0571-22931819
標(biāo)簽： 養(yǎng)老
清華提8個方案改革養(yǎng)老體制：含并軌和延退
2016-12-02 08:00:10
無憂保
【導(dǎo)讀】:貫徹黨的十八大報告關(guān)于“權(quán)利公平、待遇公平、規(guī)制公平”的精神，按照老齡社會的時間表，堅持“公平、持續(xù)、簡便、效率”原則，用GDP的1%~2%，建立全覆蓋的、全國統(tǒng)一的、分步實施的“國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金”和“個人儲蓄養(yǎng)老金”二元結(jié)構(gòu)養(yǎng)老金制度，具有安定民心、提高政府信譽和促進老齡社會發(fā)展的一舉多得的功效。
清華方案：中國金頂層設(shè)計[美國和澳大利亞的老齡資產(chǎn)結(jié)構(gòu)比較理想：轉(zhuǎn)移支付1/3，勞動收入1/3，財產(chǎn)性收入1/3。勞動人口負擔(dān)較輕，老齡人口仍有貢獻 而我國六普數(shù)據(jù)顯示：依賴政府轉(zhuǎn)移支付養(yǎng)老的占29%，依賴家庭養(yǎng)老的占49%，處于嚴(yán)重的未備先老的局面，亟待通過養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)調(diào)整，改善老齡人口的資產(chǎn)結(jié)構(gòu) ]貫徹黨的十八大報告關(guān)于“權(quán)利公平、待遇公平、規(guī)制公平”的精神，按照老齡社會的時間表，堅持“公平、持續(xù)、簡便、效率”原則，用GDP的1%~2%，建立全覆蓋的、全國統(tǒng)一的、分步實施的“國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金”和“個人儲蓄養(yǎng)老金”二元結(jié)構(gòu)養(yǎng)老金制度，具有安定民心、提高政府信譽和促進老齡社會的一舉多得的功效。但是，挑戰(zhàn)不在于財務(wù)問題，而在于價值取向和管理能力。需要樹立“立足長遠、分步實施、心中有數(shù)”三大戰(zhàn)略。目前職工養(yǎng)老保險混賬模式(個人賬戶空賬運行)的弊端如下：(1)持續(xù)性差。企業(yè)負擔(dān)重，即使將機關(guān)事業(yè)單位職工納入養(yǎng)老保險，大約可以平穩(wěn)運行8年。伴隨人口老齡化，內(nèi)部贍養(yǎng)比正在從1∶3降至1∶2，參保人增長率每降低1%，領(lǐng)取者每增加1%，平穩(wěn)運行期即減少1年以上。(2)公平性差。企業(yè)職工養(yǎng)老金費率高、替代率下降，居民養(yǎng)老金水平過低，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金很尷尬，改變和不改變都有過不去的坎兒。目前，制度差異在助長人們“搭便車”的投機行為，職工企圖搭乘機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金的便車，居民和失地農(nóng)民企圖搭乘職工養(yǎng)老保險的便車。如此下去，制度成本和管理成本都很高，還造成新的不公平。(3)簡便性差。按照人的身份劃分不同的養(yǎng)老金制度，再由各地方政府制定實施細則，養(yǎng)老金制度被人為地復(fù)雜化了，難以統(tǒng)一口徑和達成社會共識。養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層級低，處于“中央點菜、地方政府埋單”的局面，地方政府出于財務(wù)壓力而設(shè)置障礙，居民轉(zhuǎn)移攜帶養(yǎng)老保險關(guān)系難，不利于勞動力合理流動、家庭團聚和子女照顧老人。(4)效率性差。如果自1998年以來基本養(yǎng)老保險個人賬戶資金進入投資運行，按照全國基金(理事會業(yè)績)年化收益8%計算，截至2011年，減去年度支付后還有累計結(jié)余額3.8萬億元(等同一個基金市場)。人社部的信息顯示，養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余額僅為1.9萬億元(視為個人賬戶資金)?？梢姡昃鶕p失投資收益1000多億元是個事實。更嚴(yán)重的問題是，新一屆政府正在陷入職工養(yǎng)老保險待遇年增10%的陷阱，難以自拔，越來越背離了政府?；镜脑瓌t。老齡社會的養(yǎng)老金文化應(yīng)當(dāng)是二元結(jié)構(gòu)的，即“自己存點、向孩子要點”。目前中國面臨兩個選擇：(1)一步到位的方案是建立全覆蓋的“國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金”和“個人儲蓄養(yǎng)老金”；(2)過渡方案是維持養(yǎng)老保險模式，分離現(xiàn)行“養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金”和“養(yǎng)老保險個人賬戶”，分別運行職工養(yǎng)老保險和居民養(yǎng)老保險兩個計劃，日后再進行整合。其實，我國城鄉(xiāng)居民“政府補貼+個人儲蓄”的模式已形成包圍城市之勢，企業(yè)職工養(yǎng)老保險“統(tǒng)賬結(jié)合”本是政策初衷，公共部門“免費退休金”時過境遷且亟待退出，中國養(yǎng)老金“調(diào)結(jié)構(gòu)、建機制、大整合”已有基礎(chǔ)。養(yǎng)老金制度規(guī)劃至少提前20年作出，中國已經(jīng)進入老齡社會，且發(fā)展速度較快，不可再貽誤時機。本文主張一舉解決如下問題：一是降低企業(yè)負擔(dān)、適度界定財政負擔(dān)和政府責(zé)任、維持個人繳費、增加市場收益；二是統(tǒng)一制度安排，明確中央政府和地方各級政府的責(zé)任，消除居民搭便車的動機，提高制度管理效率和減少制度管理成本，方便居民轉(zhuǎn)移攜帶，促進養(yǎng)老金融發(fā)展和勞動力合理流動。為此，頂層設(shè)計要提供一步到位的、一攬子的“國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金”和“個人儲蓄養(yǎng)老金”方案，包括管理體制、運行機制、稅費制度、領(lǐng)取年齡、經(jīng)辦機構(gòu)、居民檔案、信息系統(tǒng)等問題。繼而，制定分步實施計劃，給社會一個科學(xué)合理的養(yǎng)老金規(guī)劃，促進社會共識，人民一定會配合政府實施。戰(zhàn)略一：養(yǎng)老金頂層設(shè)計應(yīng)具有戰(zhàn)略高度和長遠目標(biāo)老齡社會是消費拉動(爺爺奶奶埋單)和課題推動(爸爸媽媽勞產(chǎn)率高)的時代。中國在2000年進入老齡社會，老年贍養(yǎng)比1∶10；約在2025年進入深度老齡社會，老年贍養(yǎng)比1∶5；在2035年進入超級老齡社會，老年贍養(yǎng)比1∶2~3?；谌丝趯W(xué)視角，中國老齡化并不嚴(yán)重；基于公共管理學(xué)視角，由于就業(yè)、低收入、領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡過早等問題，實際老年贍養(yǎng)比在2010年以前即不足1∶5，提前進入了深度老齡社會；基于養(yǎng)老金制度安排的視角，至少提前20~30年調(diào)整養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)和領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡，中國已經(jīng)錯過了15年。美國在1974年頒布《雇員退休收入法》，距離深度老齡提前了40年。澳大利亞在1991年實施《超級年金法》，距離深度老齡社會提前了25年。因此，上述兩個國家的老齡資產(chǎn)結(jié)構(gòu)比較理想，即政府轉(zhuǎn)移支付1/3，勞動收入1/3，財產(chǎn)性收入1/3。勞動人口負擔(dān)較輕，老齡人口仍有貢獻。我國六普數(shù)據(jù)顯示：依賴政府轉(zhuǎn)移支付養(yǎng)老的占29%，依賴家庭養(yǎng)老的占49%，處于嚴(yán)重的未備先老的局面，亟待通過養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)調(diào)整，改善老齡人口的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。經(jīng)過2013~2015年準(zhǔn)備期，在“十三五”規(guī)劃期間(2016年)開始分步實施二元結(jié)構(gòu)養(yǎng)老金制度。其結(jié)構(gòu)的具體組成是：國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金(40%~60%)+個人儲蓄養(yǎng)老金(50%)=上年度居民家庭平均消費支出的100%。1.國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金方案設(shè)計打破身份界限建立全覆蓋的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，整合現(xiàn)行各類由政府支付的公共部門退休金、企業(yè)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老補貼等，按照上年度各地居民家庭平均消費支出的40%~60%，向全體年滿60歲(或者65歲)的中國城鄉(xiāng)居民(含職工)支付國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，非納稅人的支付率為40%(不低于最低生活保障線，主要指不繳納任何所得稅的城鄉(xiāng)居民)，低稅率人的支付率為50%(主要指個人綜合所得稅率在20%以下的各類職工)，高稅率人的支付率為60%(主要指個人綜合所得稅率在20%以上的各類活動人口)。這一方案的成本有多高呢？(1)基于2010年數(shù)據(jù)進行測算的結(jié)果顯示：男女居民均自60歲開始支付，城市居民非納稅人支付額為293元(青海)~699元(上海)，低稅率人支付額為366元~875元，高稅率人支付額為669元~1049元。農(nóng)村居民為非納稅人，支付額為80元(拉薩)~327元(上海)，全國資金總額為6107.5億元，其中，城鎮(zhèn)居民(含職工)支付總額為4491.07億元，(據(jù)測算，職工中約有20%低工資不納稅的人群，如果對他們改為按照40%支付率支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金，資金總額將減少1%)，農(nóng)村居民支付總額為1616.43億元，占當(dāng)年GDP的1.52%，占當(dāng)年財政支出的8.27%，占2009年職工工資總額12.92%。如果從65歲開始支付，資金總額為4114.69億元，其中，城鎮(zhèn)居民(含職工)支付總額為3002.21億元，農(nóng)村居民支付總額為1112.48億元，占當(dāng)年GDP的1.02%，占當(dāng)年財政支出的5.57%，占2009年職工工資總額8.7%；年度支出減少1992.81億元。用以往30年GDP年均增長率和城鄉(xiāng)居民年均消費支出增長率進行回歸分析，得出城鎮(zhèn)居民平均消費支出增長率為GDP年均增長率的0.85，農(nóng)村為0.91。在2011年以后，假設(shè)GDP年均增長率為7%的情況下，預(yù)測城鎮(zhèn)居民平均消費支出增長率為5.92%，農(nóng)村為6.44%。2020年國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金資金總需求為17625.17億元(從60歲開始支付)，占當(dāng)年GDP的2.03%；如果從65歲開始支付，國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金資金總需求為12640.19億元，占當(dāng)年GDP的1.45%。2035年中國將進入超級老齡社會，屆時國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金資金總需求為73636.63億元，占當(dāng)年GDP的3.08%；如果從65歲開始支付，國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金資金總需求為54944.87億元，占當(dāng)年GDP的2.29%。(2)2010年數(shù)據(jù)顯示：機關(guān)事業(yè)單位退休金支付總額為1145億元，企業(yè)職工養(yǎng)老金支付總額為10554億元、農(nóng)村居民養(yǎng)老補貼總額為200億元，共計為11899億元(其余暫時不計)。國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金支付總額為現(xiàn)行碎片化養(yǎng)老金支付總額的51%。從短期看，財政預(yù)算增加約40%，企業(yè)費率降低了7%。從長遠看，若維持現(xiàn)狀，財政對公共部門、企業(yè)職工養(yǎng)老保險的補貼將越來越多，直至難以平衡。上述測算結(jié)果顯示：本報告的制度設(shè)計同時解決了公平性、持續(xù)性、簡便性和效率性四個問題。具有如下政策優(yōu)勢：第一，公平性優(yōu)勢。制度整合的結(jié)果即“全體居民擁有同樣的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人儲蓄養(yǎng)老金”，國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的差異在于個人納稅的多少，個人儲蓄養(yǎng)老金的差異在于個人儲蓄和投資收益的多少，有效避免了公共品分配不公的問題。此外，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金待遇提高約300%，職工養(yǎng)老金待遇有所降低；部分居民可以通過個人儲蓄和投資收益，職工可以通過個人儲蓄、雇主職業(yè)養(yǎng)老金及其投資收益來改善養(yǎng)老金收入，確保總和養(yǎng)老金收入達到居民消費支出的100%，甚至更高。這均不增加太多的財政負擔(dān)(減免所得稅除外)。第二，持續(xù)性優(yōu)勢。中國目前處于初期老齡社會階段，約在2025年進入深度老齡社會，2035年進入超級老齡社會。對于財政而言，本報告擬設(shè)計制度的預(yù)算負擔(dān)大大低于20世紀(jì)80年代已進入深度老齡社會的發(fā)達國家(英國國民年金支出占GDP的3.8%，美國老遺殘保障金支出占GDP的5.1%)。對于企業(yè)而言，為國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金籌集資金的稅率為職工工資總額的12.92%，如果企業(yè)承擔(dān)9%，再為個人賬戶繳費4%，加總稅率為13%，比現(xiàn)行養(yǎng)老保險費率低7%，大大減輕了企業(yè)負擔(dān)。第三，簡便性優(yōu)勢。實現(xiàn)制度大整合可以顯示出如下政策優(yōu)勢，徹底解決碎片化制度的缺陷及其引發(fā)的社會問題：(1)國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金促進居民信息檔案建設(shè)。國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金實行中央統(tǒng)籌，因居民養(yǎng)老金待遇提高了，中央政府可以據(jù)此要求和激勵地方政府在社會保險記錄的基礎(chǔ)上，建設(shè)居民信息檔案(金保工程第四期)。中央政府在地方政府居民信息檔案建設(shè)驗收合格的基礎(chǔ)上，支付國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，以防止欺詐冒領(lǐng)。同時，建立人口統(tǒng)計和分析的平臺、居民征信管理的平臺，大大提高政府的公共服務(wù)預(yù)算能力，提高公共服務(wù)質(zhì)量。(2)個人儲蓄養(yǎng)老金促進養(yǎng)老金融服務(wù)。個人儲蓄養(yǎng)老金委托定點銀行托管，既方便了異地之間轉(zhuǎn)移攜帶，可以促進勞動力合理流動和增加就業(yè)，還可以解決三角家庭困難(夫妻與雙方父母分居三地)，方便家庭團聚和照顧老人，實現(xiàn)回家看看的贍養(yǎng)義務(wù)；更促進了金融機構(gòu)為居民建立綜合養(yǎng)老資產(chǎn)賬戶，并提供相關(guān)服務(wù)，改變金融機構(gòu)緊盯高端客戶的局面。(3)消除了居民投機行為。因碎片化制度的差異大且不合理，目前各地普遍出現(xiàn)托關(guān)系現(xiàn)象，企業(yè)職工企圖搭乘機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金的“便車”，甚至出現(xiàn)國企老總退休前返回機關(guān)事業(yè)單位的“回轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象，農(nóng)民工和城鄉(xiāng)居民搭乘職工養(yǎng)老保險“便車”的現(xiàn)象，增加了財政負擔(dān)，助長了社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的不正之風(fēng)。(4)幫助新政府?dāng)[脫困境。前屆政府關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險每年增加10%的承諾(年均增加支出2000多億元)，是個福利陷阱，百姓期望值越來越高、企業(yè)負擔(dān)和財政負擔(dān)趨重，完全脫離了政府保基本的軌道。如果沒有制度整合的前提，新政府很難擺脫如此困境。第四，效率性優(yōu)勢。隨著個人養(yǎng)老儲蓄的增加，中國養(yǎng)老金市場在規(guī)模、產(chǎn)品和治理等多方面得以快速發(fā)展，居民可以直接分享經(jīng)濟進步的成果，改變中國78%以上的老齡人口完全依賴家庭和政府轉(zhuǎn)移支付養(yǎng)老的被動局面。2.個人儲蓄養(yǎng)老金方案設(shè)計整合現(xiàn)行職工養(yǎng)老保險個人賬戶、企業(yè)年金個人賬戶、商業(yè)保險個人賬戶、消費積分轉(zhuǎn)換養(yǎng)老金，進入國民個人養(yǎng)老儲蓄賬戶(含機關(guān)事業(yè)單位)，制定稅收政策，委托受托人管理。達到法定領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡時，每月按照地方居民家庭平均消費支出的50%支取養(yǎng)老年金。用人單位按照個人工資的4%繳費，個人費率≥4%，保底貼現(xiàn)率2%，多存多取、利高多收。以2012年40歲職工為例，60歲開始領(lǐng)取個人賬戶養(yǎng)老年金，預(yù)期壽命85歲，個人費率為4.66%。在貼現(xiàn)率3%的條件下，個人費率僅為3.98%(表1)。在繳費高、繳費期限長、貼現(xiàn)率高的條件下，養(yǎng)老年金則高于居民平均消費支出的50%。鼓勵和規(guī)范用人單位建立合格的職業(yè)養(yǎng)老金計劃，限制過度差別待遇、委托專業(yè)機構(gòu)管理；保障機關(guān)事業(yè)單位職工總和養(yǎng)老金替代率為個人退休前工資總額的60%~80%，實現(xiàn)退休金政策的平穩(wěn)退出。企業(yè)繳費和個人儲蓄，在一定額度之內(nèi)的在企業(yè)和個人所得稅之前列支。商家積分轉(zhuǎn)換養(yǎng)老金。鼓勵商家積分轉(zhuǎn)換養(yǎng)老金，進入規(guī)范管理的養(yǎng)老金個人賬戶，在個人賬戶積累總額達到一定額度之前，免征個人所得稅和養(yǎng)老金稅。地方養(yǎng)老補貼。建議省本級和市縣政府，在中央統(tǒng)籌國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金之上，建立地方養(yǎng)老金補貼制度，酌情對居住在當(dāng)?shù)氐木用?含低收入的職工)提供養(yǎng)老補貼，包括養(yǎng)老金補貼和養(yǎng)老服務(wù)補貼，以提高老齡人口的購買能力。一旦居民遷徙外省長期居住時，停止支付地方補貼。
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