0571-22931819
唐鑛 楊欣然：未來十年城鎮(zhèn)化發(fā)展對人力資源和社會保障事業(yè)的影
2016-12-02 08:00:10
無憂保
【導讀】:收入分配方面的收入差距難以縮小，但收入差距的擴大化趨勢有望逆轉(zhuǎn)，農(nóng)民工收入水平將成為影響我國總體收入差距水平的主導因素。勞動關(guān)系方面的農(nóng)民工和非公企業(yè)將成為我國勞動關(guān)系的主體因素，完善勞動標準已成為處理勞動關(guān)系的緊迫任務(wù)。
城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展給我國未來十年人力資源和社會保障事業(yè)將帶來深刻的影響。就業(yè)方面的勞動力供大于求的矛盾仍十分突出，就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾可能更加突出，我國還將面臨著就業(yè)質(zhì)量下降以及城鎮(zhèn)失業(yè)率較大幅度上升等挑戰(zhàn)。社會保障方面的省級統(tǒng)籌成為主要形式，并有望逐步理順社會保險費的征繳體制，但社保事業(yè)的發(fā)展可能出現(xiàn)同經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)的情況，致使“福利趕超”或?qū)⒗_社保事業(yè)發(fā)展。收入分配方面的收入差距難以縮小，但收入差距的擴大化趨勢有望逆轉(zhuǎn)，農(nóng)民工收入水平將成為影響我國總體收入差距水平的主導因素。勞動關(guān)系方面的農(nóng)民工和非公企業(yè)將成為我國勞動關(guān)系的主體因素，完善勞動標準已成為處理勞動關(guān)系的緊迫任務(wù)。城鎮(zhèn)化是我國全面建設(shè)小康社會、實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路，是擴大內(nèi)需的戰(zhàn)略重點和解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵所在。黨的十八大報告指出：“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。”城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，給我國的人力資源和社會保障事業(yè)帶來了深刻的影響。本文以科學發(fā)展觀為指導思想，對未來十年我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢及對人力資源和社會保障事業(yè)的影響進行分析和預測，并在總結(jié)其他國家城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上對我國人力資源和社會保障事業(yè)的發(fā)展提出若干對策建議。一、未來十年城鎮(zhèn)化對我國人力資源和社會保障事業(yè)的影響及預測參照世界城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)律，我國的城鎮(zhèn)化正在從初級階段步入加速發(fā)展的起步階段，是中等收入國家能否完成產(chǎn)業(yè)升級步入高收入國家的敏感階段。對未來十年我國城鎮(zhèn)化發(fā)展水平、趨勢的預測將會對我國人力資源和社會保障事業(yè)的發(fā)展提供一定的科學依據(jù)。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2011年我國城鎮(zhèn)化率為51.27%，城鎮(zhèn)化水平在近20年保持了較快的增長。但是，這51.27%的城鎮(zhèn)人口包括了在城市工作半年以上卻未真正享受城鎮(zhèn)居民待遇的農(nóng)民工。所以，如果按戶籍計算我國城鎮(zhèn)化率只有35%左右，遠低于世界銀行統(tǒng)計的中等收入國家平均48.5%的水平。2009年，我國城鎮(zhèn)化水平在“金磚四國”中排名倒數(shù)第二(見圖1)。因此，我們預計未來十年我國城鎮(zhèn)化率仍將保持增長態(tài)勢，并且，我國的城鎮(zhèn)化水平還存在很大的增長空間。(一)城鎮(zhèn)化對未來十年就業(yè)形勢的影響預測1.未來十年勞動力供大于求的矛盾仍十分突出“十二五”時期，我國人口將達到13.9億，勞動年齡人口增長仍處于高峰期，勞動力資源將達到峰值，城鎮(zhèn)需就業(yè)的勞動力年均2500萬人。而按照“十二五”期間國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長7%的速度，綜合考慮城鎮(zhèn)化加速、第三產(chǎn)業(yè)增加等有利因素，出口增速下降、結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生新的失業(yè)等不利因素，“十二五”期間每年實際能解決的就業(yè)人數(shù)在1200萬左右，勞動力供求缺口為1300萬人左右。圖1 世界部分國家城鎮(zhèn)人口和城鎮(zhèn)化水平圖(2009)(單位：百萬%)資料來源：《中國統(tǒng)計年鑒》(1998-2010)、世界銀行(world bank)、美國國家統(tǒng)計局(U. S. Census Bureau)根據(jù)美國國家統(tǒng)計局的預測，中國人口將持續(xù)增加15年，在2026年達到峰值后增幅開始趨緩；根據(jù)聯(lián)合國的預測，到2020年，中國總?cè)丝趯⑦_到14.31億，適齡勞動力人口(15歲～64歲)的數(shù)量在絕對數(shù)量上仍將上升。因此，預計未來十年我國勞動力總量仍將持續(xù)增加，勞動力供大于求的基本格局和巨大的就業(yè)壓力仍將存在。2.未來十年城鎮(zhèn)失業(yè)率可能有較大上升根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，從1990年至2011年，中國總?cè)丝趶?1.43億上升至13.47億，城鎮(zhèn)化水平從26.41%上升至51.27%，城鎮(zhèn)就業(yè)人口從1.7億人上升至3.5億人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率水平從2.5%上升至4.1%。經(jīng)測算發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人口同城鎮(zhèn)就業(yè)人口保持了高度的一致性，相關(guān)系數(shù)達0.94，同時，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率水平也同城鎮(zhèn)化水平保持高度一致，相關(guān)系數(shù)達0.92，因此，片面地追求城鎮(zhèn)化率的高度增長將可能導致失業(yè)率過快攀升(見圖2)。根據(jù)指數(shù)回歸法進一步預測，若中國在2020年城鎮(zhèn)化水平達到55%，則城鎮(zhèn)未就業(yè)人數(shù)在數(shù)量和比例上都可以保持一個相對較平穩(wěn)的狀態(tài)；若2020年城鎮(zhèn)化水平達到60%，則城鎮(zhèn)未就業(yè)人群在數(shù)量上有擴大的趨勢；若2020年城鎮(zhèn)化水平達到65%或以上，則城鎮(zhèn)未就業(yè)人群在數(shù)量和比例上的擴大趨勢均比較明顯。圖2 我國城鎮(zhèn)總?cè)丝诤统擎?zhèn)就業(yè)人口變化圖(1990-2020)(單位：萬)資料來源：《中國統(tǒng)計年鑒》(1998-2010)、世界銀行(world bank)、美國國家統(tǒng)計局(U.S.Census Bureau)3.未來十年就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾可能更加突出，青年就業(yè)問題將成為焦點未來十年，伴隨城鎮(zhèn)化發(fā)展的是在就業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)生的大量結(jié)構(gòu)性矛盾。在我國中西部地區(qū)，城鎮(zhèn)就業(yè)難的問題仍嚴重存在，農(nóng)村仍有大量富余勞動力；而東部沿海地區(qū)，不少企業(yè)卻由于薪酬較低、勞動強度大等原因招不到工。因此我們預計，“就業(yè)難”和“招工難”仍可能在今后一段時期內(nèi)并存，就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾進一步加劇。此外，以大學生為主的青年就業(yè)問題也日漸突出。近幾年，我國普通高校畢業(yè)生離校時初次就業(yè)率基本保持在70%左右，2011年我國高校畢業(yè)生規(guī)模達660萬人，意味著當年就有近200萬名畢業(yè)生畢業(yè)即面臨暫時性的失業(yè)。同時，根據(jù)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020年)》，到2020年我國高等教育在?？?cè)藬?shù)將達3550萬人，較2009年增長571萬人，受經(jīng)濟增長放緩等諸多因素影響，就業(yè)率水平也很難在短期內(nèi)大幅提升。因此，青年就業(yè)問題將成為就業(yè)問題的焦點。4.未來十年城鎮(zhèn)化的加快對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)服務(wù)提出新要求未來十年，我國將處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的關(guān)鍵時期，大批農(nóng)村富余勞動力將向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。近1億的新生代農(nóng)民工在轉(zhuǎn)移就業(yè)中要求提高待遇與中小企業(yè)成本上升的矛盾，要求融入城市與目前體制性障礙的矛盾也會更加突出。因此，勞動力資源的有效配置問題以及農(nóng)民工就業(yè)不穩(wěn)定、職業(yè)培訓不足、工資偏低、勞動條件差、社保缺失、子女上學困難等問題的解決已迫在眉睫。(二)城鎮(zhèn)化對未來十年社會保障事業(yè)的影響預測1.未來十年我國社保統(tǒng)籌層次將進一步提高，省級統(tǒng)籌成為主要形式黨的十六屆三中全會、六中全會均提出了“條件具備時實行基本養(yǎng)老金基礎(chǔ)部分全國統(tǒng)籌”的目標。目前，我國已全面建立基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度；城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助基本覆蓋了全體城鄉(xiāng)居民；失業(yè)保險基本實現(xiàn)了市級統(tǒng)籌。黨的十七大明確提出“在2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社保體系”；“十二五”規(guī)劃綱要中已明確提出要“全面落實城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”；同時，《社會保險法》的頒布確立了廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移、可銜接的社會保險制度。十八大報告提出，要統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)。要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，以增強公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。因此，綜合考慮各項社會保險統(tǒng)籌現(xiàn)狀及社會保障政策法規(guī)等因素，預計未來十年我國社保統(tǒng)籌層次將進一步提高，省級統(tǒng)籌成為主要形式。2.未來十年我國社保參保人數(shù)及基金總量將保持快速增長從參保情況來看，2011年，我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的參保人數(shù)已達2.84億人，城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險的參保人數(shù)超過13億人，覆蓋率達到95%，失業(yè)保險參保人數(shù)達1.43億人，工傷保險的參保人數(shù)達1.77億人，新農(nóng)保(試點)的參保人數(shù)已超3.2億人。從社?；鹎闆r來看，2011年，全國社保基金總收入達25758億元，社?；饡芾淼幕鹳Y產(chǎn)總額已達8688億元。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城鎮(zhèn)就業(yè)人員將不斷增加，城鎮(zhèn)職工各項社會保險的參保對象也將不斷增加，這些群體也將逐步納入到社會保障體系中。特別是2010年《社會保險法》的頒布，使我國社會保險工作全面納入法制化建設(shè)軌道。“十二五”規(guī)劃綱要也提出要“加快推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設(shè)，穩(wěn)步提高保障水平”，并且明確提出“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實現(xiàn)制度全覆蓋”等要求。預計未來十年，隨著各項社保制度的順利推進，我國社保的參保人數(shù)及基金總量仍將保持快速的增長。3.未來十年有望理順社會保險費征繳體制目前，我國社保費用的征繳仍沿用“雙重征繳”體制，即由地稅機關(guān)和勞動社保經(jīng)辦機構(gòu)共同征繳。社保征繳主體的二元分離，易導致資金在歸集、上繳、支付等環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題?！渡鐣ｋU法》中明確規(guī)定，社會保險費實行統(tǒng)一征收。雖然目前國務(wù)院尚未出臺關(guān)于實施步驟和具體辦法的規(guī)定，但已經(jīng)將統(tǒng)一社保費用征繳機構(gòu)提到了法律層面，相信未來十年有望出臺統(tǒng)一社保征繳主體的具體實施辦法，進而理順我國社會保險征繳體制。4.未來十年“福利趕超”或困擾社保事業(yè)發(fā)展20世紀80年代，拉美等國學習發(fā)達國家的福利制度和就業(yè)保障制度，以快速提高低收入階層的收入。例如，阿根廷和烏拉圭在1987年～1988年的社保稅率就分別高達34%～45%和54%～57%，接近歐歐洲國家，也高于加拿大和美國[1]。正是這種“福利趕超”，使拉美的經(jīng)濟在20世紀80年代經(jīng)歷了“失去的十年”，桎梏了社保和福利制度的可持續(xù)發(fā)展。我國目前的國民收入狀況同拉美國家十年前的狀況十分相似。因此，預計在未來十年的發(fā)展中，我國社保事業(yè)的發(fā)展可能出現(xiàn)同經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)的情況，遭遇“福利趕超”。(三)城鎮(zhèn)化對未來十年收入分配的影響預測1.未來十年收入差距難以縮小，但擴大化趨勢有望逆轉(zhuǎn)目前中國收入差距擴大的重要原因之一在于經(jīng)濟發(fā)展模式。根據(jù)國家統(tǒng)計局相關(guān)數(shù)據(jù)，從1979到2004年間，我國全要素生產(chǎn)率平均增長率僅為0.89%，對經(jīng)濟增長平均貢獻率為9.46%，而要素投入對經(jīng)濟增長貢獻率高達90.54%。這是一種較典型的投入型增長方式，這種經(jīng)濟增長方式大大壓低了生產(chǎn)要素的價格，尤其是在勞動力薪酬方面，勞動者報酬占GDP比例從1990年的53.4%下降到2007年的39.7%[2]。從發(fā)展經(jīng)濟學的角度來看，要扭轉(zhuǎn)收入差距擴大的趨勢，就必須改變當前的經(jīng)濟發(fā)展模式，但短期內(nèi)中國的經(jīng)濟發(fā)展模式將很難扭轉(zhuǎn)。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的我國十年基尼系數(shù)，從2003年到2012年，全國居民基尼系數(shù)在0.47到0.49之間，2008年達到最高的0.491后開始逐步回落，到2012年為0.474。包括中國社科院在內(nèi)的若干研究機構(gòu)均認為，中國在2015年以后貧富差距的縮小趨勢才會形成，到2020年中國的基尼系數(shù)有望降至0.4左右。考慮到經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)變以及財政、貨幣政策的滯后性等因素，預計未來十年，我國收入分配差距的增長趨勢將逐步放緩并有望扭轉(zhuǎn)。2.未來十年收入差距問題將成為中國經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸根據(jù)發(fā)展經(jīng)濟學理論，我國正處于“經(jīng)濟趕超”階段后期，是轉(zhuǎn)型和發(fā)展的關(guān)鍵時期，未來十年可能順利步入“新古典增長”階段，也可能陷入“中等收入國家”的停滯階段。根據(jù)庫茲涅茨的倒“U”型理論，在經(jīng)濟發(fā)展過程中，收入差距將經(jīng)歷先不斷擴大后逐漸縮小的過程。2010年，我國人均GDP已超過3000美元①，進入了中等收入國家發(fā)展區(qū)間。在這一區(qū)間，中國經(jīng)濟迎來機遇的同時，也面臨“中等收入陷阱”等諸多問題，若不能很好地解決收入差距問題，中國也可能落入“中等收入陷阱”。因此，未來十年中國將面臨由于收入分配不均帶來的經(jīng)濟發(fā)展方面的壓力和挑戰(zhàn)。3.未來十年農(nóng)民工收入水平將成為影響我國總體收入差距水平的主導因素據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2012年全國農(nóng)民工總量超過2.6億人，其中，外出農(nóng)民工1.6億人，他們在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著日益重要的作用。根據(jù)“全國總工會新生代農(nóng)民工問題課題組”的調(diào)查，2010年新生代農(nóng)民工的月均收入為1747.87元，僅為城鎮(zhèn)企業(yè)職工平均月收入(3046.61元)的57.4%，比傳統(tǒng)農(nóng)民工(1915.14元)低167.27元。農(nóng)民工是城鎮(zhèn)化的產(chǎn)物，也是受城鎮(zhèn)化進程影響最直接的群體，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，未來十年農(nóng)民工在我國人力資源市場中的作用將會更加突出，如果農(nóng)民工工資水平相對過低的現(xiàn)狀不能得到改善，農(nóng)民工的收入水平將會成為影響我國總體收入差距水平的主導因素。(四)城鎮(zhèn)化對未來十年勞動關(guān)系的影響預測黨的十八大報告明確提出，要健全勞動標準體系和勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制，加強勞動保障監(jiān)察和爭議調(diào)解仲裁，對構(gòu)建和諧勞動關(guān)系提出了新的要求。1.未來十年農(nóng)民工和非公企業(yè)將成為我國勞動關(guān)系的主體因素從勞動者一方來看，農(nóng)民工在數(shù)量上已超過城鎮(zhèn)勞動者，成為我國勞動關(guān)系的主體因素。2008年末全國建立各種勞動關(guān)系的勞動者為44404萬人，其中，納入農(nóng)民工統(tǒng)計的占整個建立勞動關(guān)系的勞動者的50.8%。另外，納入城鎮(zhèn)就業(yè)人員統(tǒng)計“其他”項的就業(yè)人員9284萬人，其構(gòu)成主要是農(nóng)民工。因此，即使保守估算，農(nóng)民工的數(shù)量占整個建立勞動關(guān)系的勞動者的比例也要超過60%[3]。從用人單位一方來看，非公企業(yè)已成為最重要的用工主體。尤其是中小企業(yè)，不僅已經(jīng)成為我國經(jīng)濟發(fā)展最具活力的實體，更重要的是，它吸納了90%以上的就業(yè)人口。2.未來十年非標準化勞動關(guān)系的比重越來越大，完善勞動標準已成為處理勞動關(guān)系的緊迫任務(wù)企業(yè)為降低人工成本和用工風險，選擇非標準化用工方式的企業(yè)所占比重越來越大，勞動關(guān)系呈現(xiàn)出多樣化趨勢。目前，我國的勞務(wù)派遣使用派遣工情況非常普遍，在我國20個行業(yè)和7類所有制單位都或多或少使用派遣工。勞動標準中最為基本的兩類標準是最低工資標準和最高工時標準。勞動定額作為確定最低工資的重要依據(jù)，目前并沒有針對勞動定額的確定原則或國家標準，行業(yè)標準也很少。因此，未來十年勞動標準的完善將成為處理勞動關(guān)系的緊迫任務(wù)。3.未來十年勞資矛盾沖突性增強的同時，勞資雙方的利益共融性將增強隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，勞動主體、用工模式等轉(zhuǎn)變導致了勞資矛盾沖突性增強，勞動爭議案件數(shù)量大幅增加，集體勞動爭議明顯上升。集體勞動爭議涉及人數(shù)多，處理不當極易引發(fā)連鎖性的群體性事件。集體勞動爭議中勞動者的訴求由爭取基本勞動條件逐漸向要求分享企業(yè)發(fā)展成果轉(zhuǎn)變，從而群體性勞動關(guān)系事件會大量增加，矛盾集中爆發(fā)的現(xiàn)象隨時都可能發(fā)生。同時，勞資雙方也意識到利益共融性的存在和重要性，企業(yè)勞動關(guān)系中對抗與妥協(xié)并存的趨勢也越發(fā)明顯。一方面，勞資雙方的互為依存是勞資關(guān)系的客觀存在，勞資雙方基于維護自身權(quán)益造成勞資矛盾沖突大量增加；另一方面，越來越多的勞資雙方主體互諒互讓，在促進企業(yè)發(fā)展的同時也維護好職工權(quán)益，努力維護勞動關(guān)系的基本穩(wěn)定。
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