā)揮的重要保障。為此，我們認(rèn)為，應(yīng)該構(gòu)建一個(gè)主體多元化的、服務(wù)專業(yè)化的社會(huì)支持子系統(tǒng)。在殘疾人社會(huì)救助體系中，救助服務(wù)或配套服務(wù)子體系涉及的服務(wù)提供范圍較廣，需要較大的投入和資源支持。在財(cái)政資源分配博弈和稀缺性的約束條件下，單靠政府財(cái)政投入肯定是不夠的。為此，必須通過(guò)有效方式調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，借助市場(chǎng)資源和公眾參與，實(shí)現(xiàn)救助服務(wù)提供主體多元化，發(fā)揮各個(gè)提供主體的優(yōu)勢(shì)，更好地保障殘疾人的各種權(quán)益。同時(shí)，現(xiàn)實(shí)表明，傳統(tǒng)的殘疾人救助的配套服務(wù)的效果并未得到應(yīng)有的好評(píng)。我們認(rèn)為，服務(wù)專業(yè)化不足是主要原因之一。因此，必須大力培養(yǎng)社會(huì)救助配套服務(wù)所需要的各類專業(yè)人才。其中，專業(yè)化的社會(huì)工作者是政策選擇的重要而可行的選項(xiàng)。
殘疾人社會(huì)救助體系的社會(huì)支持子系統(tǒng)之二就是社會(huì)融入渠道的有效構(gòu)建。為此，社區(qū)融入或社區(qū)為本是殘疾人社會(huì)融入的重要取向之一。我們認(rèn)為，學(xué)校支持對(duì)受教育階段的殘疾人很重要，但是，這種支持不應(yīng)是純粹的特別學(xué)校的建立和特殊教育的提供，而是盡可能使更多的人在社區(qū)學(xué)校就能夠和健全人一起學(xué)習(xí)和讀書(shū)，相互適應(yīng)和融合。同時(shí)，對(duì)于成年的智障殘疾人等，其救助安置也應(yīng)該以社區(qū)為本，這樣，他們就能夠和正常人一樣生活在同一個(gè)環(huán)境中，享受同樣的社區(qū)服務(wù)，形成同樣的社區(qū)甚或社會(huì)認(rèn)同。[6]
注釋：
[1]鄭功成：《社會(huì)保障概論》，復(fù)旦大學(xué)出版社2005年版，第75～76頁(yè)。
[2]張瑾：《城鎮(zhèn)殘疾人社會(huì)救助現(xiàn)狀調(diào)查與問(wèn)題——以西安市為例》，西北大學(xué)碩士學(xué)位論文2010年版，第26頁(yè)。
[3]莊勇、龍苗：《城市殘疾人社會(huì)救助問(wèn)題研究——以貴陽(yáng)市為個(gè)案》，《貴州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2003年第3期，第76頁(yè)。
[4]包學(xué)雄：《經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國(guó)殘疾人社會(huì)救助制度的創(chuàng)新路徑》，《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展》2009年第12期，第111頁(yè)。
[5]戴安娜·M·迪尼托：《社會(huì)福利：政治與公共政策》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第147～148頁(yè)。
[6]卓彩琴在“2012年智障人士服務(wù)發(fā)展趨勢(shì)研討會(huì)”上發(fā)言中，對(duì)成年智障的社區(qū)化安置進(jìn)行了簡(jiǎn)要的論述。
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