0571-22931819
標(biāo)簽： 人口老齡化
齊明珠：全球應(yīng)對(duì)人口老齡化的政策比較及啟示
2016-12-02 08:00:10
無憂保
【導(dǎo)讀】:為應(yīng)對(duì)這些人口老齡化帶來的挑戰(zhàn)，各國尤其更早進(jìn)入人口老齡化的發(fā)達(dá)國家推出了一系列的應(yīng)對(duì)政策。
一、引言
人口老齡化是全球性的，波及每一個(gè)國家，不是發(fā)達(dá)國家所特有。因?yàn)樽鳛槔淆g化的主要原因，生育率的下降及平均壽命的延長是全球性的。即使是最不發(fā)達(dá)的國家，其平均總和生育率也從1950-1955年的6.44下降到2005-2010年的4.41，而同期平均出生預(yù)期壽命則從37.2歲上升到56.9歲。來自聯(lián)合國的數(shù)據(jù)顯示，全世界65歲及以上老年人口比例①從1950年的5.2％上升到2000年的6.9％，標(biāo)志著在新世紀(jì)伊始全球人口已接近老齡社會(huì)水平，到2010年該比例上升到7.6％，預(yù)計(jì)到2050年將達(dá)到16.2％②。
在人口老齡化廣泛的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響中，最令人擔(dān)憂的包括三個(gè)方面：勞動(dòng)力市場，養(yǎng)老金計(jì)劃和健康計(jì)劃。具體來講，一是人口老齡化可能帶來勞動(dòng)力市場供不應(yīng)求，即未來可能的勞動(dòng)力短缺會(huì)損害經(jīng)濟(jì)增長［1］［2］；二是未來老年人激增可能導(dǎo)致養(yǎng)老金計(jì)劃入不敷出，不僅在經(jīng)濟(jì)上不能支持未來的老年人，還會(huì)破壞下一代人會(huì)撫養(yǎng)上一代人的社會(huì)契約，引起社會(huì)經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩甚至價(jià)值體系的坍塌；三是老年人醫(yī)療服務(wù)需求增加會(huì)對(duì)健康照顧計(jì)劃造成龐大壓力［3］，進(jìn)而拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展。很多國家事實(shí)上已經(jīng)進(jìn)行了應(yīng)對(duì)老齡化的各種養(yǎng)老金改革、醫(yī)療健康保障改革，甚至在中國這樣的勞動(dòng)力供給大國，近期也在討論是否需要延長退休年齡以緩解未來勞動(dòng)力的不足［4］。
為應(yīng)對(duì)這些人口老齡化帶來的挑戰(zhàn)，各國尤其更早進(jìn)入人口老齡化的發(fā)達(dá)國家推出了一系列的應(yīng)對(duì)政策。本文首先對(duì)全球主要的人口老齡化模式進(jìn)行了比較和分析，進(jìn)而對(duì)各國主要的應(yīng)對(duì)人口老齡化的政策進(jìn)行了比較和評(píng)價(jià)，最后提出應(yīng)對(duì)人口老齡化政策的建立原則和基礎(chǔ)，及其對(duì)中國的啟示。
二、全球人口老齡化的主要模式及政策特點(diǎn)
人口老齡化是全球的過程，但是在不同區(qū)域人口老齡化的起點(diǎn)和速度不一樣，并且在未來可能達(dá)到的水平也不一樣，面臨的挑戰(zhàn)也各有側(cè)重。從人口老齡化的特點(diǎn)、發(fā)展速度及趨勢，可大體分為四大類，見表1。不同的人口老齡化模式及老年人口規(guī)模的不同對(duì)政策尤其是養(yǎng)老金計(jì)劃改革將產(chǎn)生不同影響。
一是人口老齡化起點(diǎn)較早，目前人口老齡化程度最為嚴(yán)重但進(jìn)程相對(duì)緩慢的區(qū)域，這類區(qū)域以歐洲為主，典型國家包括保加利亞，德國，希臘，西班牙，瑞典，比利時(shí)和意大利等。一方面，這些國家人口老齡化起點(diǎn)較早，目前有著世界最高的老年人口比例。歐洲總體的年齡中位數(shù)已經(jīng)超過40歲。尤其是在西歐，根據(jù)聯(lián)合國的預(yù)測，到2040年所有西歐國家65歲及以上的老年人口比例都將超過總?cè)丝诘?5％。
另一方面，這些國家人口老齡化速度相對(duì)緩和，是經(jīng)歷了漫長的時(shí)間才達(dá)到如此高度，并且在未來人口老齡化的速度也將是在高位緩慢推進(jìn)。例如法國早在1865年老年人口比例就達(dá)到了7％，但是其老年人口從7％上升到14％經(jīng)歷了漫長的115年［5］。在這種類型的人口老齡化國家，主要的壓力是保障長期的金融穩(wěn)定，因此養(yǎng)老金改革的主要方向是降低養(yǎng)老金的支付標(biāo)準(zhǔn)。
第二類為人口老齡化速度相對(duì)緩和且老化程度不是太高的區(qū)域，主要包括北美。美國和加拿大都是典型的移民國家，受每年大量年輕移民的影響，其人口老齡化速度相對(duì)緩和，且最終不會(huì)達(dá)到特別高的水平。由于相對(duì)溫和的人口老化模式，因此從養(yǎng)老金政策上看，北美沒有任何實(shí)質(zhì)改革。雖然對(duì)養(yǎng)老金計(jì)劃改革的討論一直都在持續(xù)，但是卻沒有因此任何主要的政策變動(dòng)。
第三類是人口老齡化速度非?？?，但由于起點(diǎn)低，在短期內(nèi)老年人口比例將不會(huì)達(dá)到特別高的水平的區(qū)域，主要包括中國、馬來西亞、泰國等東亞國家。這些國家的特點(diǎn)是在過去的幾十年至半個(gè)世紀(jì)，經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，其人口經(jīng)歷了生育率的快速下降和平均預(yù)期壽命的顯著延長。從老年人口規(guī)?？?，這類國家也是增長最快的。根據(jù)聯(lián)合國的預(yù)測，馬來西亞從2010年到2050年老年人口規(guī)模將增長382％，而中國同期也將增長202％。從對(duì)養(yǎng)老金政策的影響來看，中國盡管人口老齡化水平還相對(duì)不高，但由于老年人口規(guī)模龐大，已經(jīng)引起了養(yǎng)老金支付危機(jī)，國家正在醞釀一系列改革并試點(diǎn)。
第四類是雖然人口老齡化的起點(diǎn)較晚，且人口老齡化速度很快，但由于有著極低的生育率水平，其人口老齡化最終達(dá)到的程度將達(dá)到或超越第一類國家的水平，主要包括新加坡、日本、韓國和臺(tái)灣等國家和地區(qū)。以日本為例，1950年日本老年人口比例僅為4.9％，甚至低于馬來西亞當(dāng)時(shí)的水平。但其老齡化進(jìn)程大大快于西方國家，但是其老年人口從7％上升到14％只花了24年的時(shí)間，2010年老年人口比例已達(dá)到22.7％。日本不僅目前已是全世界范圍內(nèi)老年人口比例最高的國家，而且在未來的40年也將遭遇全世界最嚴(yán)峻的人口老齡化過程，到2050年，該比例將達(dá)到峰值35.6％。相比之下，新加坡和韓國當(dāng)前的人口老齡化水平大大低于西方國家，但同樣由于有著極低的生育率，未來其人口老齡化程度將堪比第一類歐洲國家水平。從對(duì)政策的影響來看，日本由于老齡化程度深，已經(jīng)影響到養(yǎng)老金支付的可持續(xù)性，因此其對(duì)養(yǎng)老金計(jì)劃改革的影響與西歐類似。而對(duì)韓國、臺(tái)灣等國家和地區(qū)來說，雖然老年人口數(shù)量增長很快，但是由于其絕對(duì)數(shù)量不大，因此養(yǎng)老金尚可支付，也就未引致養(yǎng)老金計(jì)劃的實(shí)質(zhì)改革。
三、各國應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)的主要政策及評(píng)價(jià)
各國應(yīng)對(duì)人口老齡化問題和挑戰(zhàn)的政策可謂繁多，但歸結(jié)起來可分為兩大類。第一大類是針對(duì)改善人口年齡結(jié)構(gòu)本身的，包括鼓勵(lì)生育的政策及移民政策。第二大類是應(yīng)對(duì)人口老齡化帶來的問題，主要涉及兩個(gè)方向，一是包括推遲退休年齡在內(nèi)的養(yǎng)老金改革，二是醫(yī)療健康改革。
（一）旨在提高生育水平的政策及評(píng)價(jià)許多國家和地區(qū)都實(shí)施了鼓勵(lì)生育的政策，但效果并不好。在日本，從1995-1999年政府實(shí)施“天使計(jì)劃”開始，到2000-2004年的“新天使計(jì)劃”，直到2005-2009年的“新新天使計(jì)劃”等，這些政策措施的效果很不理想，日本人口出生率持續(xù)下降，總和生育率從1990年日本稱之為“1.57”沖擊一直下降到2010年的1.32①?？梢?，鼓勵(lì)生育的政策并不可取，一方面事實(shí)證明政策無效，另一方面如果政策有效的話，其即時(shí)的效果是造成少兒負(fù)擔(dān)比和老年負(fù)擔(dān)比在一段時(shí)期內(nèi)同時(shí)上升，屆時(shí)將使人口老齡化的問題更加棘手和復(fù)雜化。暫時(shí)的生育水平提升將僅僅達(dá)到推遲人口老齡化的效果，而永久性的生育率提升則會(huì)引起額外的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)挑戰(zhàn)，還可能造成未來全球人口的進(jìn)一步膨脹。
（二）移民政策及評(píng)價(jià)很多移民國家，如美國、加拿大、澳大利亞等都采取引入高素質(zhì)年輕勞動(dòng)力的政策來改善人口年齡結(jié)構(gòu)。移民政策不僅緩和了這些移民國家人口老齡化的進(jìn)程，而且提升了移民國家的人力資本水平。但是，移民政策在使發(fā)達(dá)的移入國家收益的同時(shí)，卻損害了移民輸出國（大都是發(fā)展中國家）的利益。那些移民會(huì)同時(shí)緩解移出國家尤其是那些發(fā)展中國家人口過多的負(fù)擔(dān)及失業(yè)問題的論調(diào)只是發(fā)達(dá)國家的一廂情愿或是移民政策的籍口，事實(shí)上移民國家想要的移民也正是移出國需要的并想留下的人才，中國為此就制定了很多吸引海外移民回國的政策。而可以緩解發(fā)展中國家失業(yè)問題的、可以輸出的人才，移民國家并沒有將其吸納過去。所以，移民政策在一定程度上加劇了全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡，使發(fā)展中國家的勞動(dòng)力供給和需求的不匹配更加嚴(yán)重，從全球意義講并沒有解決人口老齡化問題。
（三）養(yǎng)老金改革的政策及評(píng)價(jià)縱觀各國養(yǎng)老金改革成果，無論是否涉及推遲退休年齡，其宗旨和主要成果都是逐步降低國家提供的養(yǎng)老金規(guī)模。很多歐洲國家，如德國和瑞典等已經(jīng)準(zhǔn)備在未來降低養(yǎng)老福利水平。
一些國家的養(yǎng)老金計(jì)劃不僅受到老年人的批評(píng)，也受到年輕人的詬病甚至是抵制，其原因正是改革沒有顧慮到代際公平。所謂代際公平就是既要考慮未來一代人的利益也要考慮到老年人過去的投資，最重要的一點(diǎn)是政策要使代際之間能平等共享分配資源。事實(shí)上，養(yǎng)老金計(jì)劃改革就是資源再分配的過程，其任務(wù)主要是完成代際間對(duì)現(xiàn)存物質(zhì)財(cái)富公平穩(wěn)定的分配，而政策的挑戰(zhàn)就在于彌補(bǔ)理想的和實(shí)際的社會(huì)契約間的差距。如果預(yù)期壽命增加，則或是提升勞動(dòng)生產(chǎn)率，或是延長工作年限，否則社會(huì)契約就無法維系?，F(xiàn)在各國面臨的正是由于預(yù)期壽命增加，養(yǎng)老金支付的年限增加，而生育率降低，繳納費(fèi)用的年輕人所引起的收費(fèi)與支付的問題。在日本，就由于人口結(jié)構(gòu)變化引起了養(yǎng)老金體系中的代際不公，使很多年輕人喪失了對(duì)養(yǎng)老金制度的信任，他們或拒絕加入“國民年金”或滯納保險(xiǎn)費(fèi)。2005年“國民年金”的繳費(fèi)率也停留在67.1％，而在1990年繳費(fèi)率還維持在85％左右［6］。因此，養(yǎng)老金計(jì)劃政策制定或改革中很重要的一點(diǎn)是政策要使每一代人都感到公平公正，而不是利益被其他代際侵犯，政策唯有體現(xiàn)代際公正才能使代際關(guān)系更加緊密。
（四）推遲退休年齡的政策及評(píng)價(jià)
與養(yǎng)老金改革相關(guān)的還有推遲退休年齡的改革。目前有些國家已經(jīng)實(shí)施了推遲退休年齡的政策，中國也開始了此方面政策的廣泛討論。推遲退休年齡的決策來自于三個(gè)方面的考慮，一是出于對(duì)人口老齡化會(huì)帶來勞動(dòng)力短缺的擔(dān)憂，二是推遲養(yǎng)老金的支付以達(dá)到減少支付的目的，三是延長養(yǎng)老金貢獻(xiàn)的時(shí)間亦即增加養(yǎng)老金的罐子。
在談及人口老齡化的時(shí)候，人們首先會(huì)想到老年撫養(yǎng)比上升，進(jìn)而與未來勞動(dòng)力下降聯(lián)系到一起，自然就想到聯(lián)系到未來勞動(dòng)力短缺。需要指出的是，勞動(dòng)力短缺的唯一衡量標(biāo)準(zhǔn)是失業(yè)率很低且不斷下降［7］。但事實(shí)是，當(dāng)前還沒有在任何一個(gè)國家觀測到普遍意義上的勞動(dòng)力短缺，當(dāng)然一些特別領(lǐng)域的人才短缺在各國都并不鮮見。即使在人口老齡化最為嚴(yán)重的國家，如日本、西歐等國，仍然面臨著居高不下的失業(yè)率及（或）不充分就業(yè)率。在2011年，歐盟國家總體失業(yè)率為9.6％，其中希臘為17.7％，意大利為8.4％，西班牙更是高達(dá)21.6％，日本保持在較低水平，在過去10年失業(yè)率水平在4％-5％之間浮動(dòng)，但是并未觀察到失業(yè)率的持續(xù)下降趨勢。相比之下，很多發(fā)展中國家雖然失業(yè)率較低，但非充分就業(yè)率很高，中國就屬此列。一般意義上增加勞動(dòng)年齡人口的措施，如推遲退休年齡或提升生育水平，很可能只是造成失業(yè)和非充分就業(yè)的進(jìn)一步增長。如果在負(fù)擔(dān)比上升的同時(shí)疊加高失業(yè)率或是非充分就業(yè)率，那么這樣的國家（往往是發(fā)展中國家）面臨的經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)要比那些同樣負(fù)擔(dān)比較高且不斷上升但失業(yè)率或非充分就業(yè)率很低并不斷下降的國家（往往是發(fā)達(dá)國家）要嚴(yán)重得多。
雖然目前還沒有任何一個(gè)國家存在普遍意義的勞動(dòng)力短缺，但是確實(shí)有國家缺少專門的高技能人才。然而，針對(duì)處理高技能人才短缺的政策與普遍意義的勞動(dòng)力短缺的政策是不一樣的。遺憾的是，雖然很多國家提升了退休年齡，卻沒有任何一個(gè)國家以一種更有效的、目的性更強(qiáng)的方式去處理特別領(lǐng)域的勞動(dòng)力短缺。面對(duì)特別領(lǐng)域的勞動(dòng)力短缺，而采取一般性的、針對(duì)所有人的提高退休年齡的政策是不足取的。毫無疑問，更有針對(duì)性的、更有彈性的政策比一般意義上的推遲退休年齡要更有前途。
（五）健康照顧計(jì)劃的改革政策及評(píng)價(jià)
醫(yī)療健康計(jì)劃改革方案與養(yǎng)老金改革如出一轍，旨在降低醫(yī)療服務(wù)支出。很多擔(dān)憂在于人口老齡化會(huì)帶來老年人在養(yǎng)老金支付或醫(yī)療健康上面花費(fèi)的激增，但是從宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，老年人的花費(fèi)與年輕人的花費(fèi)從經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)上來看并沒有什么不同。醫(yī)療健康花費(fèi)可以視為花在老年人身上的費(fèi)用，或是部分由老年人支出的費(fèi)用，降低這一費(fèi)用造成兩種結(jié)果，一是使其他年齡段人口的高消費(fèi)性支出成為可能，二是低消費(fèi)支出將允許總體上的一個(gè)較高的國家儲(chǔ)蓄率，但是從經(jīng)濟(jì)角度看，前者是沒有道理的，而后者是沒有必要的，抑制消費(fèi)，提升儲(chǔ)蓄可能從根本上會(huì)損害經(jīng)濟(jì)增長。
在一個(gè)經(jīng)濟(jì)體當(dāng)中，任何針對(duì)某些人的成本都是另外一些人的利益，消費(fèi)不過是收入的另外一面，老年人的花費(fèi)正是另一部分人群的收入，并沒有什么不妥。而且，由于健康比任何其他東西如經(jīng)濟(jì)增長等都更有價(jià)值，且很多健康照顧服務(wù)是無法由國外引進(jìn)而必須由國內(nèi)提供的，所以一味降低老年人的醫(yī)療照顧花費(fèi)是沒有道理的。例如，減少老年人在健康照顧上的花費(fèi)，則健康照顧領(lǐng)域的投資和產(chǎn)出都將減少，隨之而來的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的下降將會(huì)降低而不是增強(qiáng)一個(gè)國家為被負(fù)擔(dān)人口提供服務(wù)的能力，包括老年人，接踵而來的還有就業(yè)和勞動(dòng)產(chǎn)出的下降也會(huì)對(duì)國家的生命周期赤字產(chǎn)生負(fù)面的而不是正面的影響。因此從宏觀經(jīng)濟(jì)的角度來看，降低老年人的消費(fèi)而去提升其他人群的消費(fèi)并沒有道理的，事實(shí)上消費(fèi)的類型，花在誰身上，為什么花費(fèi)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來說并沒有正面的或是負(fù)面的影響。
四、對(duì)我國應(yīng)對(duì)人口老齡化政策的啟示
（一）政府成為社會(huì)保障的核心提供者是必然發(fā)展趨勢當(dāng)前各國政府在向老年人提供社會(huì)福利問題上，就政府責(zé)任而言，主要可區(qū)分為兩種模式。第一種模式是強(qiáng)調(diào)政府是老年人福利的核心提供者，政府支出很多，大部分西方國家政府都是這種模式。在歐洲，養(yǎng)老金占了所有社會(huì)福利支出的一半。2002年，歐盟25個(gè)國家平均養(yǎng)老金占總社會(huì)福利花費(fèi)的41.5％，或是GDP的25％［8］。第二種模式是強(qiáng)調(diào)家庭是老年人福利的核心提供者，政府在社會(huì)保障上的花費(fèi)相對(duì)較低，政府的政策或戰(zhàn)略都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)優(yōu)先于社會(huì)福利提供。包括中國在內(nèi)的東亞國家以這種模式居多，老年人口比例和社會(huì)保護(hù)花費(fèi)沒有歐洲那么高。在中國，政府規(guī)定家庭有照顧老年父母的責(zé)任，甚至有一系列的法律頒布。
然而由于快速的人口老齡化及成年子女的減少，子女的責(zé)任正在削弱［9］［10］。一些國家和地區(qū)在針對(duì)老年人的社會(huì)福利方面也作出一些改變，朝西方模式靠攏。比如，日本2000年引入了長期照料保險(xiǎn)；韓國1988年開始執(zhí)行國家養(yǎng)老金計(jì)劃，這些新建立的體系與西方模式非常類似，甚至有些是完全一致的。這些計(jì)劃無一例外都是增加了國家的責(zé)任，降低了人們把勞動(dòng)力市場作為資源的依賴性，也降低了人們對(duì)家庭支持的依賴［11］。因此，可以說政府成為社會(huì)保障的核心提供者是無可推卸的責(zé)任，也是時(shí)代的必然趨勢。
（二）鼓勵(lì)家庭養(yǎng)老并不是有效的公共政策通常在談到人口年齡結(jié)構(gòu)變化時(shí)，更多的是從生命周期的角度關(guān)注其如何影響勞動(dòng)和消費(fèi)，而忽略了這些變化是怎樣影響資本和生產(chǎn)的。進(jìn)而家庭戶成了解決問題的焦點(diǎn)，尤其是在東亞地區(qū)，通常是經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)優(yōu)先于社會(huì)福利提供，強(qiáng)調(diào)家庭對(duì)養(yǎng)老的支持作用。在中國，很多研究經(jīng)常強(qiáng)調(diào)在中國的國情下應(yīng)該鼓勵(lì)家庭養(yǎng)老［12］［13］。家庭養(yǎng)老能否支持取決于家庭戶的收入，然而并不是所有家庭都有能力支付，對(duì)低收入家庭來說家庭養(yǎng)老無疑加重了額外的負(fù)擔(dān)，而且進(jìn)一步更加劇了家庭戶的收入不平等并可能造成老年貧困。如果政府僅是道德上的宣傳鼓勵(lì)，而無實(shí)際的財(cái)政支持，則家庭養(yǎng)老本身不能成為一種有效的公共政策。
（三）持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長是解決人口老齡化問題的核心在所有人口老齡化面臨的問題中，最為急迫和重要的就是養(yǎng)老金的支付問題。但是無論何種養(yǎng)老金的籌集和支付方式，最重要的是在老齡化的進(jìn)程中保持經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出增長或是至少不變。盡管錢可以儲(chǔ)存、投資，貨幣數(shù)量也可以增長，但是如果未來物質(zhì)財(cái)富減少，所能購買到的物質(zhì)也會(huì)減少，此時(shí)無論多么完美的改革方案所得到的結(jié)果是一樣的。各項(xiàng)改革措施，無論怎樣設(shè)計(jì)，其解決增加物質(zhì)財(cái)富問題的能力也是非常有限的［14］。如果經(jīng)濟(jì)長期增長緩慢或停滯不前，那么隨著人口年齡結(jié)構(gòu)的老化，如果繳費(fèi)率保持不變，無論養(yǎng)老保障制度怎樣設(shè)計(jì)，都無法避免老年人實(shí)際保障水平的下降。
總體看，人口老齡化之所以令人擔(dān)憂，主要是處于對(duì)未來勞動(dòng)人口減少進(jìn)而會(huì)造成勞動(dòng)力短缺的憂慮。但是即使沒有人口老齡化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身也會(huì)帶來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的上升，對(duì)勞動(dòng)力數(shù)量需求的減少，以及對(duì)質(zhì)量要求的提高。因此，應(yīng)對(duì)人口老齡化最好的方案是加大人力和物資資本投資，提高勞動(dòng)產(chǎn)出率，保持高速經(jīng)濟(jì)增長。
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