0571-22931819
周沛：社會福利視野下的發(fā)展型社會救助體系及社會福利行政
2016-12-02 08:00:10
無憂保
【導(dǎo)讀】:社會救助是社會保障制度中最低層面的子系統(tǒng),是以政府為主要責(zé)任主體的社會政策,其目標(biāo)是保證被救助者的基本生活。
社會救助是社會保障制度中最低層面的子系統(tǒng)，是以政府為主要責(zé)任主體的社會政策，其目標(biāo)是保證被救助者的基本生活。在社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，這一目標(biāo)已不符合時代的要求。在社會福利視野下，必須對社會救助的目標(biāo)進(jìn)行必要的提升與定位，摒棄生存型救助，向高層面的發(fā)展型福利目標(biāo)轉(zhuǎn)變，即從單一維持基本生活的救助轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄬蛹壍陌l(fā)展型福利供給。發(fā)展型福利視野下的社會救助在內(nèi)容、組織、手法、管理上都不同于傳統(tǒng)的社會救助，在社會保障、社會工作及社會服務(wù)中都應(yīng)該有相應(yīng)的管理與實施行政。
《中華人民共和國社會救助法(征求意見稿)》把社會救助界定為：國家和社會對依靠自身努力難以滿足其生存基本需求的公民給予的物質(zhì)幫助和服務(wù)。建立社會救助制度，承擔(dān)為公民提供社會救助的基本責(zé)任，為社會救助的實施提供必要的物質(zhì)條件和組織保障，是國家和政府義不容辭的主體責(zé)任。本文探討的是，在社會福利視野下，發(fā)展型社會救助的基本目標(biāo)如何跟進(jìn)與提升，內(nèi)容體系如何加強(qiáng)與擴(kuò)展，管理制度如何創(chuàng)新與高效，以適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展條件下低收入社會成員的福利增進(jìn)需求。
一、由生存到發(fā)展：社會福利視野下發(fā)展型社會救助的目標(biāo)與定位
現(xiàn)代社會救助是在社會救濟(jì)基礎(chǔ)上發(fā)展而來的社會政策和社會制度，是社會保障制度與社會福利體系中最低層面的子系統(tǒng)。社會救濟(jì)古已有之，任何一個統(tǒng)治階級和統(tǒng)治者出于統(tǒng)治的需要和社會的安定，總要實施一定的社會救濟(jì);一些宗教團(tuán)體和慈善機(jī)構(gòu)出于宗教教義，也會對社會上的困難者實施一定的接濟(jì)。直至今天，以慈善機(jī)構(gòu)為主所進(jìn)行的社會救濟(jì)在各國都還起著十分重要的作用。①社會救濟(jì)的直接功能是“救濟(jì)”與“救急”，是對因各種原因遇到特別困難的部分社會群體給予物質(zhì)性的接濟(jì)以使其渡過難關(guān)。之所以說是“部分”群體，是因為社會救濟(jì)不可能接濟(jì)到社會上所有的困難者，而只能是部分貧困者。這里遵循的是“選擇性原則”，其目標(biāo)定位無疑是“基本生存”。與制度化的社會救助相比，社會救濟(jì)僅僅是一種應(yīng)急性的措施，具有“臨時性”、“補(bǔ)救性”的屬性。
社會救助是政府通過法律和政策，對社會上的低收入者及困難人士給予以物質(zhì)救助為主的保障制度。社會救助的主體是政府，客體是社會所有弱勢者。低收入水平和困難程度是能夠得到救助的唯一標(biāo)準(zhǔn)。之所以說是“所有”弱勢者，是因為只要符合救助標(biāo)準(zhǔn)，任何社會成員都能接受到政府的救助，這里遵循的是“普遍性原則”。與社會救濟(jì)相比，社會救助具有“制度性”、“規(guī)范性”、“常態(tài)性”、“?；尽钡奶卣鲗傩浴?不管是臨時性與補(bǔ)救性的社會救濟(jì)，還是制度化與保障性的社會救助，都是以現(xiàn)金等物質(zhì)性手段維持被救助者的基本生活，是生存型目標(biāo)定位。人們不可能通過救濟(jì)與救助來“改善生活水平，提高生活質(zhì)量”，這是由社會救濟(jì)之臨時性“救急”、社會救助的制度化“濟(jì)貧”之特征決定的。社會救助僅是通過物質(zhì)手段解決被救助者的基本生存問題，一般不涉及改善生活水平，提升生活質(zhì)量的問題;也不會用社會服務(wù)的形式及精神層面的形式來解決被救助者的其他需求，從這一角度看，社會救濟(jì)與社會救助二者之間的目標(biāo)追求是一致的。
社會救濟(jì)與社會救助的生存型目標(biāo)定位，是社會經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)背景下的價值選擇，表現(xiàn)為救助項目單一、救助水平低下、救助方式簡單、救助效果欠佳。如果說以第三部門為主體的社會救濟(jì)之“臨時性”、“救濟(jì)性”與“救急性”等特征決定了其只能是“生存型”目標(biāo)定位的話，那么，以第一部門政府為主體的社會救助之“制度性”、“規(guī)范性”、“常態(tài)性”等特征則決定了社會救助必須“與時俱進(jìn)”，超越“生存型”而向“福利型”及發(fā)展型社會救助目標(biāo)提升。本文認(rèn)為，在“大福利”之福利追求的大背景下，轉(zhuǎn)換思路，從“發(fā)展型福利”的視角來審視和運作社會救助，在理論上是十分必要的，在實踐中也是可行的。
“大福利”是一個內(nèi)容相當(dāng)廣泛、水平相對較高的福利體系?！按蟾＠庇兴膶雍x：一為全民普遍享有;二為跨部門、跨地區(qū)、跨身份的無差別或小差別享有;三為內(nèi)容多樣化，包括保障、救助、慈善等等;四為主體多元，有政府、企業(yè)及民間組織等等。“大福利”的“大”，就是普遍、開放、協(xié)調(diào)與整合。②本文認(rèn)為，所謂大福利，應(yīng)該是與時俱進(jìn)，以不斷“改善生活水平，提高生活質(zhì)量”為目標(biāo)追求。所謂“與時俱進(jìn)”，是指隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，包括社會救助在內(nèi)的福利也要隨之在內(nèi)容、水平及手法上有相應(yīng)的改善和提升。所謂“改善生活水平，提高生活質(zhì)量”，是指社會福利目標(biāo)要超越“保障基本生活”的定位，上升到更高的目標(biāo)追求。美國學(xué)者威廉姆·H·懷特科(William H. Whitaker)等認(rèn)為，社會福利的目標(biāo)就是幫助人們在所處的環(huán)境里發(fā)揮更有效的作用。這不僅是指滿足人們的基本生存需求，如充足的營養(yǎng)食物、衣服、住房、醫(yī)療保險、清潔的空氣和水，而且還要滿足人們必不可少的良好的心理和良好的社會需要。③對福利的需求和追求，是任何個人和群體所孜孜不倦的目標(biāo)取向，是發(fā)展型福利的核心內(nèi)涵。
社會救助是社會福利體系中的一個重要組成部分，是處于最低層面的社會福利舉措。從大福利視角看，在社會經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展、國力不斷增強(qiáng)、人們的物質(zhì)文化需求越來越高的今天，如果仍然固守社會救助的“生存型目標(biāo)”，僅為被救助者提供基本生存保障，無疑落后于時代發(fā)展的步伐。提升社會救助的目標(biāo)，變“基本生存型”為“改善生活型”乃是我們應(yīng)該做到，而且可以實現(xiàn)的目標(biāo)?！鞍l(fā)展型福利”從更為廣泛的意義上來討論社會福利，是一種十分“與時俱進(jìn)”的全新福利理念與目標(biāo)追求。卡恩(Alfred Kahn)和羅曼尼克因(John Romanyshyn)指出，應(yīng)該從更為廣泛的意義上來討論社會福利，這就是發(fā)展型社會福利(Developing Welfare)。他們認(rèn)為，即使制度性社會福利，也僅僅是把社會福利作為預(yù)防或矯正社會問題的制度，而發(fā)展型社會福利的視角則要求社會建立起一套旨在提高人們生活質(zhì)量和滿足人類發(fā)展需要的福利制度，而不是僅僅去解決社會問題。④從這一觀點看，我們對屬于社會福利體系中最低層面的社會救助，也并不能僅是采取事后補(bǔ)救的方法，給予救助對象簡單的維持基本生活的保障，而應(yīng)該在滿足弱勢者基本生存需求的基礎(chǔ)上，不斷地向包括物質(zhì)、精神、服務(wù)等高層面的發(fā)展型福利發(fā)展。從這一角度看，社會救助應(yīng)該摒棄生存型定位，向高層面的發(fā)展型福利目標(biāo)追求轉(zhuǎn)變。
二、由單一到多元：發(fā)展型社會救助與層級分析
社會救助從生存型到發(fā)展型的目標(biāo)定位，需要突破現(xiàn)有已經(jīng)制度化的、以最低生活保障制度為典型代表的低水平物質(zhì)救助框架，在救助主體、救助內(nèi)容、救助手段等方面構(gòu)建一個發(fā)展型社會救助體系。
1.發(fā)展型救助的若干“轉(zhuǎn)變”
現(xiàn)行社會救助在理念上把受救助者看成是被動、消極、單向、唯一物質(zhì)性的接受者，把受助者置于“被救助”的位置，忽視了受救助者本人改變現(xiàn)狀的內(nèi)在主動性和積極性。我們認(rèn)為，必須把“以人為本”、“助人自助”作為發(fā)展型社會救助體系的基本理念，以“與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)”為基本原則，變消極救助為積極救助。具體要注意以下幾個方面的轉(zhuǎn)變：
其一，從補(bǔ)救型向發(fā)展型救助理念的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的社會救助一般是消極意義上的事后補(bǔ)救性措施，即在社會成員遭受貧困后，給予基本生活救助。改變社會救助的基本理念，從消極、單一的補(bǔ)救型社會救助向積極、多元的發(fā)展型社會救助轉(zhuǎn)變，其目的就在于提高被救助者自身的能力，幫助他們最終擺脫貧困。必須以發(fā)展的觀念推行社會救助，注重弱勢者的能力提升、資產(chǎn)建設(shè)與資本積累，以增強(qiáng)其克服困難的能力。
其二，從政府為主向社會共同參與的多元主體轉(zhuǎn)變。毫無疑問，政府是社會救助的主要責(zé)任主體，古今中外概莫能外。但是，受財力及多種因素的影響，政府提供的社會救助在項目、水平及方式等方面均會有諸多限制，表現(xiàn)為項目偏少、水平低下、方式單一，很難有效改變受救助者的貧困狀況。僅僅依靠政府，不僅救助面不廣，救助水平難以提升，而且還容易使社會組織與社會團(tuán)體游離于社會救助之外，救助的社會化程度低，社會資源不能得到有效的調(diào)動和運用。從福利的社會化視角，要不斷加大社會力量投入社會救助的力度，構(gòu)建包括政府、社區(qū)、社團(tuán)、非政府組織等在內(nèi)的多元化社會救助主體系統(tǒng)。其中，政府承擔(dān)政策制定、經(jīng)費投入、監(jiān)督落實的責(zé)任主體作用;社區(qū)承擔(dān)組織實施、具體運作的操作主體的作用;各類非政府組織承擔(dān)整合資源、專業(yè)服務(wù)等輔助主體的作用。
其三，從單純物質(zhì)救助向多元化救助的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的社會救助對象往往是“三無人員”和少數(shù)特殊人群，救助內(nèi)容和救助方式往往以單一的現(xiàn)金和實物救助來維持其基本生存。隨著社會轉(zhuǎn)型時期社會問題和社會矛盾的日益凸顯，人們在救助實踐中逐漸認(rèn)識到，僅僅靠單純的物質(zhì)救助，并不能從根本上解決貧困問題，更不能增強(qiáng)被救助者自身的能力。因而，必須改變基本救助理念和基本目標(biāo)，把單純物質(zhì)救助發(fā)展成為多樣化的多元救助，如精神救助、能力救助、權(quán)利救助等新的救助類型，以期在保證被救助者基本生活的同時，注重“人的發(fā)展”，變“輸血”為“造血”。
其四，從微觀層面向宏觀層面的轉(zhuǎn)變。社會救助涉及面廣，具有復(fù)雜性和多樣性的特征，是橫跨社會、政治、經(jīng)濟(jì)、管理、人口等多個領(lǐng)域的制度。在早期的社會救助中，無論是政府組織、教會或者慈善人士，往往是從微觀角度解決貧困者個人的貧困;隨著政府將治理貧困視為自身責(zé)任，開始從社會政策的宏觀層面干預(yù)貧困問題，包括整個社會救助理念的轉(zhuǎn)變、社會救助政策的制定、社會救助的管理及實施等等。
其五，從單一方式向多樣化方式的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的社會救助一般以物質(zhì)性救助及現(xiàn)金救助方式為主，表現(xiàn)為形式單一、關(guān)系單向，不利于全方位改善和提升被救助者的生活狀況。新型社會救助方式要在傳統(tǒng)物質(zhì)性救助方式的基礎(chǔ)上，配合以心理救助、權(quán)利救助、網(wǎng)絡(luò)救助等方式。心理救助的核心是“助人自助”，幫助受助者提升戰(zhàn)勝困難、走出困境的信心，以達(dá)到自己幫助自己的目的;權(quán)利救助的核心是增權(quán)或賦權(quán)，即提升人的內(nèi)在能力，改善其外在環(huán)境。以增權(quán)理論為指導(dǎo)，促進(jìn)社會弱勢者自我發(fā)展所需的個體增權(quán)、人際關(guān)系增權(quán)和社會參與增權(quán)等層面，以達(dá)到能力提升和資源網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的目的。
2.社會救助內(nèi)容層級
社會福利視野下社會救助的目標(biāo)提升，必然要求救助內(nèi)容的相應(yīng)擴(kuò)展，在救助水平上有一個由低到高的層級系列。
第一層級，基本生活層面的社會救助。針對不能依靠自身力量解決基本生活的特殊困難群體，為他們提供保證基本生活的救助，目前最為典型的就是城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度及農(nóng)村五保戶制度。作為現(xiàn)代社會保障和福利制度的“最后一道防線”，基本生活層面的社會救助是緩解貧困，實現(xiàn)社會“底線公平”的重要舉措。政府作為該層級最為核心的責(zé)任主體，起著政策制定、資金撥付、監(jiān)督落實的重要作用。與此同時，其他救助主體如社區(qū)、慈善機(jī)構(gòu)及各種非政府組織，從不同方面，以不同方式支持此類家庭和群體能夠在低保的基礎(chǔ)上得到一定程度的生活提升。
第二層級，綜合層面的社會救助。通過多種途徑，使低保對象逐步跳出“生存陷阱”而過渡到綜合層面的社會救助。所謂“綜合層面的社會救助”，就是在基本生活之外，配套以“基本醫(yī)療、基本教育、基本住房等方面的救助與社會支持”。⑤綜合救助可以防止各種救助措施向低保戶過于“聚集”的問題，避免資源浪費;也有利于科學(xué)認(rèn)定低保邊緣戶，使之能夠得到相應(yīng)的救助。由是觀之，綜合層面的社會救助表現(xiàn)在兩個方面：一是擴(kuò)大了救助內(nèi)容，從單一低保到多項救助，體現(xiàn)出社會救助的綜合性特征;二是延伸了救助對象，從低保戶到低保邊緣戶直至特殊困難戶群體，體現(xiàn)出社會救助的靈活性與人性化特征。
第三層級，特殊層面的社會救助。針對殘疾人、老年人、婦女兒童等特殊群體的特殊需求，根據(jù)特殊政策而采取的特殊社會救助。以殘疾人為例，我國目前有各類殘疾人8300萬，涉及2.6億家庭人口，⑥由于身智方面的障礙，他們在就業(yè)、生活等方面面臨比健全人多得多的困難，各類需求也更為復(fù)雜和緊迫，需要社會各界的關(guān)懷與關(guān)愛。殘疾人社會救助需要在一般社會救助的基礎(chǔ)上，制定更為人性和特殊的政策加以特殊救助。如很多地方把殘疾人低保標(biāo)準(zhǔn)提高到高于健全人低保的若干百分點，就是明顯的特殊層面救助政策。再以老年人為例，在我國老齡化程度越來越高的今天，因老致殘、因老致病、因老致貧的因素也越來越多，很多沒有養(yǎng)老金或養(yǎng)老金不足的老年人及其家庭極易陷入貧困，社會各界要格外關(guān)心他們，給予包括服務(wù)在內(nèi)的各種救助。概括看，特殊層面的救助表現(xiàn)在兩個方面：一是對象的特殊性，針對的是殘疾人、老年人等特殊貧困群體;二是救助內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)及方法的特殊性，是不同于一般性救助的特殊社會救助。
第四層級，能力及服務(wù)層面的社會救助。這是以“非物質(zhì)救助”為主要特征，而又被目前社會救助所忽視的救助層級。該層級救助表現(xiàn)為幾個方面：一是救助的非物質(zhì)性，不以現(xiàn)金、實物等救助為特征，而是包括服務(wù)在內(nèi)的救助;二是被救助者的能動性，通過能力建設(shè)，為被救助者改變現(xiàn)狀提供內(nèi)在的動力和能力。通過“助人自助”手法，幫助受助者樹立克服困難的信心，提升被救助者的內(nèi)在能力;通過改善其外在環(huán)境，促進(jìn)社會弱勢者自我發(fā)展所需的個體增權(quán)、人際關(guān)系增權(quán)和社會參與增權(quán)等層面，以達(dá)到能力提升和資源網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的目的。逐步建立一個城鄉(xiāng)一體化的，以物質(zhì)救助為基礎(chǔ)，以服務(wù)性救助、發(fā)展型救助為補(bǔ)充的公正、全面、高效的現(xiàn)代社會救助新體系。從物質(zhì)性救助、服務(wù)性救助到發(fā)展型救助，形成一個從低級形態(tài)到高級形態(tài)不斷深化的序列。
3.發(fā)展型社會救助體系救助方式的多元性
針對我國現(xiàn)行社會救助方式單一、被動的問題，發(fā)展型社會救助方式應(yīng)該是制度性救助方式與非制度性救助方式相結(jié)合、物質(zhì)救助方式與非物質(zhì)救助方式相結(jié)合、“他助”與“自助”相結(jié)合。
制度性救助方式在我國主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)最低生活保障制度、災(zāi)害救助制度、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度、教育救助制度等一系列制度，這些制度構(gòu)成了我國社會救助的主體，無論對于我國社會的現(xiàn)在還是將來，其重要性都毋庸置疑。發(fā)展型社會救助在以政府為主體的制度性救助的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步要求發(fā)揮非制度性救助的重要作用。非制度性救助方式并非經(jīng)過相關(guān)法律、法規(guī)或者社會政策確立，而是由民間和社會團(tuán)體組織的各種社會救助活動，是一種調(diào)動社會資源，發(fā)動社區(qū)群眾自發(fā)組織的互助互幫網(wǎng)絡(luò)。非制度性救助方式在我國社會救助體系中發(fā)揮著越來越重要的作用。
我國現(xiàn)行社會救助體系，幾乎所有的制度設(shè)計都是物質(zhì)救助方式，而服務(wù)救助、精神救助等非物質(zhì)救助方式只被個別社區(qū)或一些非營利性組織所有限采用。從國際社會救助的發(fā)展歷史來看，現(xiàn)金給付、實物發(fā)放、憑單兌換等物質(zhì)救助方式在社會救助體系中的比重是逐漸下降的，而是越來越多地注重其他有效救助方式并進(jìn)行進(jìn)一步的制度化設(shè)計。也就是說，除了物質(zhì)貧困外，還應(yīng)該關(guān)注新的貧困類型，如精神貧困、社會資源貧困、社會權(quán)利貧困等等，發(fā)展型社會救助體系中的非物質(zhì)救助方式主要包括服務(wù)提供、心理援助和權(quán)利維護(hù)等內(nèi)容。
現(xiàn)行社會救助制度以“他助”方式為主要救助指向，“他助”是傳統(tǒng)社會福利框架下的救助方式，包括了現(xiàn)有社會救助體系框架中的絕大多數(shù)內(nèi)容。但是，“他助”方式往往只注重對貧困者的物質(zhì)救助，而忽視了貧困者能力的救助和培育，受助者只是被動的接收者。在發(fā)展型社會救助體系中，更要倡導(dǎo)一種積極救助的方式，在“他助”的基礎(chǔ)上，加大和加強(qiáng)“自助”力度。“自助”的社會救助方式以倡導(dǎo)社會投資型的積極福利為理論背景，以社會工作的“助人自助”理念為實踐指南，以能力建設(shè)為主要內(nèi)涵，在一定程度上克服了傳統(tǒng)“他助”方式消極被動的缺陷，使受助者具備依靠自己力量解決問題的能力。
三、發(fā)展型社會救助架構(gòu)與救助福利路徑行政
社會救助行政是對社會救助的實施運作進(jìn)行協(xié)調(diào)和管理，是政府相關(guān)職能部門及社會相關(guān)機(jī)構(gòu)推行社會福利體系行政事務(wù)的操作過程，涉及社會救助體系中的所有救助內(nèi)容及救助方式的推進(jìn)和落實。從我國社會救助體系看，社會救助行政主要包括社會救助架構(gòu)、社會救助經(jīng)費、實施管理及社會服務(wù)內(nèi)容的具體落實等等。從社會福利角度看，社會救助是一個體系，和其他保障性及福利性舉措聯(lián)系在一起，為此，我們試從社會保障、社會工作及社會服務(wù)角度，分別就社會救助行政進(jìn)行探索性研究。
1.社會福利行政下的社會救助架構(gòu)
其一，內(nèi)容上以最低生活保障制度為基礎(chǔ)，建構(gòu)社會救助的物質(zhì)性體系。我們應(yīng)盡快建立一個以民政系統(tǒng)為中心，以社區(qū)為依托，以老年人協(xié)會、婦聯(lián)、殘聯(lián)、工會及各類慈善組織等為補(bǔ)充的城鄉(xiāng)家庭經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查網(wǎng)絡(luò)和物質(zhì)救助實施網(wǎng)絡(luò)，全面掌握貧困人口和不幸者家庭的經(jīng)濟(jì)狀況，以實行動態(tài)管理和救助。在實施最低生活保障制度的基礎(chǔ)上，逐漸建立與完善對低收入家庭的補(bǔ)助制度及對特殊群體的社會照顧制度、災(zāi)害救助制度、住房救助制度以及基本的醫(yī)療救助制度等，為所有困難成員提供基本的物質(zhì)救助。
其二，組織上以社區(qū)、村委會和非營利性組織為依托，建立健全社會救助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。服務(wù)救助是對物質(zhì)救助必不可少的補(bǔ)充，尤其是對缺乏生活自理能力的弱者群體，更是對其基本人權(quán)——生存權(quán)的維護(hù)與有效保障。西方發(fā)達(dá)國家在社會救助服務(wù)中充分發(fā)揮了非營利組織的作用，這不僅是社會救助制度發(fā)展的必然結(jié)果，也是發(fā)展型社會救助走向責(zé)任共擔(dān)和社會化的重要標(biāo)志。我國社會救助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建立和健全應(yīng)該以社區(qū)、村委會和非營利組織為依托。社區(qū)和村委會分別是我國城鄉(xiāng)的基層社會單元，而非營利組織則是現(xiàn)代社會救助的重要參與力量。三方力量的共同努力，有助于建立一個嚴(yán)密的服務(wù)救助網(wǎng)絡(luò)，尤其是在老齡化和高齡化趨勢不斷加快的今天，物質(zhì)救助之外的服務(wù)救助網(wǎng)絡(luò)就顯得格外重要。
其三，手法上以提高社會弱者自身素質(zhì)為導(dǎo)向，建立和完善發(fā)展型社會救助體系。由于受社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，現(xiàn)階段政府在社會救助方面投入的財力、物力都還相當(dāng)有限，因此只有堅持走發(fā)展型的社會救助之路，從“授人以魚”轉(zhuǎn)換成“授人以漁”，提高社會弱者的自身素質(zhì)，使具備勞動能力的人盡可能多地實現(xiàn)就業(yè)，并最終得以擺脫貧困，融入主流社會，避免他們的疏離化、邊緣化，這是社會救助的最高目標(biāo)。⑦
2.社會救助行政
社會救助行政是對社會救助體系事務(wù)的管理工作，就像社會保障管理體制一樣，必須有一個管理體系的組織構(gòu)架。如果把社會救助看成是社會福利體系的有機(jī)組成部分，那么，社會救助行政也就包括在社會福利行政體系之內(nèi)，為此，我們可以通過對社會福利行政體系的梳理來看社會救助行政。
其一，社會救助職能行政。目前國內(nèi)社會保障行政管理組織有多個架構(gòu)，涉及多個職能部門。如以勞動和社會保障部門為主的，以社會保險為主要內(nèi)容的職能管理部門;以民政部門為主的，以救災(zāi)救濟(jì)、社會安撫、社會福利和社會事務(wù)為主的職能部門;以人事部門為主的，以公務(wù)員福利綜合管理為主的職能部門等等，⑧這種較為分散管理的局面，是和我國社會保障體制的現(xiàn)狀以及相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)計密切相關(guān)的。
從社會福利體系構(gòu)架及其相應(yīng)的職能來看，我們完全有可能整合現(xiàn)實的職能部門或相關(guān)組織，構(gòu)建一個社會福利與社會救助體系行政的組織構(gòu)架。社會福利與社會救助體系行政職能部門是一個結(jié)合集，圍繞著社會福利與社會救助體系中的具體內(nèi)容，行政職能部門或組織、機(jī)構(gòu)之間存在著行政上的交叉關(guān)系。這樣既打破傳統(tǒng)分工上的僵化局面，又能夠促使多項福利與救助事務(wù)的順利開展。整合各社會福利與社會救助行政職能部門和組織，對于社會福利與社會救助體系的運作和功能的最大發(fā)揮，具有十分積極的意義。當(dāng)然，以此為基礎(chǔ)，超越社會福利與社會救助行政職能部門和組織，如果有一個較高層面的部門對眾多部門和組織加以統(tǒng)領(lǐng)，則問題或許會更加簡單些。即，設(shè)想建立一個社會福利行政管理部門，對現(xiàn)有的社會保障、民政與工會、婦聯(lián)等官方的群體組織及NGO、NPO等進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和組織管理，則社會福利與社會救助體系事務(wù)的運作將會更加順暢。如香港特別行政區(qū)，在不設(shè)類似社會保障、民政等政府職能部門的情況下，一個社會福利署就足以解決社會福利行政事務(wù)問題，涉及社會福利、社會保障、社會工作、社會服務(wù)、家庭服務(wù)及兒童照顧、感化與康復(fù)等等總體上的社會福利。⑨這樣的社會福利與社會救助行政構(gòu)架不僅簡單，更為重要的是職責(zé)明確、專業(yè)性強(qiáng)、效率能得到很好的保證。
其二，社會救助內(nèi)容行政，主要是社會福利與社會救助行政。社會福利與社會救助行政的主要內(nèi)容就是協(xié)調(diào)和管理社會福利與社會救助體系內(nèi)各子系統(tǒng)之間的關(guān)系，使社會保障、社會工作、社會服務(wù)以及公共福利等能夠充分發(fā)揮各自在社會救助體系中的特定功能。具體表現(xiàn)為：
(1)社會福利與社會救助體系的行政事務(wù)管理。社會福利與社會救助的行政事務(wù)管理包括與社會保障、社會工作、社會服務(wù)及公共福利等相關(guān)的行政工作，包括法律法規(guī)的擬定和制定;設(shè)置高效的社會保障管理機(jī)構(gòu)、社會工作機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)和配置專業(yè)化的管理人員，明確社會福利機(jī)構(gòu)和部門的管理職責(zé);鼓勵和支持非政府組織的發(fā)育和發(fā)展。特別是在促進(jìn)社會保障部門、社會工作機(jī)構(gòu)以及社會服務(wù)部門的內(nèi)部管理之同時，協(xié)調(diào)、整合好各部門的資源關(guān)系，使社會福利與社會救助體系的系統(tǒng)功能和總體功能得到最大發(fā)揮。
(2)社會福利與社會救助財務(wù)行政。財務(wù)行政是社會福利與社會救助事務(wù)得以正常開展的前提條件，從目前我國的社會福利現(xiàn)狀看，財務(wù)行政管理主要是社會救助基金的籌集和使用，民政部門及勞動社會保障相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門專門組織實施此項工作。由于我國社會工作還沒有真正納入職業(yè)化軌道，這在很大程度上不僅影響和制約了社會工作的有效開展，而且還使得社會工作的財務(wù)或運作資金成為一個較為棘手的難題。社會服務(wù)的主體大多是社區(qū)和非營利組織，其中既有免費服務(wù)，也有微利性的收費服務(wù)，因此必須制定相應(yīng)的財務(wù)計劃，積極擴(kuò)大社會救助資金籌集的渠道。
(3)組織機(jī)構(gòu)和人員的行政工作。社會福利與社會救助體系框架包括不同性質(zhì)和不同形式的救助內(nèi)容，它們的運作方式各不相同，組織結(jié)構(gòu)也各不一樣，必須區(qū)別對待加以管理。目前，特別是要加強(qiáng)專業(yè)社會工作機(jī)構(gòu)的建設(shè)，規(guī)范社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)，培訓(xùn)專業(yè)化社會工作及社會服務(wù)人員，推進(jìn)社會救助工作的專業(yè)化及規(guī)范化。
3.社會救助實施行政
其一，社會保障系統(tǒng)中的社會救助行政。社會救助是社會保障制度中的最低層面，目前主要以最低生活保障制度來實施。最低生活保障制度是20世紀(jì)90年代后，針對我國社會轉(zhuǎn)型后出現(xiàn)的貧困等社會問題而采取的一種旨在保障社區(qū)群眾能夠正常生存和生活的社會保障措施。從理論上講，最低生活保障制度的資金來源于政府，接受“低?！钡娜酥灰杖氲陀诋?dāng)?shù)氐摹暗捅＞€”就可以申請低保，而不需要其他外加條件。低保的組織實施工作主要依靠基層社區(qū)來完成，因此，最低生活保障制度的管理工作主要不是社會保障管理，而屬于社會救助行政的管理范圍。盡管最低生活保障制度的推行沒有社會保險那樣有“專業(yè)性”，但是，從困難者的申請到其收入情況的調(diào)查，再到低保金的發(fā)放，最低生活保障制度的行政事務(wù)是十分繁雜的，需要社會福利行政的積極介入。從社會福利行政角度看，社會救助行政無非是涉及社會保障、社會救助等方面的具體內(nèi)容，如社會保障的行政管理，包括社會保障法律法規(guī)的制定和社會保障組織機(jī)構(gòu)的建立及管理;社會保障基金的管理，包括社會保障基金的籌集和運用，社會保障的待遇給付等等;社會保障對象的管理等等。
由于對象的相近性和同一性，社會救助行政在社會保障制度中所涉及的領(lǐng)域，和社會保障管理所涉及的特定領(lǐng)域如最低生活保障制度等是大致相近的。無非是，從行政管理的層級看，社會救助管理是社會保障管理中的一個部分。換言之，社會保障行政管理是總體，而社會救助行政則是社會福利保障行政中的局部。
其二，社會工作中的社會救助行政。與社會保障管理不一樣，社會工作中的社會救助行政是一個相對獨立而且是有待發(fā)展的領(lǐng)域。所謂相對獨立的領(lǐng)域，是指社會工作的“助人自助”理念及服務(wù)他人的工作特性與社會保障之間存在著很大差異，因此，社會工作的運作管理也不可能和社會保障管理相同，它本身就是一個相對獨立的領(lǐng)域。同理，社會工作中的社會救助行政之內(nèi)容和特征與社會保障中的社會救助行政之內(nèi)容和特征存在著很大的差別。所謂有待發(fā)展的領(lǐng)域，是因為在我國，社會工作的推行目前大多還是限于社區(qū)層面，基本沒有一個像社會保障管理那樣的，較為固定化的運作模式和管理機(jī)構(gòu)。因此，社會工作的運作和管理必然需要創(chuàng)建和創(chuàng)新，以開拓一個全新的社會救助行政管理領(lǐng)域。在社會工作專業(yè)中，一般都把社會工作行政和社會福利行政看成是同一個概念，⑩本文認(rèn)為，社會福利包含著社會救助，社會福利行政也就包含著社會救助行政，因此，社會工作行政和社會救助行政在很大程度上也是相近的。
社會救助行政的主要內(nèi)容包括：對社會問題進(jìn)行調(diào)查研究;實施社會政策，對社會救助立法;社會救助制度與標(biāo)準(zhǔn)的建立;社會救助經(jīng)費的預(yù)算籌措與分配、保管及運用;研究服務(wù)機(jī)構(gòu)目標(biāo)，確定機(jī)構(gòu)的政策、方案、程序;提供財力資源;提供并維護(hù)機(jī)構(gòu)的設(shè)施等等?？傊鐣ぷ髦械纳鐣戎姓褪巧鐣ぷ鳈C(jī)構(gòu)的運作管理和社會服務(wù)計劃的制訂和執(zhí)行過程，是社會工作得以正常進(jìn)行的必要內(nèi)部條件，也是通過社會工作行政實施社會救助的運作性保證。
其三，社會服務(wù)中的社會救助行政。社會服務(wù)是現(xiàn)代社會福利制度中一個重要的環(huán)節(jié)，社會服務(wù)往往不需要政府的大量投入，不需要過多的資金，是較為“基層化”、“網(wǎng)絡(luò)化”、“專門化”的“系列便民措施”。社會服務(wù)中的社會救助行政，就是通過政策性、組織性及制度化、機(jī)構(gòu)化，在社會福利體系的框架下，對社會救助實施進(jìn)行管理運作的過程。
目前，我國社會服務(wù)的主要空間范圍是社區(qū)，所以社會服務(wù)又可以理解為社區(qū)服務(wù)，可以認(rèn)為，二者之間并沒有本質(zhì)的區(qū)別。從另一個角度看，社會服務(wù)也就是通過具體的社區(qū)服務(wù)來實現(xiàn)的。社區(qū)服務(wù)涉及社區(qū)居民和社區(qū)發(fā)展之方方面面的內(nèi)容，如老年人服務(wù)、青少年服務(wù)、殘疾人服務(wù)、困難家庭服務(wù)、日常生活服務(wù)、家政服務(wù)、社區(qū)照顧、機(jī)構(gòu)服務(wù)等。從當(dāng)前社區(qū)服務(wù)實際看，社區(qū)或居委會是社會救助行政管理的主體，社區(qū)服務(wù)中的所有救助活動，都需要社區(qū)的組織和開展。因為社區(qū)相關(guān)組織對本社區(qū)的具體情況都很熟悉，所以管理自己的服務(wù)工作就能夠有的放矢，有助于社區(qū)服務(wù)行政管理效率的提高。但是，出于社區(qū)的局限性，目前社區(qū)服務(wù)行政和管理還存在著水平不高、政出多門的問題，以至于社區(qū)內(nèi)的很多社會服務(wù)需求沒有能夠得到很好的解決，社會救助的開展與實施依然存在著許多矛盾和問題。因此，要在完善社區(qū)服務(wù)行政的同時，促進(jìn)社會救助行政制度的良性運行。
注釋：
①參見童星：《社會保障理論與制度》，南京：江蘇教育出版社，2008年，第279頁。
②參見景天魁：《應(yīng)對金融風(fēng)險的“大福利構(gòu)想”》，《探索與爭鳴》2010年第1期。
③參見威廉姆·H·懷特科(William H. Whitaker)等：《當(dāng)今世界的社會福利》，解俊杰譯，北京：法律出版社，2003年，第58頁。
④參見范斌：《福利社會學(xué)》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006年，第16頁。
⑤參見中國發(fā)展研究基金會：《構(gòu)建全民共享的發(fā)展型社會福利體系》，北京：中國發(fā)展出版社，2009年，第169頁。
⑥參見中國殘疾人聯(lián)合會：《中國殘疾人事業(yè)十二五發(fā)展綱要輔導(dǎo)讀本》，北京：華夏出版社，2011年，第55頁。
⑦參見陳剩勇、洪燕文、黃天柱：《關(guān)于建構(gòu)浙江省現(xiàn)代社會救助體系的若干思考》，《商業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理》2003第7期。
⑧參見童星：《社會保障與管理》，南京：南京大學(xué)出版社，2002年，第141頁。
⑨參見鄭功成：《社會保障學(xué)——理念、制度、實踐與思辨》，北京：商務(wù)印書館，2004年，第430頁。
⑩參見周沛、管向梅：《社會工作概論》，天津：天津大學(xué)出版社，2009年，第134頁。
聲明：本站原創(chuàng)文章所有權(quán)歸無憂保所有，轉(zhuǎn)載務(wù)必注明來源；
轉(zhuǎn)載文章僅代表原作者觀點，不代表本站立場；如有侵權(quán)、違規(guī)，請聯(lián)系qq：1070491083。
