0571-22931819
標(biāo)簽： 社會(huì)保障制度社會(huì)保障社會(huì)
邢偉：城鎮(zhèn)化背景下促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的銜接與整合
2016-12-02 08:00:10
無(wú)憂保
【導(dǎo)讀】:當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，應(yīng)與城鎮(zhèn)化進(jìn)程相適應(yīng)，做好城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度之間的銜接與整合，使社會(huì)保障促進(jìn)互助共濟(jì)和社會(huì)公平的功能體現(xiàn)得更為充分。
隨著新農(nóng)合、低保和新農(nóng)保的相繼實(shí)施，我國(guó)建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)體系制度目標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，城鄉(xiāng)分割、群體分立、區(qū)域分離的問(wèn)題日益突出，加快制度銜接與整合的重要性、緊迫性迅速增強(qiáng)。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，應(yīng)與進(jìn)程相適應(yīng)，做好城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度之間的銜接與整合，使社會(huì)保障促進(jìn)互助共濟(jì)和社會(huì)公平的功能體現(xiàn)得更為充分。（一）城鄉(xiāng)分割，農(nóng)村社會(huì)保障待遇普遍低于當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)保障制度體系中養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障均有城鄉(xiāng)之別，養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)還進(jìn)一步將城市居民分為就業(yè)人口和非就業(yè)人口。城鄉(xiāng)制度分割在社會(huì)保障制度的早期就存在，具有一定的合理性，但隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，這種制度差異的弊端日益顯現(xiàn)，其負(fù)面效應(yīng)也愈發(fā)凸顯。2011年，城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新農(nóng)合的年人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)分別為935.9元和130.1元，城市約為農(nóng)村的7.19倍：低保的平均標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)之比分別為2.01倍和2.26倍。（二）群體分立，進(jìn)城務(wù)工人員等特殊群體社會(huì)保障不到位從現(xiàn)有城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障制度來(lái)看，進(jìn)城務(wù)工人員的社會(huì)保障與城市社保和農(nóng)村社保均難以完全接軌。如果讓其加入城市社保體系，相對(duì)高昂的參保成本、相對(duì)固化的制度安排使其主觀上和客觀上都不愿意參保。以養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)為例，單位繳費(fèi)比例為20%,但只允許按12%的比例進(jìn)行轉(zhuǎn)移。再如農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)，單位繳費(fèi)比例為12%，個(gè)人繳費(fèi)比例為4%~8%，如果農(nóng)民工達(dá)到待遇領(lǐng)取年齡而繳費(fèi)年限累計(jì)不滿15年且參加了新農(nóng)保的，轉(zhuǎn)入新農(nóng)保享受相關(guān)待遇。如果讓其加入農(nóng)村社保體系，相對(duì)薄弱的保障能力、行權(quán)程序的繁瑣復(fù)雜使其參保積極性不高。少數(shù)發(fā)達(dá)城市或社保試點(diǎn)城市為農(nóng)民工建立起有針對(duì)性的社保制度，但也遇到一些不可避免但又無(wú)法解決的困難，如制度不一致導(dǎo)致的社保關(guān)系無(wú)法銜接等。（三）區(qū)域分離，城鄉(xiāng)社會(huì)保障關(guān)系跨區(qū)域轉(zhuǎn)續(xù)困難城鄉(xiāng)人口跨區(qū)域流動(dòng)是城鎮(zhèn)化的一大特征，而統(tǒng)籌層次不高又是當(dāng)前社會(huì)保障制度的一大障礙。因此，城鎮(zhèn)化背景下的社保關(guān)系如何轉(zhuǎn)續(xù)是一個(gè)值得重視的問(wèn)題，雖然《城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》已出臺(tái)，但其公平性與合理性仍受爭(zhēng)議，且可操作性差。目前，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)出臺(tái)了跨區(qū)域轉(zhuǎn)續(xù)辦法，但城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、新農(nóng)保、城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農(nóng)合等仍處于制度空白狀態(tài)，制度如何銜接、待遇如何對(duì)接等問(wèn)題尚無(wú)法可依、無(wú)章可循。即使是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，也因?yàn)楦鞯乩U費(fèi)率、待遇水平的差異，轉(zhuǎn)續(xù)得不順暢。在當(dāng)前城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的背景下，如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障關(guān)系的跨區(qū)域轉(zhuǎn)續(xù)，仍值得探討。我國(guó)社會(huì)保障制度銜接與整合時(shí)機(jī)已成熟（一）城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度全面鋪開(kāi)，實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋隨著新農(nóng)合、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、農(nóng)村低保、新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的相繼推出，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障這3項(xiàng)社會(huì)保障主體制度在城鄉(xiāng)之間已全面鋪開(kāi)，制度層面上實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，即全體城鄉(xiāng)居民都能參加一項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和一項(xiàng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度，都擁有享受最低生活保障待遇的權(quán)利。雖然制度全覆蓋并不必然帶來(lái)實(shí)際全覆蓋，但制度全覆蓋是實(shí)際全覆蓋的前提和基礎(chǔ)。制度全覆蓋解決了城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的從“無(wú)”到“有”問(wèn)題，為下一步的從“有”到“優(yōu)”奠定了良好的制度基礎(chǔ)。（二）制度銜接與整合的必要性和緊迫性凸顯，全社會(huì)基本形成共識(shí)目前，社會(huì)保障制度的“碎片化”現(xiàn)象日益突出，其城鄉(xiāng)分割、群體分立、區(qū)域分離的負(fù)面效應(yīng)也日益嚴(yán)重。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)層面的擴(kuò)大內(nèi)需、城鄉(xiāng)勞動(dòng)力自由流動(dòng)和收入再分配，還是社會(huì)層面的促進(jìn)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，抑或是城鎮(zhèn)化有序推進(jìn)和信息化快速發(fā)展，都要求社會(huì)保障制度加快銜接與整合的步伐，這在全社會(huì)各領(lǐng)域、各層面已形成廣泛共識(shí)。理論界極力呼吁并提供多種方案設(shè)計(jì)，試點(diǎn)區(qū)域開(kāi)展各種探索，社會(huì)公眾也表現(xiàn)出對(duì)社會(huì)保障制度銜接與整合的訴求，從而為城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度銜接與整合奠定了良好的基礎(chǔ)。（三）公共財(cái)政實(shí)力增強(qiáng)，為制度銜接與整合提供經(jīng)濟(jì)支撐社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)銜接與整合必然涉及到廣大社會(huì)公眾的利益調(diào)整。著眼于減輕改革阻力，帕累托式增量改革更易于被接受。因此，需要通過(guò)加大公共財(cái)政支持來(lái)推動(dòng)制度銜接與整合。城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農(nóng)合、新農(nóng)保的建立和完善，離不開(kāi)各級(jí)財(cái)政資金的大量投入；城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的銜接與整合仍需要各級(jí)財(cái)政的資金支持。近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，財(cái)政收入保持年均20010以上的增速，各級(jí)不斷提高民生領(lǐng)域的財(cái)政投入，社會(huì)保障是其中主要項(xiàng)目之一。這就為城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度銜接與整合提供了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)保障。（四）部分地方先行先試，為全國(guó)層面的制度銜接與整合提供實(shí)踐參考“地方改革試點(diǎn)一總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并形成全國(guó)改革方案一全國(guó)推廣”，是我國(guó)社會(huì)領(lǐng)域改革通常采用的范式，社會(huì)保障領(lǐng)域體現(xiàn)得尤為明顯。20世紀(jì)80年代開(kāi)始，現(xiàn)行社會(huì)保障制度體系在探索階段就是鼓勵(lì)各地進(jìn)行改革試點(diǎn)，新農(nóng)合、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、農(nóng)村低保、新農(nóng)保、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)也是從試點(diǎn)起步，將各地成功經(jīng)驗(yàn)上升為全國(guó)層面，并避免了各地可能出現(xiàn)的問(wèn)題。2000年以來(lái)，一些地方在城鄉(xiāng)居民醫(yī)保、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)最低生活保障等方面先行先試，對(duì)城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障制度進(jìn)行整合。總體而言，制度改革已由個(gè)體行為轉(zhuǎn)變?yōu)檎w行為，由東部地區(qū)向中西部地區(qū)延伸：由分步探索向總體改革轉(zhuǎn)變：由制度分立向相對(duì)統(tǒng)一轉(zhuǎn)變。這為城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度銜接與整合打下了牢固的實(shí)踐基礎(chǔ)。（五）制度尚未最后完善，改革成本小于制度完善后的改革成本現(xiàn)行社會(huì)保障制度體系雖已建立，但仍處于調(diào)整與變革階段，尤其是城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、新農(nóng)合和新農(nóng)保尚未全面定制和完善。此時(shí)，推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)銜接與整合，改革成本將遠(yuǎn)小于徹底定制后的改革成本，包括經(jīng)濟(jì)成本、公眾心理預(yù)期、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等。當(dāng)前，我國(guó)保障水平較低，制度銜接與整合時(shí)所需的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償也要相對(duì)少一些。待制度定型后，公眾對(duì)改革的接受程度可能會(huì)有所變化，社會(huì)不穩(wěn)定因素也可能相應(yīng)增加。
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