0571-22931819
標(biāo)簽： 農(nóng)民養(yǎng)老保障養(yǎng)老保障養(yǎng)老
李放 崔香芬：被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障政策問(wèn)題發(fā)生的中國(guó)情境
2016-12-02 08:00:10
無(wú)憂(yōu)保
【導(dǎo)讀】:在對(duì)土地養(yǎng)老保障、社會(huì)養(yǎng)老保障與被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障的共時(shí)關(guān)聯(lián)性分析以及城市化、征地補(bǔ)償安置與被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的歷時(shí)關(guān)聯(lián)性分析的基礎(chǔ)上,嘗試性地對(duì)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障政策問(wèn)題發(fā)生的中國(guó)情境做出回應(yīng)。
文章在對(duì)土地養(yǎng)老保障、社會(huì)養(yǎng)老保障與被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障的共時(shí)關(guān)聯(lián)性分析以及城市化、征地補(bǔ)償安置與被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的歷時(shí)關(guān)聯(lián)性分析的基礎(chǔ)上，嘗試性地對(duì)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障政策問(wèn)題發(fā)生的中國(guó)情境做出回應(yīng)。在土地承擔(dān)保障功能且土地保障與養(yǎng)老結(jié)合最為緊密的宏觀背景下，補(bǔ)償權(quán)與社會(huì)保障權(quán)的混淆是我國(guó)征地補(bǔ)償安置長(zhǎng)期存在的顯著特征。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，因政府通過(guò)土地重新分配或非農(nóng)就業(yè)安置間接承擔(dān)了被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的基本責(zé)任，補(bǔ)償權(quán)與社會(huì)保障權(quán)的混淆并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性地?fù)p害被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障利益;但在市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型時(shí)期特定的政策內(nèi)外環(huán)境系統(tǒng)中，由政府主導(dǎo)進(jìn)行的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障責(zé)任分擔(dān)結(jié)構(gòu)內(nèi)部，政府對(duì)被征地農(nóng)民養(yǎng)老責(zé)任的“后撤”同時(shí)意味著非正式的和制度性的被征地農(nóng)民個(gè)人養(yǎng)老責(zé)任的“強(qiáng)化”。被征地農(nóng)民在沒(méi)有得到公平補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)情況下，只能主要通過(guò)自我積累與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老需求，并最終導(dǎo)致了被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障問(wèn)題的發(fā)生，且因工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)而更加嚴(yán)重。 伴隨著城市化進(jìn)程的土地非農(nóng)化支撐了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的全面發(fā)展，但同時(shí)也不斷地把一批又一批的農(nóng)民從土地上剝離出來(lái)，形成被征地農(nóng)民這一特殊群體。被征地農(nóng)民群體的產(chǎn)生是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)城市化進(jìn)程中的正?，F(xiàn)象。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較為成熟的國(guó)家，以私人占有為主的土地制度產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰，土地征用和買(mǎi)賣(mài)是一個(gè)常規(guī)的市場(chǎng)化過(guò)程;加之整個(gè)國(guó)家社會(huì)保障制度比較完善，被征地農(nóng)民的保障并未成為一個(gè)專(zhuān)門(mén)的政策問(wèn)題。與此相反，我國(guó)農(nóng)村土地長(zhǎng)期承擔(dān)著農(nóng)民的就業(yè)、養(yǎng)老等保障功能，但在我國(guó)城市化進(jìn)程中，與土地農(nóng)轉(zhuǎn)非速度越來(lái)越快、被征地農(nóng)民群體越來(lái)越多相伴隨的是低水平、不公正的補(bǔ)償和起步晚、發(fā)展緩的社會(huì)保障制度建設(shè)，導(dǎo)致被征地農(nóng)民社會(huì)保障特別是養(yǎng)老保障問(wèn)題成為近十年來(lái)社會(huì)關(guān)注、學(xué)界探討的焦點(diǎn)?，F(xiàn)有大量研究從宏觀論述層面或微觀技術(shù)層面提出了多種解決問(wèn)題的對(duì)策，但缺乏學(xué)理層面的政策問(wèn)題發(fā)生情境的解構(gòu)性分析，無(wú)法有效回答為何在我國(guó)存在被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障政策問(wèn)題，以及為何過(guò)去不存在該問(wèn)題而近年來(lái)則日益凸顯。本文在對(duì)土地養(yǎng)老保障、社會(huì)養(yǎng)老保障與被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障的共時(shí)關(guān)聯(lián)性分析以及城市化、征地補(bǔ)償安置與被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的歷時(shí)關(guān)聯(lián)性分析的基礎(chǔ)上，嘗試性地回答被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障政策問(wèn)題發(fā)生的中國(guó)情境，從而對(duì)上述問(wèn)題做出積極回應(yīng)。一、土地養(yǎng)老保障、社會(huì)養(yǎng)老保障與被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障共時(shí)關(guān)聯(lián)性分析共時(shí)關(guān)聯(lián)指同一時(shí)間不同事物之間的關(guān)聯(lián)，它反映的是事物靜態(tài)的結(jié)構(gòu)特征。共時(shí)關(guān)聯(lián)分析為研究土地養(yǎng)老保障、社會(huì)養(yǎng)老保障與被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障間的橫切面關(guān)系提供了很好的視角。(一)土地養(yǎng)老保障與社會(huì)養(yǎng)老保障的共時(shí)關(guān)聯(lián)分析在中國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)中，“土”是農(nóng)民的命根。土地在充當(dāng)農(nóng)村家庭經(jīng)營(yíng)中最重要的生產(chǎn)要素的同時(shí)，也成為農(nóng)民最基本的保障依托?！八^‘土地保障’就是‘在特定的土地產(chǎn)權(quán)分配形式下，勞動(dòng)者通過(guò)與土地作為生產(chǎn)資料的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，在家庭單位內(nèi)滿(mǎn)足基本生存需要，實(shí)現(xiàn)就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等需要的自我供給’?！保?］國(guó)家對(duì)農(nóng)村各項(xiàng)保障制度安排也是建立在農(nóng)村居民直接依附于土地這一前提條件下，只實(shí)行救濟(jì)和社區(qū)互助為主的剩余保障制度，致使農(nóng)村基層社會(huì)保障體系長(zhǎng)期未能建立起來(lái)。然而，農(nóng)村社會(huì)“這種以土地為中心的、土地與家庭經(jīng)營(yíng)相結(jié)合、生產(chǎn)系統(tǒng)與保障系統(tǒng)相互嵌入的土地保障是一種非正規(guī)的保障，是一種不健全的保障，是一種落后的保障，是農(nóng)民在社會(huì)保障缺位狀態(tài)下而被迫進(jìn)行自我保障的一個(gè)理性反映”［2］。具體到養(yǎng)老保障，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村居民的老年保障形式是家庭養(yǎng)老，而家庭養(yǎng)老的主要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)則是土地保障，或者說(shuō)，土地是農(nóng)村家庭養(yǎng)老或社區(qū)集體養(yǎng)老的物質(zhì)基礎(chǔ)。對(duì)于為數(shù)眾多的農(nóng)村老人，土地的養(yǎng)老保障功能體現(xiàn)在，如果自己有耕種能力，則可通過(guò)耕種土地獲得養(yǎng)老收入;如果因年老、疾病而喪失勞動(dòng)能力，則可以依靠自己年輕時(shí)耕作收入的積蓄，為個(gè)體養(yǎng)老提供一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ);或?qū)⑼恋剞D(zhuǎn)移給家庭的其他成員耕種，成為其從家庭獲取生活資料的來(lái)源之一;或者將土地轉(zhuǎn)包出去以獲得部分生存保障。這固然是家庭倫理關(guān)系使然，也是土地作為家庭共同生產(chǎn)資料從而承擔(dān)養(yǎng)老保障功能的必然邏輯。在我國(guó)農(nóng)村，土地養(yǎng)老保障由于歷史上現(xiàn)代社會(huì)養(yǎng)老保障制度的長(zhǎng)期缺失而不斷自我增強(qiáng)并呈現(xiàn)“鎖定狀態(tài)”。而事實(shí)上，個(gè)體都會(huì)因?yàn)槟昀隙鴨适趧?dòng)力，必須通過(guò)一種國(guó)家正式制度安排提供必要的養(yǎng)老保障。非正式的土地養(yǎng)老保障向現(xiàn)代養(yǎng)老社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)化是社會(huì)發(fā)展的必然。隨著我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制改革的深入，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保障制度是社會(huì)養(yǎng)老保障制度的最終目標(biāo)。(二)社會(huì)養(yǎng)老保障與被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的共時(shí)關(guān)聯(lián)分析從一般意義上而言，社會(huì)保障是一張社會(huì)安全網(wǎng)，為需要的社會(huì)成員特別是勞動(dòng)者的生老病死及其家屬提供生活保障。社會(huì)保障體系包括養(yǎng)老保障在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利等正式制度安排和其他非正式制度安排。其中，養(yǎng)老保障是社會(huì)保障的核心內(nèi)容。就我國(guó)被征地農(nóng)民而言，在城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障體制背景下，一方面，土地被征用，附著在土地上的養(yǎng)老保障功能隨之消失——失去土地不僅意味著失去了通過(guò)以土地作為生產(chǎn)資料的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老的自我供給，從社會(huì)交換角度來(lái)看，還意味著失去了換取子女生活照料和經(jīng)濟(jì)支持的物質(zhì)來(lái)源，雖然能獲得征地補(bǔ)償?shù)驗(yàn)閿?shù)額十分有限，不足以構(gòu)成被征地農(nóng)民未來(lái)養(yǎng)老保障的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。另一方面，有研究表明，失去土地后家庭生活壓力的增加以及養(yǎng)老費(fèi)用的加大，加之家庭成員在就業(yè)、收入等方面的不穩(wěn)定性導(dǎo)致家庭養(yǎng)老保障模式受到?jīng)_擊，家庭在養(yǎng)老中的能力也越來(lái)越有限。以上兩方面都導(dǎo)致被征地農(nóng)民抵御養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的能力大幅度下降。此時(shí)，政府作為具有強(qiáng)制性權(quán)力、控制著以行政系統(tǒng)為主體的最龐大的組織資源和掌握著以財(cái)政為主體的豐富經(jīng)濟(jì)資源的行政主體，其有責(zé)任合理運(yùn)用公共權(quán)力，優(yōu)化配置組織資源和經(jīng)濟(jì)資源，將被征地農(nóng)民納入現(xiàn)代社會(huì)養(yǎng)老保障體系，從而幫助被征地農(nóng)民化解養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，共享城市化發(fā)展成果。進(jìn)一步說(shuō)，被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障制度建設(shè)不僅關(guān)系到維護(hù)該群體養(yǎng)老保障權(quán)益，保障其應(yīng)有的公平待遇;還關(guān)系到我國(guó)養(yǎng)老保障制度的基礎(chǔ)性整合，是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保障制度的突破口。
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