0571-22931819
標(biāo)簽： 調(diào)整
我國城市弱勢(shì)群體貧困問題的政策原因及調(diào)整路徑
2016-12-02 08:00:10
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【導(dǎo)讀】:摘要：城市弱勢(shì)群體的貧困問題日益凸顯，我國城市貧困問題的形成可以說是社會(huì)轉(zhuǎn)型期的政策缺位以及現(xiàn)階段與城市弱勢(shì)群體相關(guān)的諸多政策的不合理造成的。
摘要：城市弱勢(shì)群體的貧困問題日益凸顯，我國城市貧困問題的形成可以說是社會(huì)轉(zhuǎn)型期的政策缺位以及現(xiàn)階段與城市弱勢(shì)群體相關(guān)的諸多政策的不合理造成的。針對(duì)政策結(jié)構(gòu)和政策內(nèi)容方面存在的問題，要對(duì)相關(guān)政策從宏觀上進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，對(duì)具體政策從微觀上進(jìn)行內(nèi)容的調(diào)整。關(guān)鍵詞：城市弱勢(shì)群體；貧困；政策調(diào)整一、我國城市弱勢(shì)群體貧困問題的政策原因我國城市弱勢(shì)群體的貧困問題日益凸顯，并且貧困發(fā)生率逐漸高于農(nóng)村。我國城市貧困問題的形成，與公共政策有著密不可分的關(guān)聯(lián)，或者說正是在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的政策缺位以及現(xiàn)階段與城市弱勢(shì)群體相關(guān)的諸多政策的不合理造成了當(dāng)今的城市弱勢(shì)群體及其貧困。（一）政策缺位導(dǎo)致了城市貧困。改革開放后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸瓦解，社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源壟斷的局面明顯松動(dòng)，社會(huì)中的自由流動(dòng)資源出現(xiàn)并增多。可以說，中國社會(huì)這一時(shí)期解除了原有的束縛和限制，處于一種相對(duì)地自由狀態(tài)，但其根本卻是一種規(guī)則或政策的真空狀態(tài)。在這種政策真空或政策缺位的狀態(tài)下，舊的制度或政策不再使用，而新的政策體系尚未系統(tǒng)地建立起來，同時(shí)不完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也沒有一整套有效的、系統(tǒng)的規(guī)則體系。于是，在這樣一種競(jìng)爭(zhēng)激烈卻又相對(duì)無序狀態(tài)當(dāng)中誰能夠獲益或取勝，常常取決于其自身資源(包括資本資源、權(quán)力資源、知識(shí)資源等)擁有量的強(qiáng)弱。誰擁有較多資源誰就占據(jù)了有利的位勢(shì)，誰就能夠在新的資源再分配過程中占據(jù)優(yōu)先的位置。這時(shí)，政策的缺位就使得缺乏資源優(yōu)勢(shì)和基本權(quán)利保障的社會(huì)群體幾乎沒有任何優(yōu)勢(shì)，他們所面臨的只能是機(jī)會(huì)的不平等以及基本權(quán)利的不平等。那么在為爭(zhēng)取自身利益進(jìn)行的斗爭(zhēng)中他們自然會(huì)失敗，逐漸淪為城市中的弱勢(shì)群體并被貧困所束縛。（二）諸多政策的不合理加速了城市貧困的產(chǎn)生。1、政策結(jié)構(gòu)上的不合理。政策按其所涉及的社會(huì)生活領(lǐng)域可分為政治政策、經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策和文化政策。各類政策應(yīng)以合理的結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展，但我國的公共政策長(zhǎng)期以來一直偏重經(jīng)濟(jì)政策輕視社會(huì)政策，這種失衡的政策結(jié)構(gòu)加劇了城市弱勢(shì)群體的貧困。另外在微觀上，政府在公共投入政策的結(jié)構(gòu)、比重方面也有嚴(yán)重失誤。例如，政府的公共投入政策有著嚴(yán)重的錯(cuò)位，呈現(xiàn)出一種顛倒的狀況。對(duì)社會(huì)保障、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等直接關(guān)乎基本民生的公共投入比例非常有限，而在一些屬于“豪華”性基本建設(shè)方面卻進(jìn)行了大規(guī)模的公共投入。還有一個(gè)比較突出的表現(xiàn)是我國的行政成本過高，財(cái)政政策中對(duì)一般公務(wù)方面的投入比重過大，這種結(jié)構(gòu)很不合理，這些方面并非不重要，但公共政策更應(yīng)關(guān)注諸如社會(huì)保障、扶貧解困、義務(wù)教育以及公共衛(wèi)生等直接關(guān)系到基本民生的方面。缺少對(duì)基本民生的必要投入，城市弱勢(shì)群體的貧困必然會(huì)加重。2、政策內(nèi)容上的不合理。不但政策結(jié)構(gòu)存在一些問題，在政治政策、經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策的具體內(nèi)容上也有一些不合理，助長(zhǎng)了城市弱勢(shì)群體的貧困。例如，經(jīng)濟(jì)政策中的收入分配再分配政策、財(cái)政稅收政策。財(cái)政政策上的不合理主要表現(xiàn)為給窮人和富人帶來很多的機(jī)會(huì)不平等。例如從1998年到2003年，中央政府先后給國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員連續(xù)幾次增加工資，其他行業(yè)也隨著相應(yīng)調(diào)高職工工資，但這只使得仍然在崗就業(yè)的職工受益，對(duì)更多離開單位的職工并沒有帶來機(jī)會(huì)和好處，另外，由于“退休雙軌制”的政策，企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休人員在養(yǎng)老待遇上懸殊巨大。這無疑助長(zhǎng)了城市弱勢(shì)群體的產(chǎn)生。再如，社會(huì)政策中有關(guān)就業(yè)、社會(huì)保障以及教育政策也存在一些不合理。雖然我國的社會(huì)保障體系已初步形成，但在很多社會(huì)保障和福利項(xiàng)目中，城市貧困者的實(shí)際受益面和受益程度都很有限。就業(yè)方面，為弱勢(shì)群體制定的特殊就業(yè)政策力度不大。教育政策上，對(duì)城市弱勢(shì)群體尤其是新進(jìn)城務(wù)工人員子女教育還有一定的社會(huì)排斥，如接受教育存在障礙以及教育機(jī)會(huì)的不平等，而且這種社會(huì)排斥目前有擴(kuò)大和加深之勢(shì)。二、與我國城市弱勢(shì)群體相關(guān)的政策調(diào)整路徑（一）針對(duì)政策結(jié)構(gòu)上的不合理，首先對(duì)城市弱勢(shì)群體的貧困政策從宏觀上進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整。首先，轉(zhuǎn)變政府職能，由管理型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府，發(fā)揮其在提升城市貧困者自助能力中的重要作用。(1)創(chuàng)造有利的社會(huì)環(huán)境，推動(dòng)貧困者自組織的發(fā)展。在現(xiàn)代化社會(huì)結(jié)構(gòu)中，民間自組織的作用日益重要，主要是有利于積累社會(huì)資本。而社會(huì)資本的功能發(fā)揮對(duì)于提高貧困者的自救能力有著不可替代的作用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要發(fā)揮民間自組織的多樣化社會(huì)功能，首先必須轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政府與民間自組織之間關(guān)系由管制向服務(wù)的轉(zhuǎn)變，為自組織的自主活動(dòng)提供空間。對(duì)于貧困者的自組織，政府要從政策上進(jìn)行引導(dǎo)，從行政上予以合作，從法律上加以規(guī)范，從而實(shí)現(xiàn)政府與貧困者的雙贏。(2)積極開拓階層之間的溝通渠道，增強(qiáng)各階層的相互認(rèn)同。貧困者的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)由于其網(wǎng)絡(luò)成員的高同質(zhì)性而限制了其功能的發(fā)揮。因此，階層之間的異質(zhì)性網(wǎng)絡(luò)對(duì)于貧困者獲取所需資源具有重要意義。政府應(yīng)該積極進(jìn)行社會(huì)宣傳，使公眾了解改革中利益分化的必然性與合理性，減弱貧富階層之間的相互排斥心理，為各階層共同參與社會(huì)生活開創(chuàng)機(jī)會(huì)，增強(qiáng)階層之間的溝通與認(rèn)同。同時(shí)，成立多種類型的扶貧幫困慈善機(jī)構(gòu)，號(hào)召富裕階層通過慈善形式向貧困者傳遞物質(zhì)資源或服務(wù)。其次，調(diào)整反貧困政策的模式，強(qiáng)化扶弱濟(jì)貧的決心和力度。從發(fā)展中國家反貧困政策的基本模式看雖各不相同，但總的來說有兩種，即“增長(zhǎng)導(dǎo)向型”和“保障導(dǎo)向型”。當(dāng)今大多數(shù)發(fā)展中國家由于面臨國內(nèi)要求經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的壓力和國際諸多的不利條件，因而都不同程度地采取了“增長(zhǎng)導(dǎo)向型”的反貧困模式，我國就是如此。認(rèn)為只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，國家就能長(zhǎng)治久安，因此國家關(guān)注的主要是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，是人均國民生產(chǎn)總值翻兩番、再翻兩番，因而不斷制定以效率為目標(biāo)，各種推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)政策，這是正確的，因?yàn)榘l(fā)展才是硬道理。但與此同時(shí)，不應(yīng)忽略制定以公平為目標(biāo)，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的社會(huì)政策。世界銀行發(fā)布的報(bào)告中提出：“世界發(fā)展指數(shù)不再單純以國內(nèi)生產(chǎn)總值或國民生產(chǎn)總值衡量國家的貧富，而是把人和減輕貧困放在第一位，并置于發(fā)展議程的中心位置”。因而我們應(yīng)該調(diào)整反貧困模式，由單純的“增長(zhǎng)導(dǎo)向型”向“增長(zhǎng)導(dǎo)向型”和“保障導(dǎo)向型”并舉過渡，尤其在當(dāng)前我國體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型造成大規(guī)模弱勢(shì)群體貧困群體存在的特殊歷史時(shí)期，更要注重“保障導(dǎo)向”，強(qiáng)化扶弱濟(jì)貧的決心和力度。（二）針對(duì)政策內(nèi)容上的不合理，對(duì)城市弱勢(shì)群體的貧困政策從微觀上進(jìn)行具體內(nèi)容調(diào)整。1、經(jīng)濟(jì)政策。經(jīng)濟(jì)政策方面，重點(diǎn)對(duì)對(duì)城市弱勢(shì)群體貧困有主要影響的財(cái)政政策進(jìn)行探討。首先，調(diào)整財(cái)政支出政策的結(jié)構(gòu)，以合理的比重進(jìn)行“投資”。政府財(cái)力有限，過多的行政支出及其他不必要的支出大大擠占了公共支出。所以，在財(cái)政投入上加大公共投入的比重，并以民眾的基礎(chǔ)需求為出發(fā)點(diǎn)，同時(shí)減少不必要的行政支出。除了政府自身要先“瘦身”外，還應(yīng)將支出結(jié)構(gòu)從主要用于增加“硬件投資”轉(zhuǎn)向“軟件投資”和對(duì)人的投資，特別是教育、衛(wèi)生的比例，這使得窮人有更多的機(jī)會(huì)獲得公共服務(wù)。其次，加強(qiáng)分配政策的制度建設(shè)。分配領(lǐng)域還存在著初次分配秩序混亂，再分配制度不完善等問題。在初次分配領(lǐng)域里，由于個(gè)體的勞動(dòng)技能與就業(yè)機(jī)會(huì)的差別導(dǎo)致個(gè)體間收入的差別，但是不能聽任分配差距的擴(kuò)大。而且調(diào)節(jié)和控制收入的分配，僅僅憑借市場(chǎng)力量的調(diào)節(jié)是難以奏效的，因此必須由政府對(duì)一部分行業(yè)、一部分人進(jìn)行有效地收入分配的干預(yù)和調(diào)節(jié)，控制收入的懸殊與差距，有效地實(shí)現(xiàn)初次分配的公平合理，通過最低工資制度的貫徹，保證普通勞動(dòng)者自身及其家庭成員的基本生活費(fèi)用有底線、有保障，切實(shí)維護(hù)弱勢(shì)群體的經(jīng)濟(jì)利益。同時(shí)，還要進(jìn)一步規(guī)范市場(chǎng)秩序，加大對(duì)各種非法收入和各種腐敗行為的打擊力度，對(duì)國有壟斷企業(yè)的收入分配實(shí)行國家調(diào)控制，加大稅收監(jiān)管，堵塞公權(quán)私有化途徑，營造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；在再分配領(lǐng)域里，國家政策應(yīng)一改過去向發(fā)達(dá)地區(qū)、向強(qiáng)勢(shì)群體傾斜的特征，而重點(diǎn)向貧困地區(qū)、貧困群體傾斜。同時(shí)，還可以通過稅收的手段來調(diào)節(jié)。2、社會(huì)政策。社會(huì)政策方面，以社會(huì)保障政策為主進(jìn)行探討。由于社會(huì)保障政策主要是“制度性缺陷，思路上有問題”，那么首先就要調(diào)整思路，進(jìn)行制度建設(shè)。社會(huì)保障是一個(gè)非常寬泛的概念，涉及弱勢(shì)群體的生活保障、醫(yī)療保障、住房保障等，通過對(duì)各方面政策進(jìn)行試點(diǎn)，探索，總結(jié)建立起逐步完善的政策體系后就要將其制度化，法制化，這是社會(huì)保障的各項(xiàng)政策得以順利實(shí)施的基本保證。例如對(duì)于費(fèi)用的收繳、基金的管理和使用等等都應(yīng)制定相應(yīng)的一套政策和法律來指導(dǎo)和約束，使廣大人民的根本利益真正得到有效保障。另外，在政策的執(zhí)行方面，應(yīng)理順城市弱勢(shì)群體社會(huì)救助與社會(huì)保障管理體制實(shí)行政事分離的社會(huì)救助工作管理體制與運(yùn)行機(jī)制。當(dāng)前社會(huì)救助過程中出現(xiàn)的重復(fù)、遺漏和虛假現(xiàn)象，財(cái)力資源得不到最佳配置等問題，無疑與社會(huì)救助的行政管理與社會(huì)服務(wù)“管辦合一”、“政事不分”有很大關(guān)系。為此，必須把行政管理(政策)和社會(huì)服務(wù)(操作)分開，政策與資金分開，籌集資金和使用資金分開，管理和監(jiān)督分開。探索社會(huì)救助操作的社會(huì)化、事業(yè)化、專業(yè)化的運(yùn)作方式，由相應(yīng)的社會(huì)救助事務(wù)機(jī)構(gòu)來承擔(dān)各部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，明確部門分工。市、區(qū)兩級(jí)在社會(huì)救助工作中要明確民政、勞動(dòng)與社會(huì)保障、工會(huì)、教育、婦聯(lián)、共青團(tuán)、街道等組織在社會(huì)救助和社會(huì)保障實(shí)施過程中的責(zé)任和任務(wù)。只有明確分工，才能確保各項(xiàng)救助政策和措施落實(shí)到實(shí)處，只有在分工的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)配合，才能不致使社會(huì)救助工作處于各自為政、孤立分散、整合不夠的狀態(tài)。3、文化政策。文化政策方面，首當(dāng)其沖的是對(duì)城市弱勢(shì)群體子女教育保障政策進(jìn)行調(diào)整。通過完善城市弱勢(shì)群體的子女教育政策，積極防止城市貧困的“代際傳遞”。為此，政府在教育政策上，應(yīng)該更多地向弱勢(shì)群體子女的教育傾斜。方向性的思路應(yīng)該是：首先，建立強(qiáng)勢(shì)補(bǔ)償制度。對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的補(bǔ)償是衡量社會(huì)公平的重要尺度之一，所以應(yīng)建立對(duì)城市弱勢(shì)群體的補(bǔ)償制度。對(duì)城市弱勢(shì)群體中接受教育的社會(huì)成員采取減免部分或全部學(xué)費(fèi)的政策；另外對(duì)弱勢(shì)群體家庭在子女義務(wù)教育方面給予一定的補(bǔ)貼，為其提供必要的特殊幫助。此外，政府還應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的法規(guī)，強(qiáng)制私營企業(yè)主管部門承擔(dān)起本企業(yè)職工子女的義務(wù)教育費(fèi)用，保證這些家庭的子女不會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)困難而失學(xué)。其次，合理配置教育資源。從教育資源配置角度來說，實(shí)現(xiàn)教育公平的關(guān)鍵是作為資源配置主體的政府對(duì)全國范圍的教育資源進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、合理配置，大致確保各階層教育群體和個(gè)體的受教育權(quán)利相對(duì)平等。在教育資源的分配過程中，政府應(yīng)充分考慮城市弱勢(shì)群體的特殊性，將教育資源從強(qiáng)勢(shì)流向弱勢(shì)。調(diào)整教育支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策，加大對(duì)城市弱勢(shì)群體教育的轉(zhuǎn)移支付力度。建立教育資源配置的平衡機(jī)制，在經(jīng)費(fèi)投入和師資調(diào)配上向弱勢(shì)地區(qū)和弱勢(shì)學(xué)校傾斜。另外，建立政府組織與非政府組織共同資助弱勢(shì)群體的社會(huì)公平保障體系。完善現(xiàn)有的助學(xué)金、貸學(xué)金制度，同時(shí)鼓勵(lì)民間資金參與解決城市弱勢(shì)群體子女的教育問題。政府也應(yīng)加大國家財(cái)政的教育專項(xiàng)資金投入或者利用社會(huì)機(jī)制與政府機(jī)制相結(jié)合的融資方式推動(dòng)城市弱勢(shì)群體教育的發(fā)展。政府還要鼓勵(lì)和支持多種所有制形式的職業(yè)技術(shù)教育，放寬和提高大學(xué)獎(jiǎng)學(xué)金的標(biāo)準(zhǔn)，幫助貧困家庭子女提升人力資本，幫助他們改變命運(yùn)。這也是解決城市貧困的治本之策。4、政治政策。政治政策上，雖然政治政策是一個(gè)涉及面非常廣的政策體系，但仍應(yīng)最先完善城市弱勢(shì)群體的基本政治活動(dòng)參與政策和自我利益表達(dá)政策。在解決弱勢(shì)群體的利益表達(dá)問題上，當(dāng)前的政策制定取向應(yīng)側(cè)重兩個(gè)方面：一是拓寬呼吁的渠道，保持呼吁渠道暢通；一是設(shè)立回應(yīng)弱勢(shì)群體呼吁的機(jī)構(gòu)與回應(yīng)時(shí)限，采取有效措施提高回應(yīng)呼吁的速度與效率，有針對(duì)性地解決弱勢(shì)群體的具體問題，從而達(dá)到提高弱勢(shì)群體社會(huì)地位、增強(qiáng)弱勢(shì)群體權(quán)益維護(hù)能力的目的。同時(shí)，為使政府官員對(duì)城市弱勢(shì)群體主動(dòng)進(jìn)行關(guān)注，積極地對(duì)城市弱勢(shì)群體的貧困問題進(jìn)行防范與治理，還需要調(diào)整政績(jī)考核的政策體系，把對(duì)民生問題的考核納入其中并加大其在整個(gè)考核體系中的比重。參考文獻(xiàn)：[1]孟聽．1986-2000年中國城市的貧困、不平等及其增長(zhǎng)[J].中國勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)，2004.[2]吳忠民．中國社會(huì)主要群體弱勢(shì)化趨向問題研究[J].東岳論叢，2006（3）[3]胡鞍鋼，常志霄.城鎮(zhèn)貧困與綜合性反貧困政策框架[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2000（6）[4]席德科.關(guān)于弱勢(shì)群體教育公平問題的幾點(diǎn)思考[J].四川職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2007（2）[5]魏繼華.我國弱勢(shì)群體法律保障的法理分析及制度構(gòu)想[J].河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2007（3）
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