0571-22931819
李珍 王海東：養(yǎng)老金替代水平下降的制度因素分析及對策
2016-12-03 08:00:09
無憂保
【導(dǎo)讀】:1997年我國在改革原有的企業(yè)退休金制度的基礎(chǔ)上，建立了具有社會保險性質(zhì)的基本養(yǎng)老保險制度，經(jīng)過不斷的完善，以2005年《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(下稱國務(wù)院38號文)的頒布實(shí)施為標(biāo)志，基本養(yǎng)老保險的制度結(jié)構(gòu)及各項(xiàng)參量基本定形。
一、研究的背景1997年我國在改革原有的企業(yè)退休金制度的基礎(chǔ)上，建立了具有社會保險性質(zhì)的基本養(yǎng)老保險制度，經(jīng)過不斷的完善，以2005年《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(下稱國務(wù)院38號文)的頒布實(shí)施為標(biāo)志，基本養(yǎng)老保險的制度結(jié)構(gòu)及各項(xiàng)參量基本定形?；攫B(yǎng)老保險制度運(yùn)行十幾年來，該制度為保障退休人員基本生活、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但從退休人員的角度看，過去的十幾年中，退休人員的養(yǎng)老金替代率一直呈下降的趨勢。隨著制度的成熟，越來越多的“中人”[1]和“新人”進(jìn)入退休的行列，退休金的總體水平會進(jìn)一步下降，而對于相當(dāng)人數(shù)的個體而言，退休收入會嚴(yán)重不足。2011年，退休“中人”已占退休人數(shù)的75.36％[2]。而已有的文獻(xiàn)對制度的結(jié)構(gòu)及參量如何影響個體的退休收入以及制度財務(wù)的影響則關(guān)注不夠。本文僅從退休者的角度，考察制度安排層面相關(guān)因素對養(yǎng)老金收入的影響。基本養(yǎng)老保險運(yùn)行了近15年，該制度下的養(yǎng)老金與社會平均工資的替代率從1997年的76％下降為2011的44％，已經(jīng)大大低于制度設(shè)計的目標(biāo)。政策的目標(biāo)是養(yǎng)老金達(dá)到社會平均工資的60％[1]，連續(xù)9年的待遇調(diào)整政策(增加養(yǎng)老金)沒有、也不可能從根本上遏制這一趨勢。過去的十幾年中，基本養(yǎng)老保險制度的結(jié)構(gòu)和參量的設(shè)計對“老人”和“中人”養(yǎng)老金收入下降的影響較小，養(yǎng)老金收入對社會平均工資替代率下降的重要原因之一是工資增長較快而養(yǎng)老金增長較慢的結(jié)果。而隨著更多的人從2011年開始按2005年的38號文計發(fā)養(yǎng)老金(自1997年起，累計繳費(fèi)已滿15年)，越來越多的“中人”和“新人”進(jìn)入退休行列，基本養(yǎng)老保險的制度結(jié)構(gòu)和各參量對退休金水平的影響作用加深，下文定量分析的結(jié)果表明，在現(xiàn)有的制度設(shè)計下，相當(dāng)一部分人口退休后收入會嚴(yán)重不足，這一問題會引起整體的養(yǎng)老金水平進(jìn)一步下降。2011年6月6日出版的《財經(jīng)》雜志上《誰動了養(yǎng)老金》一文，報道了遼寧省丹東市2011年1月1日起按38號文計發(fā)基本養(yǎng)老保險金后，當(dāng)年新退休的一部分人員的退休收入“僅達(dá)到當(dāng)?shù)?010年的最低生活保障水平?！?下稱丹東的例子)如果我們認(rèn)定退休金水平低于最低生活保障水平是一個問題的話，隨著時間的推移，退休收入的嚴(yán)重不足將是一個普遍的問題，丹東的現(xiàn)象只是秋之一葉。從時間上看2011年是這一問題的元年。雖然缺乏統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但是我們可以觀察到的事實(shí)是：不只是非正式部門的就業(yè)人員，甚至是部分在正式部門的就業(yè)人員，無論是他們的企業(yè)還是他們自己，都樂于選擇制度的最低門檻：最低的繳費(fèi)年限(15年)、最低的繳費(fèi)基數(shù)(社會平均工資的60％)、最低的退休年齡，在目前的個人賬戶計息率的條件下，按38號文的計發(fā)辦法，這部分人口的退休收入是必然嚴(yán)重不足的。我們的選擇有兩個：一是任憑這部分人口陷入老年貧困；二是通過基本養(yǎng)老保險制度額外補(bǔ)貼他們。前一種選擇與制度的“合理的保障水平”目標(biāo)不符，后一種選擇將加速和加深基本養(yǎng)老保險制度的財務(wù)不可持續(xù)性問題。兩者都是我們不想看到的，所以這兩個選項(xiàng)都不行。我們還有一種選擇就是調(diào)整現(xiàn)有制度的結(jié)構(gòu)和參量。部分人口保障不足的問題源于基本養(yǎng)老保險制度的安排，是制度結(jié)構(gòu)和參量安排的必然結(jié)果，要根本上解決這一問題要從調(diào)整制度的結(jié)構(gòu)和參量入手。二、制度安排對養(yǎng)老金水平影響的定性分析中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險是在改革中國勞動保護(hù)制度下的退休金制度基礎(chǔ)上建立的。原來的企業(yè)退休金達(dá)到本人最后工資的80％左右，這一保障水平被認(rèn)為太高；現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險的原則是“?；尽保湔吣繕?biāo)是將舊制度的高水平退休金降低至社會平均工資的60％左右。應(yīng)該說，各界對于將過高的替代率降下來有著較高的共識。如李鐵映(1995)[2]指出國務(wù)院1978年規(guī)定的退休金水平是工資的60％-75％，后來由于種種原因，實(shí)際的退休金不斷攀升，已達(dá)到全部工資收入的80％左右，而基本養(yǎng)老金替代率即養(yǎng)老金相當(dāng)于工資水平的比例在60％左右的水平比較合適。劉世錦等(1997)[3]也提出過去我國平均退休金替代率普遍在80％以上，確實(shí)較高，甚至高過發(fā)達(dá)國家的普遍水平。新舊制度對比，新制度在兩個維度上降低了養(yǎng)老金保障水平，一是分子由80下降為60，二是分母由舊制度的本人最后工資改變?yōu)樯鐣骄べY。一般來說，在計劃經(jīng)濟(jì)條件下，本人最后工資(指繳費(fèi)工資部分)帶有年功性質(zhì)，是個人在職期間的最高水平，而社會平均工資則大大低于最后工資。這樣，新制度下的養(yǎng)老金保障水平會大幅下降。盡管基本養(yǎng)老保險在兩個維度上降低了養(yǎng)老金的保障水平，但本文認(rèn)為，基本養(yǎng)老保險“保基本”的原則是正確的，退休金確定為社會平均工資的60％對“老人”和“中人”也是大體合理的，因?yàn)檫@一水平大體能為退休人口提供基本生活保障[4]。國研中心(2000)的研究報告也指出基本保險加個人賬戶的養(yǎng)老金平均替代率應(yīng)大致在60％左右[5]。現(xiàn)在的問題是，基本養(yǎng)老保險制度結(jié)構(gòu)和參量的安排，使得相當(dāng)部分人口的養(yǎng)老金不僅不能達(dá)到政策的目標(biāo)，而且還會嚴(yán)重不足。(一)基本養(yǎng)老保險制度的結(jié)構(gòu)及參量安排在制度結(jié)構(gòu)上，基本養(yǎng)老保險制度是社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的制度，是一個混合制度。從養(yǎng)老金發(fā)放的角度看，養(yǎng)老金由兩部分構(gòu)成，即社會統(tǒng)籌部分發(fā)放的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶發(fā)放的個人賬戶養(yǎng)老金。從籌資的角度看，社會統(tǒng)籌部分的資金來源是企業(yè)，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付的財務(wù)制度。目前政策規(guī)定的企業(yè)繳費(fèi)為職工工資的20％；職工個人繳納本人工資的8％，進(jìn)入個人賬戶并實(shí)行基金積累制度。按照制度的設(shè)計，一個平均水平的退休者可以從社會統(tǒng)籌部分獲得社會平均工資35％左右的基礎(chǔ)退休金，并可以從個人賬戶制度中獲得社會平均工資24％左右的退休金，兩者相加為社會平均工資的59％。在制度的參量方面，基本養(yǎng)老保險規(guī)定，繳費(fèi)工資的下限和上限分別為當(dāng)?shù)厣夏晟鐣骄べY60％到300％。關(guān)于繳費(fèi)工資下限為社會平均工資60％的規(guī)定是基于“廣覆蓋”的原則，政府希望更多的低收入人口能參保。到目前為此，沒有設(shè)計相配套的個人賬戶基金投資運(yùn)營制度，所以，個人賬戶基金只能按一年期銀行存款利息計息。除此之外，影響退休收入的兩個重要的參量是繳費(fèi)年限和退休年齡。制度規(guī)定取得基礎(chǔ)養(yǎng)老金資格的最低繳費(fèi)年限為15年。退休年齡仍為上世紀(jì)50年代規(guī)定的男性60歲，女干部55歲，女職工50歲。(二)養(yǎng)老金計算的制度安排按新制度計發(fā)的養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成[3]?；A(chǔ)養(yǎng)老金是當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資之和的平均值，以此為基數(shù)，繳費(fèi)滿15年后，每超出一年多發(fā)1％，上不封頂，即所謂“多繳多得”。在這個公式里，影響基礎(chǔ)退休金有三個因素，一是上年當(dāng)?shù)氐脑趰徛毠て骄べY，二是個人的終生繳費(fèi)工資(基數(shù))的記錄，三是繳費(fèi)的年限。第一個因素對所有退休者是一樣的，而后兩個因素則會使一個人的收入?yún)^(qū)有別于另一個人，終生繳費(fèi)基數(shù)越小、繳費(fèi)年限越短則養(yǎng)老金收入絕對數(shù)越低，相對社會平均工資也越低。終生繳費(fèi)工資的引入，在一個工資水平高速增長的社會中，對養(yǎng)老金收入的影響很明顯。因?yàn)楣べY的高速增長，早年的繳費(fèi)工資基數(shù)顯得如此的微不足道，以此為基礎(chǔ)發(fā)放的養(yǎng)老金自然顯得非常少。個人賬戶養(yǎng)老金的發(fā)放則是個人賬戶積累額(本利和)，根據(jù)退休時不同的預(yù)期壽命除以不同的月數(shù)，女性職工、女性干部和男性分別除以195、170和139個月。在這里，影響?zhàn)B老金的是個人終生繳費(fèi)基數(shù)的大小、繳費(fèi)年限的長短、個人賬戶資產(chǎn)的收益率以及退休年齡。繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)年限決定了個人賬戶的本金多寡，收益率則決定了利息的多寡。繳費(fèi)基數(shù)越小、繳費(fèi)年限越短、利率越低，自然個人賬戶的本利和越小，反之越大。在本利和一定時，越早退休，公式中的分母(月除數(shù))越大，每月的養(yǎng)老金則越少。
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