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邢偉：城鎮(zhèn)化進程中加快推進社會保障制度銜接與整合
2016-12-02 08:00:10
無憂保
【導讀】:城鎮(zhèn)化與社會保障制度相伴而生、相互促進。著眼于將城鎮(zhèn)化的阻力轉變?yōu)閯恿?，我國應加速推進社會保障制度的銜接與整合。
城鎮(zhèn)化與社會保障制度相伴而生、相互促進。近年來我國城鎮(zhèn)化率迅速提高，2002－2011年年均提高1.35個百分點，2012年達到52.6%，同期社會保障制度也在逐步健全和完善。當前社會保障體系已經(jīng)在制度層面覆蓋城鄉(xiāng)的背景下，制度城鄉(xiāng)分割、群體分立、區(qū)域分離問題逐步發(fā)展成為制約城鎮(zhèn)化進程的重要因素之一，解決問題的重要性和緊迫性迅速增強。著眼于將城鎮(zhèn)化的阻力轉變?yōu)閯恿Γ覈鴳铀偻七M社會保障制度的銜接與整合。
社會保障制度銜接與整合的內(nèi)涵
1.社會保障制度銜接
社會保障制度銜接是指當居民在城鄉(xiāng)之間流動時，其社會保障待遇能夠自由、合理、有序轉續(xù)的制度調(diào)整與變革，旨在使社會保障待遇在城鄉(xiāng)之間能夠實現(xiàn)有效對接，居民不會因城鄉(xiāng)流動而導致社會保障待遇的損失。制度銜接主要是城鎮(zhèn)社會保障制度與農(nóng)村社會保障制度的銜接，需要在城鄉(xiāng)社會保障制度之間建立起順暢的聯(lián)接通道，包括身份資格認定、繳費年限認同、保障資金轉移、待遇核定計發(fā)等，盡量將城鄉(xiāng)流動導致的待遇損耗降至最低。
2.社會保障制度整合
社會保障制度整合是指推動城鄉(xiāng)社會保障一致性的制度調(diào)整與變革，在建構理念、制度模式、籌資機制、運行機制、待遇計發(fā)等方面縮小直至消除制度性差異，實現(xiàn)基本社會保障城鄉(xiāng)均等化。城鄉(xiāng)一致是社會保障制度的理想狀態(tài)，制度整合以消除同類社會保障項目的城鄉(xiāng)差異為目的，將城鄉(xiāng)分割的二元制度整合為一元制度，力圖使居民不分城鄉(xiāng)身份、公正平等地享受養(yǎng)老、醫(yī)療、低保等社會保障待遇。制度整合主要是城鎮(zhèn)社會保障制度與農(nóng)村社會保障制度的整合，首先需要在籌資機制和待遇計發(fā)機制上做到一致，使城鄉(xiāng)居民在統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)流動時，無需擔憂社會保障權益遭受損失。
3.社會保障制度銜接與整合的關系
銜接與整合是社會保障制度調(diào)整與改革的兩種實現(xiàn)形式，二者既有聯(lián)系，又有區(qū)別。第一，銜接與整合均是社會保障制度建設發(fā)展的必要手段，都是解決兩種社會保障制度之間制度差異的方式，體現(xiàn)著不同社會保障項目在不同時期的特殊改革需求。銜接解決的是城鄉(xiāng)社會保障制度之間從“不通”到“通”的問題，整合解決的是城鄉(xiāng)社會保障制度之間從“異”到“同”的問題，二者不可替代。第二，銜接與整合在社會保障制度的城鄉(xiāng)差異上截然相反，前者承認城鄉(xiāng)社會保障制度差異的合理存在，后者旨在消除制度性差異。第三，銜接與整合在改革時序上通常有先后之別，基于改革時機和改革難度，一般是先銜接后整合，銜接是整合的基礎，但不排除不經(jīng)過銜接的整合存在。第四，銜接與整合在空間需求上往往有強弱之分，如果社會保障制度以統(tǒng)籌地區(qū)為界，各統(tǒng)籌地區(qū)之間的社會保障制度不一致，那么跨統(tǒng)籌地區(qū)進行制度整合的難度就非常大，制度銜接的可行性相對強一些。
值得注意的是，銜接與整合具有條件性和動態(tài)性，雖然所有的城鄉(xiāng)社會保障制度之間存在銜接的必要性，但并非所有的城鄉(xiāng)社會保障之間需要進行整合，基于城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活方式的差異，失業(yè)保險、工傷保險等少數(shù)社會保障項目的城鄉(xiāng)差異在一定時期內(nèi)具有繼續(xù)存在的合理性；同時基于城鄉(xiāng)流動人口規(guī)模和流動范圍的擴大，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障等社會保障項目的銜接與整合，不僅非常必要，而且十分緊迫。
城鎮(zhèn)化和社會保障制度銜接與整合的關系
1.城鎮(zhèn)化推動社會保障制度加速銜接與整合
城鎮(zhèn)化體現(xiàn)在經(jīng)濟、社會、人口和地理四個層面，前三個層面都直接作用于社會保障制度的銜接與整合，但不同層面的作用機制和實現(xiàn)路徑略有不同。
（1）經(jīng)濟層面的城鎮(zhèn)化體現(xiàn)為農(nóng)村傳統(tǒng)自然經(jīng)濟轉變?yōu)槌鞘猩鐣笊a(chǎn)，社會保障的形式和內(nèi)容也隨之發(fā)生深刻變化。自然經(jīng)濟對應的是以家庭為主的自我保障，家庭成員之間相互照顧、相互扶助。社會化大生產(chǎn)對應的是以國家和社會為保障主體的現(xiàn)代社會保障，社會成員之間風險共擔、相互扶助。由于制度慣性、社會習俗等因素的存在，現(xiàn)代社會保障制度從出現(xiàn)到認可、從建立到完善都需要有一個相當長的歷史過程，城市社會保障與農(nóng)村社會保障、不同區(qū)域之間的社會保障都有可能存在差異，城鎮(zhèn)化的推進則要求針對這些差異設計出更為明確、規(guī)范的制度安排，其具體體現(xiàn)就是社會保障制度的銜接與整合。
（2）社會層面的城鎮(zhèn)化體現(xiàn)為農(nóng)村生活方式轉變?yōu)槌鞘猩罘绞剑M方式由自給型向商品型、由單一化向多樣化、由生存型向發(fā)展型和享受型轉變。生活方式的變化對收入水平、醫(yī)療服務等提出了更高要求，如人們需要更為持續(xù)、穩(wěn)定的養(yǎng)老收入來源，需要更為合理、稱心的醫(yī)療服務，這使社會保障制度必須做到全覆蓋、多層次和可持續(xù)。在城鎮(zhèn)化早期，農(nóng)村社會保障在制度完備性、保障能力、待遇水平等方面均遠不及城市社會保障；城鎮(zhèn)化進入中期后，生活方式轉變要求縮小城鄉(xiāng)待遇差距，社會保障制度銜接與整合的必要性開始顯現(xiàn)；城鎮(zhèn)化進入后期，城鄉(xiāng)生活方式差異逐步消失，城鄉(xiāng)社會保障制度也逐步趨于一致，銜接與整合得以實現(xiàn)。
（3）人口層面的城鎮(zhèn)化體現(xiàn)為農(nóng)業(yè)人口轉變?yōu)槌鞘腥丝?，農(nóng)村人口不斷向城市遷移和聚集。人口遷移的成本非常高，包括經(jīng)濟成本和社會成本，也包括顯性成本和隱性成本，盡量降低遷移成本是城鎮(zhèn)化的應有之義。社會保障權益就是人口遷移成本的重要組成部分，做好社會保障制度的銜接與整合是維護社會保障權益的內(nèi)在要求。社會保障制度的銜接與整合分三種情況，一是同一統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)社會保障制度的銜接與整合，二是跨統(tǒng)籌區(qū)域同一社會保障項目的銜接與整合，三是跨統(tǒng)籌區(qū)域城鄉(xiāng)社會保障制度的銜接與整合。
2.社會保障制度銜接與整合促進城鎮(zhèn)化進程
城鎮(zhèn)化有其自身內(nèi)在的動力源泉和實現(xiàn)機制，社會保障制度的銜接與整合不屬于城鎮(zhèn)化的主要推動力，但對城鎮(zhèn)化具有較強的積極促進作用。
（1）社會保障制度的健全和完善有助于加快城鎮(zhèn)化速度。一般來說，城市的就業(yè)機會、生活環(huán)境通常要優(yōu)于農(nóng)村，尤其是在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化早期，農(nóng)村集約化生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高釋放出來的農(nóng)村勞動力到城市謀求工作，除獲取相對較高的勞動收入外，在教育、醫(yī)療、住房等公共服務領域得到公正平等的權益對待也很關鍵，社會保障也是這些農(nóng)村勞動力遷移就業(yè)重點考慮的因素之一。如果城市能夠給予其在養(yǎng)老、疾病、貧困等方面的制度性幫助，將會有越來越多農(nóng)村勞動力進入城市就業(yè)，城鎮(zhèn)化速度自然加快。
（2）社會保障制度的銜接與整合有助于提升城鎮(zhèn)化品質。城鎮(zhèn)化是一種狀態(tài)和一個過程，理想的城鎮(zhèn)化應該是合理、有序、規(guī)范推進的，與資源環(huán)境的承載能力、社會公眾的適應能力、行政機構的管理能力相適應，過慢則達不到預期效果，過快則有可能導致社會混亂、管理無序。社會保障制度是現(xiàn)代社會的“安全閥”和“減震器”，是紓解社會沖突和矛盾、增進社會和諧與穩(wěn)定、引導城鄉(xiāng)人口規(guī)范有序流動的有效社會政策，從而使城鎮(zhèn)化進程更為平和，城鎮(zhèn)化狀態(tài)更為穩(wěn)定，城鎮(zhèn)化效應更為突出。
（3）社會保障制度的銜接與整合有助于優(yōu)化城鎮(zhèn)化結構。城鎮(zhèn)化的目標之一是，要形成城鄉(xiāng)結構合理、大中小城市規(guī)模適度的格局，使人口、資源和環(huán)境達到最優(yōu)化配置與結合。社會保障制度的建立能夠為城鄉(xiāng)居民解除養(yǎng)老、醫(yī)療、貧困等方面的后顧之憂，而社會保障制度的銜接與整合則能將這種后顧之憂解除得更為徹底。社會保障待遇標準通常與人均生產(chǎn)總值、財政收入、人均收入等反映經(jīng)濟發(fā)展水平的指標相聯(lián)系，城鄉(xiāng)之間、大中小城市之間自然形成一種相對穩(wěn)定結構，如果社會保障權益能夠在城鄉(xiāng)之間、大中小城市之間自由轉移并且不打破這種相對穩(wěn)定結構的話，將有助于城鎮(zhèn)化結構的優(yōu)化和穩(wěn)定。
3.理想狀態(tài)是互促共進、相得益彰
城鎮(zhèn)化和社會保障制度銜接與整合的理想狀態(tài)是互促共進、相得益彰。一方面，城鎮(zhèn)化為社會保障制度的銜接與整合奠定經(jīng)濟基礎、營造社會環(huán)境和提供人口條件，使社會保障制度銜接得更為順暢、整合得更為合理，實施方案更為相關利益主體所認可和接受，制度調(diào)整和改革遭遇的阻力也更小。另一方面，社會保障制度的銜接與整合為城鎮(zhèn)化增強發(fā)展動力，使城鎮(zhèn)化效果更為充分地體現(xiàn)出來。
社會保障制度銜接與整合的總體思路
十八大報告提出，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險制度。鑒于當前制度分割具有很深的背景特征和階段合理性，綜合考慮財政承受能力和社會穩(wěn)定要求，城鄉(xiāng)社會保障制度的銜接與整合必須分階段、分項目逐次推進，最終實現(xiàn)社會保障制度的整體一致。
1.部分項目先銜接后整合
養(yǎng)老保險方面，首先需要做好城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和新農(nóng)保三項制度相互之間的銜接，其次需要整合城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和新農(nóng)保，進而與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險進行整合。醫(yī)療保險方面，首先需要做好城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合三項制度相互之間的銜接，其次需要整合城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合，進而與城鎮(zhèn)職工醫(yī)保進行整合。最低生活保障方面，城鎮(zhèn)低保和農(nóng)村低保銜接的意義不大，條件允許時可以直接整合。
2.時序上先城鄉(xiāng)居民后整體
城鄉(xiāng)社會保障制度銜接與整合牽一發(fā)而動全身，先做好城鄉(xiāng)居民社會保障制度的銜接與整合，再著手推進整體性制度整合，比較科學可行。一是城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和新農(nóng)保在適用對象、籌資機制、保障模式、待遇標準等方面具有較強的共通性，銜接和整合起來相對比較簡便易行。二是城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和新農(nóng)保的試點與實施時間并不長，待遇標準也相對低一些，銜接與整合的阻力和難度相對較小。三是實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會保障制度的銜接與整合，是推動更高層面上的整體性整合的前提和基礎。
3.空間上先區(qū)內(nèi)后區(qū)際
基于我國現(xiàn)行社會保障制度以區(qū)域統(tǒng)籌為主的客觀現(xiàn)實，城鄉(xiāng)社會保障制度銜接與整合可以劃分為兩個層次：一是區(qū)內(nèi)的銜接與整合，二是區(qū)際的銜接與整合。首先要做好統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的銜接，以及城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農(nóng)合與城鎮(zhèn)職工醫(yī)保的銜接，在此基礎上做好統(tǒng)籌區(qū)域之間城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的銜接，以及城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農(nóng)合與城鎮(zhèn)職工醫(yī)保的銜接。其次要做好統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)社會保障制度的整合，在此基礎上做好全國范圍內(nèi)城鄉(xiāng)社會保障制度的整合。
4.改革前后社會保障待遇不降低
不降低待遇是社會保障制度改革獲得社會公眾廣泛認同并能順利推進的關鍵，城鎮(zhèn)社會保障制度和農(nóng)村社會保障制度在保障待遇上各具特色，不降低待遇的普遍做法就是，各個環(huán)節(jié)就高不就低，這必然產(chǎn)生改革成本如何消化的問題。消化改革成本有兩條途徑：一是增加公共財政投入，即加大政府補貼力度；二是降低待遇成本，包括控制社會保障制度運行成本和提高社會保險基金投資收益。較為理想的做法就是，兩條路徑同時施力，但也遇到實施力度的限制。
5.制度模式化繁為簡
社會保障制度涉及到政府、用人單位、個人和社保經(jīng)辦機構等多方主體的利益博弈，為明確各方權利義務關系和規(guī)范各主體行為，城鄉(xiāng)社會保障制度銜接與整合有繁瑣復雜的內(nèi)在誘因。復雜的制度有可能帶來管理成本和運行成本的上升，同時也容易使參保者處于談判劣勢地位，因此社會保障制度改革需要將復雜的制度逐步簡化，如統(tǒng)一基礎養(yǎng)老金、取消城鎮(zhèn)職工醫(yī)保個人賬戶等，這些都將使現(xiàn)行社會保障制度更為簡潔明了，更為便捷易行。
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