0571-22931819
標簽： 社會
中國政府社會福利責任：理論范式演變與制度轉(zhuǎn)型創(chuàng)新
2016-12-03 08:00:09
無憂保
【導讀】:中國社會福利制度創(chuàng)新的核心是政府社會福利責任轉(zhuǎn)型，包括不同社會福利類型的組合，不同社會福利項目的組合，不同社會福利提供水平的組合等等。通過中國政府社會福利責任的創(chuàng)新實踐，構(gòu)建一個人人幸福安康的福利社會。
社會福利固然有多元的提供者，但是政府在社會福利政策制定、社會福利生產(chǎn)、社會福利傳輸、社會福利機構(gòu)管理等方面的主導角色和功能沒有其他部門能夠替代。政府如何承擔社會福利責任是社會福利制度安排的核心，也是中國社會福利制度轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新中最重要的議題。理論的演變不僅僅展現(xiàn)了社會福利制度的發(fā)展，最重要的是不斷研究和提出政府在社會福利責任上的內(nèi)涵和邊界，定位社會福利的目標。本文在肯定中國政府在社會福利中主導作用前提下，討論中國社會福利制度轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新的實質(zhì)，即政府從有限責任向適度擴大的責任轉(zhuǎn)型。一隨著社會福利制度的發(fā)展，政府承擔社會福利責任早已不存爭議，但政府的社會福利責任范圍和內(nèi)容卻一直存在大小之爭。強調(diào)政府積極干預承擔大政府責任的典型案例是英國以及北歐國家。第二次世界大戰(zhàn)后，英國貝弗里奇勛爵經(jīng)過周密地調(diào)查研究，提出《貝弗里奇報告》。這是一份關(guān)于英國建立社會保險和社會服務(wù)體系、邁向福利國家的長篇報告。貝氏設(shè)計了一整套針對英國全體公民的從搖籃到墳墓的社會福利方案。該報告明確指出政府在社會福利制度構(gòu)建中的責任。在該報告的基礎(chǔ)上，英國政府先后出臺了一系列社會福利政策，并于1948年宣布在全世界首先建成福利國家。隨后，歐美各國在第二次世界大戰(zhàn)后經(jīng)濟快速發(fā)展和政治民主的背景下，紛紛擴大政府的社會福利責任，推動福利國家建設(shè)。擴大政府社會福利責任的相關(guān)理論和制度安排在20世紀70年代福利國家危機中受到極大挑戰(zhàn)和批判。石油危機引發(fā)了西方國家前所未有的經(jīng)濟危機，通貨膨脹，失業(yè)率增加，福利開支激增，福利依賴問題嚴重。一方面是國家用于福利的財政開支負擔加重，一方面是社會成員的福利需要得不到滿足。這些國家的社會福利制度目標與變化了的社會實際狀況產(chǎn)生了背離，由此進入福利危機時期。與此同時，支持國家承擔大社會福利責任、強調(diào)國家干預的社會民主主義和凱恩斯主義理論陷入了困境。福利國家危機實際上也是政府社會福利責任的危機，是公民對政府的信任危機。為了化解危機，各種理論紛紛出臺。新自由主義者或新右派追隨哈耶克和弗里德曼的理論，認為福利國家損害了市場的自發(fā)秩序，削弱了個人的責任。他們反對國家干預，主張削減國家提供的社會福利，回歸市場原則。部分支持民主社會主義觀點的學者則相信社會福利能夠促進經(jīng)濟的增長，而不是成為經(jīng)濟的負擔。另外，還有主張社會福利與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，增加社會投資，增強社會資本的發(fā)展型社會福利理論等等。深入社會福利的理論叢林，我們看到，政府社會福利責任的主要范式經(jīng)過了工業(yè)主義到公民權(quán)利的演變，社會需要理論是對公民權(quán)利范式的補充。1.從工業(yè)主義轉(zhuǎn)向公民權(quán)利：政府社會福利責任緣起與轉(zhuǎn)型。20世紀70年代以前，大多數(shù)社會福利研究者是從工業(yè)主義(經(jīng)濟發(fā)展)范式探討福利國家或政府在社會福利提供中的責任，以經(jīng)濟發(fā)展與科技發(fā)展、社會問題與社會變遷的邏輯來詮釋政府社會福利責任，分析社會福利制度安排，研究社會福利產(chǎn)生的原因。福利國家是現(xiàn)代社會工業(yè)化的必然結(jié)果。與經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)的科技發(fā)展也推動了社會福利制度建設(shè)。在勞動力市場這個“無形之手”的作用下，社會生活的風險增加。國家淡出“守夜人”的角色，其“有形之手”的作用不斷增加。在這樣的社會轉(zhuǎn)型中，英國等歐洲國家由政府承擔社會福利責任開始演變?yōu)榻鉀Q社會問題的制度安排。工業(yè)主義從功能視角出發(fā)，認為政府福利責任的發(fā)展是因為市場經(jīng)濟的發(fā)展減弱了家庭和社區(qū)的功能。在工業(yè)化以前的西方社會中，生產(chǎn)力水平低下，社會成員通過家庭、鄰里、社區(qū)、宗教慈善組織的自助和互助來滿足需要，福利提供以非正規(guī)福利為主，形成家庭、社區(qū)、慈善組織等提供福利的模式。工業(yè)革命以后，社會分工的發(fā)展，大型工業(yè)組織的興起，社會財富的積累，以及社會成員在勞動力市場上的參與，使得市場制度成為社會成員需要滿足的重要方式；與此同時，人口流動、家庭小型化等多種因素導致家庭照顧功能和社區(qū)互助功能削弱；因此，國家提供福利是對家庭、社區(qū)等功能的補充。但20世紀70年代前后的經(jīng)濟危機和福利危機促使人們質(zhì)疑政府福利責任，新馬克思主義者認為工業(yè)主義將社會福利政策視為被動地回應社會需要的過程。福利國家忽略了一個事實，即歷史是不同的生產(chǎn)形式所構(gòu)成的連續(xù)體，階級、階級沖突和革命在政府社會福利責任形成和變化中起著重要作用。在對福利國家一片批評聲中，馬歇爾提出了公民身份(citizenship，或譯為公民資格)的理論范式。他認為，社會成員作為公民，擁有獲得社會福利的權(quán)利。他們獲得的社會福利并非政府的恩賜和慈善，而是社會成員遭遇社會問題或社會災難(contin-gencies)時政府責任的體現(xiàn)。政府有責任提供解決社會問題的手段和資源。公民身份可表述為公民權(quán)利，民事權(quán)利、政治權(quán)利和社會權(quán)利構(gòu)成了公民權(quán)利的內(nèi)容。這些權(quán)利是通過歷史演變而逐步形成的。首先是民事權(quán)利，然后是政治權(quán)利(如選舉權(quán))，二者為社會權(quán)利(如福利權(quán)利)奠定了基礎(chǔ)。民事權(quán)利是指那些保障公民個人自由必需的權(quán)利，如法律平等、人身自由等；政治權(quán)利是指公民參與并運用政治權(quán)力的權(quán)利，如政府、政黨代表選舉及被選舉的權(quán)利；社會權(quán)利是指一系列從享有到充分享有社會福利資源的權(quán)利。一個國家中公民身份存在的前提是國家和社會的分離。社會具有獨立的空間，社會中的個體有自身存在的價值及相應的社會地位，而且其價值和地位不受政治(如君權(quán)或政府)的控制而改變。公民身份理論中的社會指廣義的社會，包括市場、社區(qū)及家庭；而作為公民的社會成員是市場、社區(qū)及家庭中的核心。公民身份理論以社會成員擁有不可剝奪的權(quán)利作為政府責任的基礎(chǔ)，以公民擁有獲得社會福利權(quán)利與政府社會福利責任相對應，成為社會福利以及相關(guān)的政治學、行政學、社會學領(lǐng)域中最著名的權(quán)利責任范式。也有學者認為，公民身份是國家(政府)與公民所簽署的契約。國家與公民是兩個獨立的個體，是關(guān)系對等的單位?；谶@一理念，政府需要從人治轉(zhuǎn)型到法治，從皇權(quán)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向科層制結(jié)構(gòu)。這個轉(zhuǎn)變提供了公民權(quán)利實現(xiàn)的空間。公民身份的重要性在于公民與國家所訂立的契約是可以付諸實踐的，因為政府可以通過社會福利政策，通過社會福利生產(chǎn)、傳輸、提供以及社會福利規(guī)制實現(xiàn)社會福利責任。公民有權(quán)利要求政府履行契約的內(nèi)容，同時，政府有權(quán)要求公民實現(xiàn)與權(quán)利對等的義務(wù)，如納稅和為社會服務(wù)。國家通過政府部門活動實現(xiàn)了公民權(quán)利(接受社會福利)與義務(wù)(納稅和為社會服務(wù))。社會福利制度實現(xiàn)了社會福利資源的再分配，不僅僅是將富裕群體的收入進行再分配，更重要的是解決社會問題，滿足社會需要，提升社會公平，提高公民福祉水平。公民身份也有助于公民認識國家的作用，認同政府福利責任，提升公民對國家政治的認受性，減少國家的政治危機和社會沖突。綜上所述，早期的社會福利理論中政府責任多以工業(yè)主義范式為核心，其中政府是救助者和保護者，而社會成員是接受救助者和被保護者，因此需對政府心存感恩。直到馬歇爾用公民身份、社會權(quán)利的理論解釋國家的社會福利責任，從理論上確認國家與公民的責任義務(wù)、社會福利提供者與接受者平等關(guān)系，社會福利中的政府責任研究范式才轉(zhuǎn)型進入了一個新階段。社會權(quán)利對社會福利制度構(gòu)建十分重要，因為公民擁有社會權(quán)利，可問責政府，可監(jiān)督、強制政府履行社會福利責任。公民所要求的社會福利待遇不是一種慈善機構(gòu)給予窮人的救濟，而是公民應享有的不可剝奪的權(quán)利。馬歇爾公民身份范式強調(diào)了資源再分配的社會意義，認為公民地位平等的重要性更甚于收入平等。因此，公民權(quán)利理論提供給社會弱勢社群重要支持。公民權(quán)利范式是解釋政府的社會福利責任的新基礎(chǔ)，福利國家是社會權(quán)利的制度化安排，由此強化了政府在社會福利提供方面的責任。2.從公民權(quán)利到社會需要：政府社會福利責任深化與細分。社會福利中的需要理論興起于20世紀70年代。公民不論性別、能力，都可享有相同的權(quán)利。公民權(quán)利先于個人的存在，公民身份不是一種需要努力爭取的事實。因為社會權(quán)利的實現(xiàn)需要政府行政管理部門及財政資源的支持，例如針對貧困群體的最低生活保障、社會保險等等。而對于社會福利的接受者或者潛在的接受者來說，無論他們處于何種境遇，都有與其他人一樣的平等接受社會福利的權(quán)利；但接受多少、什么時候接受需要確立測量指標和分配細則。由此，需要成為了與社會權(quán)利實現(xiàn)相關(guān)的一個重要概念。在一定意義上，與社會權(quán)利相關(guān)的需要有兩層涵義：一是基本需要，政府有責任保障每個公民基本需要的滿足；二是比較的需要，公民通過比較發(fā)現(xiàn)自己哪個部分的需要還沒有滿足，哪個部分的需要要得到政府提供的社會福利資源來滿足。吉爾和斯皮克強調(diào)社會需要應該通過國家建立的社會福利制度，采用制度性手段而非慈善手段來滿足。由政府承擔責任的理想社會福利制度可通過以下途徑來發(fā)揮作用：(1)社會福利制度提供了人類需要滿足所缺乏的資源，特別是提供資源給有特殊需要的弱勢群體。(2)通過能力建設(shè)的社會福利行動項目，增強社會成員的能力，使他們自身的努力和國家努力相結(jié)合，從而更好地實現(xiàn)社會需要滿足。(3)減少社會生活的障礙，使經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展，使社會成員的權(quán)利得到實現(xiàn)，社會需要滿足的水平得到提升，社會生活質(zhì)量得到提高。社會需要是由多元制度提供的資源來滿足的。國家建立的社會福利制度只是其中之一。社會成員得到的各種福利是不同制度提供之總和。各種社會組織都可能是社會成員需要滿足的提供者。20世紀80年代興起的福利多元主義(Welfare pluralism)特別強調(diào)國家在滿足社會需要的同時，由多元的制度安排，即與市場、家庭、社區(qū)和民間組織等協(xié)調(diào)互補，共同滿足社會需要。由此，福利多元主義提出政府的社會福利責任不可無限擴大，政府需要建立一種均衡關(guān)系。以社會需要理論作為分析路徑，可以形成提供社會需要滿足的制度的新分析框架。以需要為本進行社會福利的目標定位，需要從社會福利接受的群體、需要滿足群體、需要滿足的目標定位的具體內(nèi)容、需要為本的社會福利政策、需要滿足的制度安排、需要滿足物的生產(chǎn)和提供部門、需要滿足物提供行動的協(xié)調(diào)原則等多個方面進行分析，由此形成一個需要為本的社會福利目標體系。顯然，接受國家提供社會福利的是具有社會權(quán)利的全體公民，而不僅僅是老人、殘疾人和兒童這些特殊群體；需要滿足的具體目標是國家提供適當?shù)臓I養(yǎng)、經(jīng)濟(收入)保障、基礎(chǔ)教育的保障、適當?shù)?a href="http://www.kcuv.cn/shebaozhishi/1219063/">醫(yī)療保障、兒童安全成長環(huán)境、住房福利保障、安全工作環(huán)境的保障、社會成員的社會參與和基本社會關(guān)系的建立等?？偠灾?，需要理論將公民權(quán)利范式的實現(xiàn)向前推進了一大步。政府基于社會需要分類、測量、評估，建立需要為本的社會福利目標，尋找相應的社會福利資源，滿足社會需要。盡管政府責任研究主要討論國家建立的社會福利制度即正式社會福利制度，但必須強調(diào)，社會需要滿足不一定都是政府的責任。正式的社會福利必須與非正式的社會福利緊密結(jié)合在一起。國家不可能承擔所有的福利提供責任，因此，我們需要建立多元組合的社會福利制度。至此，基于公民權(quán)利和社會需要理論的政府社會福利責任的邊界劃分和實現(xiàn)路徑更為清晰明了。二政府的社會福利責任大小與各個國家的本土社會框架有密切關(guān)系。埃斯平-安德森將福利國家分成三類：社會民主主義福利體制國家、自由主義福利體制國家和保守主義福利體制國家。由此產(chǎn)生了以政府承擔最大社會福利責任的社會民主主義福利體制，政府是最后出場者的最小社會福利責任的自由主義福利體制，以及介于兩者之間的保守主義福利體制。由于受到本土社會價值取向、政治體制、意識形態(tài)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與發(fā)展道路等因素的影響，各國政府的社會福利責任存在明顯差異。顯然，中國與西方發(fā)達國家有著不同的社會經(jīng)濟和文化背景，政府社會福利責任不能照搬西方模式。那么，中國政府社會福利責任下的發(fā)展道路過去如何？未來走向又是如何呢？1.中國政府傳統(tǒng)的社會福利責任：維穩(wěn)與補缺。中國政府社會福利責任研究具有特殊的類型化意義。改革開放前中國政府提供社會福利與計劃經(jīng)濟緊密結(jié)合，與城鄉(xiāng)分割的戶籍制度結(jié)合。政府高度干預社會，但與歐美福利國家不同，中國政府未承擔大社會福利責任；作為最后出場者，中國政府建立了低水平的補缺型社會福利制度，社會福利提供給部分弱勢群體。改革開放后，政府的社會福利提供與社會主義市場經(jīng)濟體制改革結(jié)合，提出社會福利社會化的口號，但仍然保留了補缺型社會福利的特征。中國補缺型社會福利體系在特殊背景下建立，經(jīng)歷了中國經(jīng)濟社會發(fā)展的多個階段，直至2007年民政部提出建立適度普惠社會福利制度，小政府責任狀況才有所改變。在國家承擔有限社會福利責任的同時，社會福利不是以滿足社會需要為第一目標，而是服務(wù)于政治目標即維護社會穩(wěn)定，而且這個目標一直得到政府的高度重視。中國社會福利責任安排從屬于國家政權(quán)建設(shè)。例如，民政部從建國初期內(nèi)務(wù)部到現(xiàn)在，作為國家機構(gòu)，其基本職能一直沒有改變：“上為中央分憂，下為百姓解愁”的宗旨沒有改變，社會穩(wěn)定機制的作用沒有改變，發(fā)展社會主義民主、維護社會主義法制、改善優(yōu)撫救濟對象的生活、促進國防建設(shè)、移風易俗、建立新型的社會主義人際關(guān)系的功能沒有改變。但政府也意識到服務(wù)民眾的社會福利責任，2006年第十二次全國民政會議強調(diào)，民政工作直接為人民群眾服務(wù)、為人民群眾排憂解難，是國家一項非常重要的工作；民政工作是政府履行公共服務(wù)和社會管理職能的重要方面，在構(gòu)建社會主義和諧社會中發(fā)揮著十分重要的作用。民政部將社會福利界定為國家依據(jù)法律和相應的社會政策，向部分或全體公民提供社會服務(wù)的制度，是為改善社會成員尤其是貧困群體的社會生活而實施的一種社會制度。民政部將社會福利視為對老人、兒童和殘疾人的服務(wù)。民政部的社會福利定位范圍狹小，是一種非常有限的政府社會福利責任。社會福利成為事后解決問題、滿足基本需要的手段，這是一種與計劃經(jīng)濟以及社會主義市場經(jīng)濟相結(jié)合、國家高度干預社會但有限提供社會福利的補缺型社會福利制度。社會成員的公民權(quán)利和社會需要滿足目標始終置于國家為本的目標下，政府縮小了在社會福利提供方面的責任，限制了社會成員社會權(quán)利(接受社會福利)的實現(xiàn)，影響了中國社會福利從補缺型向普惠型的轉(zhuǎn)變，與提升人民福祉、滿足人民需要的社會福利的終極目標相差甚遠。必須指出的是，小政府責任是對有社會需要的社會成員公民權(quán)利的最大傷害。從西方國家和亞洲新興發(fā)達國家、地區(qū)的實踐及經(jīng)驗，以及國際社會福利制度的比較研究經(jīng)驗來看，中國政府采用小政府社會福利責任，將社會福利作為社會保障制度安排的一個部分是不恰當?shù)?，這容易造成中國社會福利發(fā)展創(chuàng)新的困難，會形成中國邁向組合式普惠型福利社會的障礙。2.新時期中國政府社會福利責任：需要與普惠?；谥袊鐣?jīng)濟發(fā)展帶來新的社會需要，中國政府社會福利責任理念應從工業(yè)主義范式轉(zhuǎn)到公民權(quán)利范式。首先，社會福利以提高人類福祉水平為主旨。政府責任不應該僅僅是維穩(wěn)，而應該回歸社會福利價值取向和終極目標。其次，將社會福利作為政府最重要的責任之一，建立政府責任和公民權(quán)利的對應關(guān)系，建立責任與義務(wù)的對應關(guān)系；以解決社會問題，滿足社會需要，提高人類福祉水平為目標，提高公民對政府的認受性。同時，在比較社會福利體制框架下，突出依附不同經(jīng)濟、政治、文化等的社會福利發(fā)展道路的不同特征。中國在重視家庭和社區(qū)的文化背景下，需建立國家與公民、政府與社會的新型關(guān)系，建立一種新福利體制類型。最后，將社會福利作為一種滿足社會成員需要的具體制度，以建設(shè)組合式普惠型福利社會為具體目標，將社會福利發(fā)展創(chuàng)新具體化為制度安排，以此擴大普惠型社會福利發(fā)展空間。具言之，包括以下內(nèi)容：中國政府社會福利責任的擴大是從國家為本的目標定位轉(zhuǎn)型到需要為本的目標定位。國家為本的社會福利具有高度的政治從屬性，以服務(wù)政權(quán)穩(wěn)定為主要目標；而需要為本的社會福利是以滿足社會成員需要為目標。當前我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，應以社會成員的基本需要作為政府社會福利責任擴大的基本動力。例如，社會救濟政策規(guī)定社會福利制度必須滿足貧困群體的基本生活需要，以及殘疾人群體接受醫(yī)療照顧的需要等等。社會福利政策的主要內(nèi)容都是以社會成員生理發(fā)展和基本能力提高過程的需要為本而設(shè)立的。以自然環(huán)境和社會環(huán)境的變化所產(chǎn)生的人類的社會需要作為政府責任擴大的重要動力。地震災害引發(fā)的社會需要推動了中國災害救助政策以及災害預警機制的建立。為了獲得更好的工作機會，經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的居民遷居到其他地區(qū)，如農(nóng)民工從農(nóng)村向城市的流動，他們的遷移給遷入地區(qū)造成了壓力，同時，也產(chǎn)生了新的社會需要：住房、就業(yè)、醫(yī)療、教育等等。以這些需要為本，政府有責任不斷發(fā)展社會福利制度，給社會成員提供新的社會福利，解決他們的需要不能滿足的問題。中國政府社會福利責任的擴大是從補缺型福利轉(zhuǎn)型到組合普惠型福利。在補缺型社會福利制度下，國家高度干預社會但是承擔有限的社會福利責任。2008年前后，中國政府提出建設(shè)適度普惠的社會福利制度。我認為中國實際建設(shè)的是組合式普惠型社會福利制度，這是以普惠型為主，選擇型和補缺型為輔的組合式、本土化、適度水平的社會福利制度。組合式普惠型社會福利制度既避免了中國政府責任無限擴大，超出了經(jīng)濟和社會發(fā)展水平而陷入高福利的陷阱，也顯示了中國在不斷改革發(fā)展中，社會福利提供方式和水平會根據(jù)本國社會經(jīng)濟發(fā)展水平而不斷調(diào)整，達到不斷提高人民福祉的目的。我國組合式普惠社會福利是低度普惠和一定程度的中度普惠結(jié)合，從開始實施時較低水平社會福利向較高水平發(fā)展，因此也被稱之為適度普惠型的社會福利發(fā)展模式。適度就是社會福利本土化，即要適合中國社會。中國政府社會福利責任的擴大是從消極福利責任轉(zhuǎn)型到積極福利責任。當中國政府的社會福利責任是根據(jù)外部風險組織起來的，用來解決已經(jīng)發(fā)生的問題時，政府責任具有被動性，其本質(zhì)中包含著新的風險，是消極福利責任。當政府責任擴大，從消極福利責任轉(zhuǎn)型到積極福利責任時，政府在面對多種自然和社會風險時，采取積極的化解風險行動，就會建立有效的普惠人民的社會福利制度機制。當中國政府承擔有限的消極的社會福利責任時，社會福利制度僅僅作為維持社會成員生存狀態(tài)、應對貧困、使社會成員不至于陷入生存危機的制度安排；但政府承擔積極的社會福利責任后，政府不再單單為了應付貧困提供幫助，而是為了推動人的發(fā)展，即強調(diào)社會福利接受者的能力發(fā)展與自我實現(xiàn)，通過增強社會成員自身的生存能力來應對和化解各種風險。積極的社會福利責任還包括對風險采取事先預防的方法，加強社會福利預防性功能，提高預防性社會福利項目開支在社會福利總體中的比例，盡量將風險化解在萌芽中。3.中國政府社會福利責任擴大與組合式普惠型社會福利制度頂層設(shè)計。組合式普惠型社會福利制度是為了消除原來制度的缺陷而構(gòu)建的。這個新制度理想是這樣的：社會需要將成為中國社會福利制度目標定位最基本的方式，將通過再分配資源來滿足社會需要，減少社會不平等；社會福利不是政治制度的附屬，不是經(jīng)濟發(fā)展的備選條件，它是為了滿足社會成員多元需要而存在的具有相對獨立性的社會制度；國家是社會福利提供責任的主要承擔者；其他部門也擔負著社會福利提供的次要責任；政府、市場、家庭、社區(qū)連接成為層次有別、功能互補、相互支持的滿足社會成員福利需要、體現(xiàn)中國傳統(tǒng)文化價值與現(xiàn)代福利觀念的社會福利體系；社會成員擁有接受社會福利的公民權(quán)利，同時也承擔問責、監(jiān)督、服務(wù)社會的責任和義務(wù)。組合式普惠型社會福利將經(jīng)濟發(fā)展與社會福利發(fā)展并重，收入保障與服務(wù)提供并重。中國要建立組合式普惠型社會福利制度，不能一步到位。組合式是指低度普惠與中度普惠結(jié)合；部分項目的普惠與多個項目的普惠結(jié)合。由于部分項目還須實行補缺型福利，所以，補缺型和普惠型也必須組合?？傊熑蔚臄U大需要基于我們已有的發(fā)展基礎(chǔ)，設(shè)立的具體原則包括：(1)政府社會福利責任擴大要按照需要分目標，即民生需要為本，按照社會成員的需要而不是按照國家政權(quán)穩(wěn)定需要來設(shè)計組合式普惠型社會福利制度。分目標即根據(jù)不同的社會福利接受人群和他們的需要制定組合式普惠型社會福利制度實現(xiàn)的目標。(2)政府社會福利責任擴大需要分人群。分人群是指中國組合式普惠型社會福利的接受人群是分類型的，老人群體是最先接受適度普惠型社會福利的人群，兒童和殘疾人群體次之，農(nóng)民工、婦女、災區(qū)群眾、少數(shù)民族等又次之，最后是一般社會成員。(3)政府社會福利責任擴大需要分階段。分階段是指適度普惠型社會福利要一步一步地實現(xiàn)，按照我國國民經(jīng)濟與社會發(fā)展一般是五年一個計劃發(fā)展階段的思路，適度普惠型社會福利制度發(fā)展也應該設(shè)計為相應階段或有彈性地分階段實施。另外，擴大政府社會福利責任，應該從以下幾個方面進行制度安排重組。首先，政府社會福利服務(wù)管理制度安排重組。當下亟須將管理體系層次化，服務(wù)和評估體系標準化，改善服務(wù)質(zhì)量，提高服務(wù)效率。其次，政府社會福利責任與其他部門責任關(guān)系重組，即從國家提供給付項目轉(zhuǎn)為由公共部門購買服務(wù)。再次，社會福利服務(wù)與社會保險重組。調(diào)整社會保險政策使之能鼓勵社會救助對象自立自強，重新回到勞動力市場；重組服務(wù)和保險還可將社會福利服務(wù)納入社會保險的支付范圍。中國政府社會福利責任不僅僅是民生議題，也是政府社會管理制度改革的議題。政府社會福利責任的理論不斷演變，其中主要有工業(yè)主義范式、公民權(quán)利范式以及社會需要理論。工業(yè)主義理論推動政府社會福利責任制度化。公民權(quán)利理論提高了社會成員的地位。當政府的社會福利責任與社會成員的公民權(quán)利對應時，社會成員接受的社會福利不再是來自任何人的施舍。每一個社會成員，無論他屬于任何階層，都有問責和監(jiān)督政府的權(quán)利。社會需要理論以人為中心，使得政府的社會福利責任有了具體的可操作的實施依據(jù)。中國社會福利制度創(chuàng)新的核心是政府社會福利責任轉(zhuǎn)型，包括不同社會福利類型的組合，不同社會福利項目的組合，不同社會福利提供水平的組合等等。通過中國政府社會福利責任的創(chuàng)新實踐，構(gòu)建一個人人幸福安康的福利社會。
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