0571-22931819
標(biāo)簽： 社會(huì)
中國(guó)殘疾人福利制度建構(gòu)模式：從慈善到社會(huì)權(quán)利
2016-12-02 08:00:10
無(wú)憂保
【導(dǎo)讀】:近年來(lái)，中國(guó)政府高度重視殘疾人福利事業(yè)，興建了一批福利設(shè)施，建立了針對(duì)殘疾人群體的特惠性社會(huì)福利項(xiàng)目，從整體上提升了殘疾人福利水平。
近年來(lái)，中國(guó)政府高度重視殘疾人福利事業(yè)，興建了一批福利設(shè)施，建立了針對(duì)殘疾人群體的特惠性社會(huì)福利項(xiàng)目，從整體上提升了殘疾人福利水平。但是，在殘疾人福利制度建設(shè)過(guò)程中也存在一些誤區(qū)，例如，殘疾人設(shè)施建設(shè)“大而全”；各地競(jìng)相建立“特惠”保障項(xiàng)目，并提高保障水平；保障結(jié)構(gòu)以救助為主，與就業(yè)相關(guān)聯(lián)的福利保障不足；等等。制度的偏差源于理念和發(fā)展模式的偏差，受中國(guó)傳統(tǒng)文化的影響，居養(yǎng)模式長(zhǎng)期占據(jù)中國(guó)殘疾人福利制度的主導(dǎo)地位；20世紀(jì)80年代，社會(huì)主義的“人道主義”理念被公民和社會(huì)所接受，人道主義模式取代了居養(yǎng)模式，中國(guó)殘疾人福利事業(yè)在短時(shí)間內(nèi)得到快速發(fā)展。上述兩種模式均屬于慈善模式，隨著公民權(quán)利意識(shí)的提升和社會(huì)環(huán)境的變化，慈善模式面臨一些困難，中國(guó)殘疾人福利制度建設(shè)亟須有新的突破。本文將對(duì)中國(guó)殘疾人福利制度建構(gòu)模式進(jìn)行系統(tǒng)的總結(jié)，分析今后殘疾人福利制度建構(gòu)模式的轉(zhuǎn)向，并提出殘疾人福利制度的改革措施。一、中國(guó)殘疾人福利制度建構(gòu)的慈善模式(一)居養(yǎng)模式：隔離性保障中國(guó)歷來(lái)重視家庭和宗族關(guān)系。家庭(族)的一個(gè)重要功能是化解老年失能風(fēng)險(xiǎn)，千百年來(lái)流傳的“養(yǎng)兒防老”就是這種功能的生動(dòng)寫(xiě)照?；蛘哒f(shuō)，如果沒(méi)有后代提供養(yǎng)老，則通常被視為不幸的人，是值得社會(huì)同情的人，需要社會(huì)或國(guó)家給其提供“類(lèi)家庭”——福利機(jī)構(gòu)的保障。很明顯，“類(lèi)家庭”保障的受益對(duì)象主要是“鰥寡孤獨(dú)者”，而“廢疾者”的保障責(zé)任首先應(yīng)由家庭承擔(dān)，只有當(dāng)“廢疾者”也成為“鰥寡孤獨(dú)者”時(shí)，才能進(jìn)入由國(guó)家或社會(huì)建立的救助機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)保障的優(yōu)勢(shì)在于集國(guó)家和社會(huì)之力，解決殘疾人的護(hù)理、生活、醫(yī)療等主要問(wèn)題，使其能夠維持基本生存。機(jī)構(gòu)保障的思想最早體現(xiàn)于《禮記·禮運(yùn)》中，即“使老有所終，壯有所用，幼有所長(zhǎng)，矜寡孤獨(dú)廢疾者皆有所養(yǎng)”。《周禮·地官·大司徒》記載：“以保息六養(yǎng)萬(wàn)民，一曰慈幼，二曰養(yǎng)老，三曰振窮，四曰恤貧，五曰寬疾，六曰安福”。其中“寬疾”雖然并不完全針對(duì)殘疾人，但殘疾人是主要受益對(duì)象。這一政策后來(lái)演變?yōu)椤皢?wèn)疾”和“養(yǎng)疾”，即“收而養(yǎng)之，官之衣食”。這種建立于“養(yǎng)”基礎(chǔ)之上的社會(huì)保障模式被稱為居養(yǎng)模式。[1]綜觀中國(guó)兩千多年歷史，“養(yǎng)”一直是保障弱勢(shì)群體生存的最重要方式，從西周“保息”制度的實(shí)行到宋代居養(yǎng)院、安濟(jì)坊、福田院的設(shè)立，再到元、明代的惠民藥局，清代的棲流所和民國(guó)的救濟(jì)院及附設(shè)殘廢所、育嬰所、養(yǎng)老所、施醫(yī)所、孤兒所等的建立，均是居養(yǎng)模式的典型體現(xiàn)。[2]“居養(yǎng)”屬于替代性服務(wù)，其主要作用是填補(bǔ)家庭供養(yǎng)服務(wù)缺失留下的空白，失去家庭支持的殘疾人通?；炀佑谑震B(yǎng)機(jī)構(gòu)之中。先秦時(shí)期，中國(guó)就已出現(xiàn)混合性的收養(yǎng)機(jī)構(gòu)，以后歷代都建立了名稱不同的收養(yǎng)機(jī)構(gòu)，如孤獨(dú)園、六疾館、悲田養(yǎng)病坊、福田院、養(yǎng)濟(jì)院、居養(yǎng)院等，這些機(jī)構(gòu)均收治殘疾人。以宋代的居養(yǎng)院為例，它是一個(gè)收容窮民并提供食宿和若干生活費(fèi)用的救濟(jì)機(jī)關(guān)，所收容的人是“鰥寡孤獨(dú)貧乏不能自存者”，或“孤老殘疾不出外乞食之人”，或“老疾無(wú)告者”。宋代的孤老院并不只收養(yǎng)老年人，還包括“廢疾不能自存之人”。由于病人眾多，宋代還設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的施藥局?！端螘?huì)要》記載：“其有疾病羸弱未能行履之人，欲別踏逐寺院散粥煎藥，以待痊安，方可發(fā)遣回歸鄉(xiāng)貫”。新中國(guó)成立后，殘疾人的社會(huì)地位和政治地位發(fā)生根本性改變，殘疾人同正常人一樣，被看成是社會(huì)主義新中國(guó)的主人。但是，新中國(guó)成立之初，百?gòu)U待興，需要保障的人數(shù)眾多，而國(guó)家財(cái)力相當(dāng)有限，保障的重點(diǎn)人群集中于革命殘廢軍人和孤老病殘優(yōu)撫對(duì)象，保障方式以機(jī)構(gòu)收養(yǎng)為主。當(dāng)時(shí)全國(guó)舉辦了26所革命殘廢軍人休養(yǎng)院、一千多所烈屬養(yǎng)老院和五百所復(fù)員軍人慢性病療養(yǎng)院(所)。[3](P163)在農(nóng)村，實(shí)行合作化后，“五保”供養(yǎng)制度得以確立，各地興建了一大批敬老院。此外，針對(duì)精神病人和傳染病患者，建立了少量精神病院和麻風(fēng)病院等居養(yǎng)機(jī)構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至1965年年底，全國(guó)辦有綜合性的社會(huì)福利院和專(zhuān)業(yè)性兒童福利院、精神病人福利院等共819個(gè)。[4](P301)除上述居養(yǎng)機(jī)構(gòu)之外，還有針對(duì)殘疾人的特殊教育機(jī)構(gòu)和福利企業(yè)。為解決適齡兒童就學(xué)問(wèn)題，1951年，《關(guān)于改革學(xué)制的決定》要求“各級(jí)人民政府應(yīng)設(shè)立聾啞、瞽目等特種學(xué)校，對(duì)有生理缺陷的兒童、青年和成年，施以教育”。到1966年，全國(guó)共建立盲聾學(xué)校266所，在校生人數(shù)達(dá)到2.28萬(wàn)人。[5](P45)改革開(kāi)放后，殘疾人特殊教育的發(fā)展步伐加快，特殊教育機(jī)構(gòu)顯著增加，到2000年達(dá)到1 539所，在校人數(shù)達(dá)到37.8萬(wàn)人。[6]新中國(guó)成立之初，政府為解決城鎮(zhèn)救濟(jì)問(wèn)題，開(kāi)始探索生產(chǎn)自救的救濟(jì)模式，福利企業(yè)這種新的企業(yè)模式得到了快速發(fā)展，吸納了大量殘疾人就業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到1958年年底，社會(huì)福利單位已發(fā)展到28萬(wàn)多個(gè)，參加生產(chǎn)的人員有數(shù)百萬(wàn)之多。[7](P163)改革開(kāi)放后，福利企業(yè)數(shù)量快速增長(zhǎng)，到1995年，全國(guó)有福利企業(yè)超過(guò)6萬(wàn)家，安置殘疾人就業(yè)達(dá)到近94萬(wàn)人。[8]雖然設(shè)立特殊教育學(xué)校和福利企業(yè)的根本目的在于解決殘疾人的教育和就業(yè)問(wèn)題，但是“居養(yǎng)”形式與其他機(jī)構(gòu)并沒(méi)有顯著區(qū)別。居養(yǎng)模式下的殘疾人福利發(fā)展具有三個(gè)方面的特征：一是重“養(yǎng)”輕“治”。居養(yǎng)模式重“養(yǎng)”，只能滿足殘疾人最低層次的需求，免除其生存的恐懼，卻難以滿足殘疾人的康復(fù)和醫(yī)療需求。而西方國(guó)家在19世紀(jì)中期開(kāi)始建立醫(yī)療模式時(shí)，就已經(jīng)認(rèn)識(shí)到殘疾康復(fù)和治療對(duì)于殘疾人發(fā)展的重要性，這種模式認(rèn)為殘疾是問(wèn)題的根源所在，殘疾人需要治療，只有殘疾治愈了，一切問(wèn)題才能得到解決，所以自19世紀(jì)末開(kāi)始，西方國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)殘疾人的治療和康復(fù)工作，力圖使他們?nèi)谌胝５纳鐣?huì)生活。也就是說(shuō)，居養(yǎng)模式的理念落后于醫(yī)療模式。二是以設(shè)施福利為主，忽視經(jīng)濟(jì)性保障和服務(wù)性保障。居養(yǎng)模式需要政府或社會(huì)投入大量資金建立“居養(yǎng)”場(chǎng)所，如養(yǎng)老院、精神病院、麻風(fēng)病院等，這需要大量的財(cái)政投入，但是得到保障的人數(shù)卻極為有限?！吨袊?guó)統(tǒng)計(jì)摘要(2012)》顯示，1978年，老年及殘疾人床位只有15.7萬(wàn)張，其中老年機(jī)構(gòu)床位數(shù)占90％以上；全國(guó)智障和精神病床位數(shù)只有6000張。由于財(cái)力有限，設(shè)施投資擠占經(jīng)濟(jì)性保障和服務(wù)性保障的投資，導(dǎo)致殘疾人得到救濟(jì)的人數(shù)少，且水平低。三是隔離性保護(hù)政策。在居養(yǎng)模式下，以興建福利機(jī)構(gòu)為主，殘疾人被收養(yǎng)于福利機(jī)構(gòu)中。這些福利機(jī)構(gòu)通常與社會(huì)脫離，收養(yǎng)的人雖然得到生活上的保障，但由于長(zhǎng)期生活于封閉的環(huán)境之中，其社會(huì)適應(yīng)能力必然下降，甚至形成對(duì)福利機(jī)構(gòu)的依賴。而且，居養(yǎng)模式還造成“標(biāo)簽”(label)效應(yīng)，并產(chǎn)生“污名化”效果，在一定程度上造成殘疾人的“社會(huì)退卻”。(二)人道主義模式：基于同情“居養(yǎng)”理念指導(dǎo)下的殘疾人福利建設(shè)無(wú)法使殘疾人獲得平等的社會(huì)地位，甚至還造成了殘疾人游離于社會(huì)主流之外?！熬羽B(yǎng)”理念需要改變。早在1986年，鄧樸方就提出社會(huì)主義的人道主義應(yīng)當(dāng)是更深刻的、更高級(jí)的人道主義，并要求把“人道主義”作為殘疾人事業(yè)發(fā)展的旗幟。[9](P78-83)這一提法打破了將“人道主義”與資本主義“假仁慈”等同的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，為中國(guó)殘疾人事業(yè)發(fā)展奠定了新的理論基礎(chǔ)。在人道主義理念的指導(dǎo)下，中國(guó)殘疾人事業(yè)設(shè)立了更高的目標(biāo)，即“逐步創(chuàng)造良好的物質(zhì)條件和精神條件，使殘疾人在事實(shí)上成為社會(huì)平等的一員，享有全面參與社會(huì)生活的權(quán)利，履行公民義務(wù)，共享由勞動(dòng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的物質(zhì)文化成果”[10](P132)。圍繞新時(shí)期殘疾人事業(yè)的新目標(biāo)，中國(guó)政府建立起包括國(guó)家、集體、家庭作為參與主體的保障體系，以及社會(huì)支持和群眾扶助的社會(huì)化保障體系。[11](P133)在全面快速推進(jìn)殘疾人各項(xiàng)事業(yè)的同時(shí)，政府重點(diǎn)推進(jìn)了就業(yè)保障和殘疾人人力資源開(kāi)發(fā)等工作。就業(yè)是民生之本，對(duì)殘疾人來(lái)說(shuō)，就業(yè)具有更加重要的意義，它不僅有利于解決殘疾人及其家庭的生活問(wèn)題，還有利于殘疾人自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)提升他們的社會(huì)地位。鄧樸方強(qiáng)調(diào)就業(yè)對(duì)殘疾人的重要性，認(rèn)為“勞動(dòng)就業(yè)是殘疾人全面參與社會(huì)生活的關(guān)鍵”[12](P55)，幫助殘疾人發(fā)揮潛能，參加勞動(dòng)，既有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，又改善了殘疾人的生活質(zhì)量，提高了他們的社會(huì)地位。但是受各種因素的限制，殘疾人就業(yè)比例一直處于較低的水平。1987年第一次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)16～59歲就業(yè)年齡段殘疾人的總在業(yè)率為58.13％，其中城鎮(zhèn)就業(yè)率為50.19％，農(nóng)村在業(yè)率為60.55％。中國(guó)殘聯(lián)成立后，積極推動(dòng)殘疾人的就業(yè)，參與殘疾人就業(yè)政策的制定。經(jīng)過(guò)不懈努力，立法部門(mén)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》，政府部門(mén)制定了《殘疾人就業(yè)條例》、《殘疾人就業(yè)保障金暫行規(guī)定》。在稅收方面，發(fā)布了《關(guān)于對(duì)殘疾人員個(gè)體開(kāi)業(yè)給予免征營(yíng)業(yè)稅照顧的通知》、《關(guān)于促進(jìn)殘疾人就業(yè)稅收優(yōu)惠政策的通知》。經(jīng)過(guò)多年的努力，我國(guó)形成了集中與分散相結(jié)合，優(yōu)惠政策和扶持保護(hù)措施相結(jié)合，多渠道、多層次、多種形式安排殘疾人勞動(dòng)就業(yè)的就業(yè)保護(hù)制度。促進(jìn)殘疾人就業(yè)，重點(diǎn)是要提升殘疾人的人力資本。人力資本的一個(gè)重要構(gòu)成要素是身體素質(zhì)，而這一要素恰恰是殘疾人最為缺乏的。為此，在人道主義理念的指導(dǎo)下，殘疾人工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)到了殘疾人康復(fù)工作上。人道主義模式把康復(fù)看成是殘疾人平等參與社會(huì)生活的前提。而且對(duì)康復(fù)的認(rèn)識(shí)不再只停留于醫(yī)療康復(fù)，還擴(kuò)展到心理康復(fù)、教育康復(fù)、職業(yè)康復(fù)和社會(huì)康復(fù)。[13](P133)中國(guó)殘聯(lián)在北京建立了“中國(guó)康復(fù)研究中心”，各地利用醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)，在醫(yī)院設(shè)立康復(fù)科室，福利院也開(kāi)展了康復(fù)醫(yī)療和康復(fù)訓(xùn)練，教育部門(mén)在醫(yī)學(xué)院校開(kāi)設(shè)康復(fù)系或康復(fù)專(zhuān)業(yè)，培養(yǎng)康復(fù)人才。殘疾人人力資源開(kāi)發(fā)的另一個(gè)方面是提升殘疾人的教育水平。中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)成立后，分別于1988年和1990年與國(guó)家教委、民政部聯(lián)合召開(kāi)兩次全國(guó)特殊教育工作會(huì)議，要求各級(jí)地方政府把特殊教育與其他教育統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一組織實(shí)施；制定了“重在普及”的教育方針，確定了以一定數(shù)量特殊教育學(xué)校為骨干，以大量特殊教育班和隨班就讀為主體的特殊教育格局；制定了到2000年的發(fā)展規(guī)劃。中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)還參與制定了《殘疾人教育條例》、《關(guān)于發(fā)展特殊教育的若干意見(jiàn)》、《關(guān)于高等院校招收殘疾考生的規(guī)定》、《關(guān)于中等專(zhuān)業(yè)學(xué)校招收殘疾考生的規(guī)定》、《關(guān)于技工學(xué)校招收殘疾考生的規(guī)定》。制定了《殘疾兒童少年義務(wù)教育“八五”實(shí)施方案》、《殘疾人職業(yè)技術(shù)教育“八五”實(shí)施方案》。這些政策、法規(guī)和實(shí)施方案的制定，使殘疾人教育有了比較完善的法規(guī)和政策，為特殊教育健康、穩(wěn)步發(fā)展提供了可靠保障。在人道主義模式的指導(dǎo)下，中國(guó)殘疾人事業(yè)在各方面迅速發(fā)展，殘疾人權(quán)利得到較為充分的保護(hù)。比較1987年和2006年兩次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)，這種進(jìn)步是明顯的。根據(jù)1987年抽樣調(diào)查推算，0～14歲殘疾兒童占?xì)埣踩丝倲?shù)的比例達(dá)到15.8％，到第二次調(diào)查時(shí)已下降至4.66％。第一次抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，學(xué)齡殘疾兒童中，僅有55％的殘疾兒童接受普通教育或特殊教育，到第二次調(diào)查時(shí)這一比例已上升至63.19％。在生活保障方面，第一次抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，只有極少數(shù)貧困殘疾人才能納入經(jīng)常性救助，少數(shù)貧困殘疾人接受臨時(shí)性救助，多數(shù)貧困殘疾人無(wú)法得到救助。第二次抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，享受到最低生活保障的城鎮(zhèn)殘疾人占城鎮(zhèn)殘疾人口總數(shù)的比例達(dá)到13.28％，另外還有近10％領(lǐng)取過(guò)定期或不定期的救濟(jì)；享受到最低生活保障的農(nóng)村殘疾人占農(nóng)村殘疾人口總數(shù)的比例達(dá)到5.12％，另外還有11.68％的殘疾人領(lǐng)取過(guò)定期或不定期的救濟(jì)。無(wú)論是居養(yǎng)模式還是人道主義模式，均屬于慈善模式(charity model)。[14]慈善模式“更多的是基于同情而不是基于平等，是基于人道而不是基于正義”[15]，強(qiáng)調(diào)施恩而非平等，強(qiáng)調(diào)慈悲而非權(quán)利。在這種模式中，殘疾人被置于一種“不幸”或“可憐”的角色上，是“貧困無(wú)能”的孱弱者，需要社會(huì)的憐憫和同情。慈善模式基于同情心，這就要求社會(huì)公眾看到殘疾人的處境，要有如《孟子》所言“人饑己饑，人溺己溺”的境界；或者要有墨家所言的“有力者疾以助人，有財(cái)者勉以分人，有道者勸以教人”的“兼愛(ài)”思想。只有做到“不獨(dú)親其親，不獨(dú)子其子”，才能達(dá)到“使老有所終，壯有所用，幼有所長(zhǎng)，矜寡孤獨(dú)廢疾者皆有所養(yǎng)”的大同社會(huì)。而要激發(fā)公眾的同情心，殘疾人需要不斷展示其不幸處境?；谕樾牡臍埣踩舜壬颇Ｊ?，其理念是殘疾人與正常群體存在差別，他們是弱勢(shì)群體，是需要社會(huì)給予特殊關(guān)注的群體。所以，在慈善模式中，建構(gòu)殘疾人福利制度強(qiáng)調(diào)“特惠”保障，即強(qiáng)調(diào)國(guó)家和社會(huì)有責(zé)任建立專(zhuān)門(mén)針對(duì)殘疾人的社會(huì)保障制度。這種模式的負(fù)面效應(yīng)主要表現(xiàn)為四個(gè)方面：一是加深了社會(huì)對(duì)殘疾人的偏見(jiàn)，即殘疾人是值得同情的弱勢(shì)群體，他們是一群需要社會(huì)加以重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象，只有給予他們特殊優(yōu)待，才能使他們擺脫弱勢(shì)的地位，從而固化并加深了社會(huì)對(duì)殘疾人弱勢(shì)的認(rèn)識(shí)。二是造成殘疾人的福利依賴。人道主義的工作基礎(chǔ)是同情和憐憫，要獲得同情，只有不斷展示其不幸處境，因此殘疾人失去改善其處境的動(dòng)力。而且，人道主義強(qiáng)調(diào)結(jié)果的平等，希望通過(guò)特殊優(yōu)待措施縮小殘疾人與正常群體的差距，從而造成殘疾人對(duì)福利的更多期待，并忽視通過(guò)自身的努力改善目前的處境。三是以人道主義為基礎(chǔ)建立起來(lái)的殘疾人福利制度不能保證制度的規(guī)范性和權(quán)威性，因而很難保障殘疾人的權(quán)利。四是久而久之，公眾的同情心會(huì)出現(xiàn)“疲勞”，殘疾人工作就會(huì)弱化。
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