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楊燕綏 胡乃軍：養(yǎng)老金改革的體制難題大于財政預算
2016-12-03 08:00:09
無憂保
【導讀】:針對中國養(yǎng)老金改革，無論小并軌（統(tǒng)一機關事業(yè)單位與企業(yè)職工基礎養(yǎng)老金），還是大并軌（統(tǒng)一國民基礎養(yǎng)老金），政府責任都是支付“全覆蓋、?；尽钡膰窕A養(yǎng)老金，鼓勵個人儲蓄養(yǎng)老金。
本文針對中國養(yǎng)老金制度的改革，提出打破身份界限，建立全覆蓋的國民基礎養(yǎng)老金制度，并通過國民基礎養(yǎng)老金的預算分析，說明資金預算不是我國建立國民基礎養(yǎng)老金的障礙，探索了體制改革方面的困難和應對措施，提出了國民基礎養(yǎng)老金的改革方向與運行機制和管理體制。 針對中國養(yǎng)老金改革，無論小并軌（統(tǒng)一機關事業(yè)單位與企業(yè)職工基礎養(yǎng)老金），還是大并軌（統(tǒng)一國民基礎養(yǎng)老金），政府責任都是支付“全覆蓋、保基本”的國民基礎養(yǎng)老金，鼓勵個人儲蓄養(yǎng)老金。為什么不能借鑒英國的國民年金和美國的老遺殘保障金的經(jīng)驗，盡快建立一個覆蓋城鄉(xiāng)全體國民的、統(tǒng)一的基礎養(yǎng)老金制度，給國民一個權(quán)利公平、待遇公平和規(guī)制公平的養(yǎng)老金藍圖。其實，體制難題大于財政預算。一、建立國民基礎養(yǎng)老金的預算分析打破身份界限，建立全覆蓋的國民基礎養(yǎng)老金制度，整合現(xiàn)行各類由政府支付的公共部門退休金、企業(yè)職工基礎養(yǎng)老金、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老補貼等，按照上年度各地居民家庭平均消費支出向全體年滿60歲（或者65歲）的中國城鄉(xiāng)居民（含職工）支付國民基礎養(yǎng)老金，非納稅人的支付率為40％（不低于最低生活保障線，主要指不繳納任何所得稅的城鄉(xiāng)居民），低稅率人的支付率為50％（主要指個人綜合所得稅率在20%以下的各類職工），高稅率人的支付率為60％（主要指個人綜合所得稅率在20%以上的各類經(jīng)濟活動人口）。用人單位和個人繳費構(gòu)成的個人賬戶養(yǎng)老金不足剩余的50%，實現(xiàn)養(yǎng)老金等于上年度各地居民家庭平均消費支出的100%。國民基礎養(yǎng)老金（40%-60%）+ 個人儲蓄養(yǎng)老金（50%）= 上年度居民家庭平均消費支出的100%其中，國民基礎養(yǎng)老金不低于居民最低生活保障線；個人儲蓄養(yǎng)老金包括自愿儲蓄、職業(yè)養(yǎng)老金、消費積分轉(zhuǎn)換養(yǎng)老金、地方政府養(yǎng)老補助等，稅前列支設立年度限額和賬戶總額封頂線?；?010年數(shù)據(jù)進行測算的結(jié)果顯示：男女居民均自60歲開始支付，城市居民非納稅人支付額為293元（青海）～699元（上海），低稅率人支付額為366元～875元，高稅率人支付額為669元～1049元。農(nóng)村居民為非納稅人，支付額為80元（拉薩）～327元（上海），全國資金總額為6107.5億元，其中，城鎮(zhèn)居民（含職工）支付總額為4491.07億元，農(nóng)村居民支付總額為1616.43億元，占當年GDP的1.52%，占當年財政支出的8.27％，占2009年職工工資總額12.92％。用以往30年GDP年均增長率和城鄉(xiāng)居民年均消費支出增長率進行回歸分析，得出城鎮(zhèn)居民平均消費支出增長率為GDP年均增長率的0.85，農(nóng)村為0.91。在2011年以后，假設GDP年均增長率為7%的情況下，預測城鎮(zhèn)居民平均消費支出增長率為5.92%,農(nóng)村為6.44%。2020年國民基礎養(yǎng)老金資金總需求為17625.17億元（從60歲開始支付），占當年GDP的2.03%；如果從65歲開始支付，國民基礎養(yǎng)老金資金總需求為12640.19億元，占當年GDP的1.45%。2035年中國將進入超級老齡社會，屆時國民基礎養(yǎng)老金資金總需求為73636.63億元，占當年GDP的3.08%；如果從65歲開始支付，國民基礎養(yǎng)老金資金總需求為54944.87億元，占當年GDP的2.29%。綜上所述，資金預算不是我國建立國民基礎養(yǎng)老金的障礙。因此，實施制度大整合解決了公平性、持續(xù)性、簡便性和效率性四個問題。第一，公平性優(yōu)勢。制度整合的結(jié)果即“全體居民擁有同樣的國民基礎養(yǎng)老金和個人儲蓄養(yǎng)老金”，國民基礎養(yǎng)老金的差異在于個人納稅的多少，個人儲蓄養(yǎng)老金的差異在于個人儲蓄和投資收益的多少，有效避免了公共品分配不公的問題。此外，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金待遇提高約300%，職工養(yǎng)老金待遇有所降低；部分居民可以通過個人儲蓄和投資收益，職工可以通過個人儲蓄、雇主職業(yè)養(yǎng)老金及其投資收益來改善養(yǎng)老金收入，確?？偤宛B(yǎng)老金收入達到居民消費支出的100％，甚至更高。這均不增加太多的財政負擔（減免所得稅除外）。第二，持續(xù)性優(yōu)勢。中國目前處于初期老齡社會階段，約在2025年進入深度老齡社會，2035年進入超級老齡社會。對于財政而言，本預算負擔大大低于20世紀80年代已進入深度老齡社會的發(fā)達國家（英國國民年金支出占GDP的3.8%，美國老遺殘保障金支出占GDP的5.1%）。[2][3]對于企業(yè)而言，為國民基礎養(yǎng)老金籌集資金的稅率為職工工資總額的12.92％，如果企業(yè)承擔9％，再為個人賬戶繳費4％，加總稅率為13％，比現(xiàn)行養(yǎng)老保險費率低7％，大大減輕了企業(yè)負擔。國有企業(yè)應當保持原費率（20%），用以支付已退休人員的養(yǎng)老金。第三，簡便性優(yōu)勢。實現(xiàn)制度大整合可以解決碎片化制度和低層級統(tǒng)籌帶來的攜帶難、勞動力市場分割等問題，適應信息時代的變化，提高制度的便攜性。由此可以消除居民的投機行為，碎片化制度差異大且不合理，目前各地普遍出現(xiàn)托關系現(xiàn)象，企業(yè)職工企圖搭乘機關事業(yè)單位養(yǎng)老金的“便車”，甚至出現(xiàn)國企老總退休前返回機關事業(yè)單位的“回轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象，農(nóng)民工和城鄉(xiāng)居民搭乘職工養(yǎng)老保險“便車”的現(xiàn)象，增加了財政負擔，助長了社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的不正之風。幫助新政府擺脫困境。前屆政府關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險每年增加10％的承諾（年均增加支出2000多億元），是個福利陷阱，百姓期望值越來越高、企業(yè)負擔和財政負擔趨重，完全脫離了政府?；镜能壍馈Ｈ绻麤]有制度整合的前提，新政府很難擺脫如此困境。第四，效率性優(yōu)勢。隨著個人養(yǎng)老儲蓄的增加，中國養(yǎng)老金市場在規(guī)模、產(chǎn)品和治理等多方面得以快速發(fā)展，居民可以直接分享經(jīng)濟進步的成果，改變中國目前78％以上的老齡人口完全依賴家庭和政府轉(zhuǎn)移支付養(yǎng)老的被動局面。此外，整合各類職工養(yǎng)老保險個人賬戶、企業(yè)年金個人賬戶、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老儲蓄個人賬戶等，建立全民個人養(yǎng)老儲蓄計劃、個人賬戶管理和市場運營模式，構(gòu)成養(yǎng)老金第二支柱（見圖1）和二元結(jié)構(gòu)的養(yǎng)老金制度，個人儲蓄養(yǎng)老金等于居民平均消費支出的另外50%。測算結(jié)果顯示，在企業(yè)費率4%和個人費率4%的基礎上，個人繳費30年，年化收益率5%，即可以實現(xiàn)政策目標。如果個人繳費率增1%養(yǎng)老金即多得400-500元、繳費年限增1年養(yǎng)老金即多得400-500元，貼現(xiàn)率增1%養(yǎng)老金即多得600-700元。 圖1 二元結(jié)構(gòu)養(yǎng)老金方案及其整合藍圖（2016－2035） 二、國民基礎養(yǎng)老金的管理體制和運行機制（一） 國民基礎養(yǎng)老金的管理體制國民基礎養(yǎng)老金屬于公共品，強調(diào)政府責任。國民基礎養(yǎng)老金要基于工資收入的一定比例進行征收，基于消費支出的一定比例進行支付。政府的責任在于堅持以支定收原則，建立縣市、省市、中央三級國民基礎養(yǎng)老金預算管理體制、養(yǎng)老金稅費征繳體系、預算平衡基金和基礎養(yǎng)老金支付系統(tǒng)（見圖2）。為此，建議國務院建立由財政部、人社部、發(fā)改委、稅務總局、統(tǒng)計局、公安戶籍管理等部門和機構(gòu)組成的“養(yǎng)老金改革與發(fā)展”聯(lián)席會議制，負責審議如下文件：《年度國民基礎養(yǎng)老金計發(fā)水平和資金需求報告》(以下簡稱《需求報告》)。建議國家人社部的“養(yǎng)老保險司”更名為“養(yǎng)老金司”，設立“基礎養(yǎng)老金管理處”，負責管理縣、市、省三級數(shù)據(jù)管理和統(tǒng)計分析，組織編制和提出《需求報告》；人社部基金監(jiān)督司負責監(jiān)督資金運營?！赌甓葒窕A養(yǎng)老金預算報告》（以下簡稱“預算報告”）。國家財政部社會保障司設立國民基礎養(yǎng)老金處，負責審核人社部報送的資金《需求報告》，并提供《預算報告》。聯(lián)席會議審議通過上述兩個報告后，送人民代表大會（或者常務委員會）討論通過后實施。各省市政府人社廳局負責本地區(qū)的國民基礎養(yǎng)老金的數(shù)據(jù)統(tǒng)計、待遇調(diào)整和資金需求的報告工作。原“養(yǎng)老保險處”更名為“養(yǎng)老金處”，負責日常工作。 （二）國民基礎養(yǎng)老金的運行機制國民基礎養(yǎng)老金的頂層設計需要“信息向上集中、服務向下派送”的服務型政府運行機制的支持。建立年度更新的居民消費支出數(shù)據(jù)統(tǒng)計庫和可流動的居民信息檔案，以夯實國民基礎養(yǎng)老金的需求數(shù)據(jù)，防止漏發(fā)誤發(fā)和欺詐冒領。國民基礎養(yǎng)老金實行中央統(tǒng)籌可以避免省際流動的障礙，省級統(tǒng)籌可以避免城市之間流動障礙。因居民養(yǎng)老金待遇提高了，中央政府可以據(jù)此要求和激勵地方政府在社會保險記錄的基礎上，建設居民信息檔案（金保工程第三期），成熟一個驗收一個，國民基礎養(yǎng)老金計發(fā)一個，順勢促進我國服務型政府建設。同時，基于中心信息庫，建立各部分信息共享的居民檔案管理制度，統(tǒng)一人口統(tǒng)計和分析的信息平臺、居民征信管理的平臺,大大加速社會建設，提高政府的公共服務預算能力，提高公共服務質(zhì)量。這直接挑戰(zhàn)了我國目前基于部門利益形成的“多龍治水”、“信息孤島”的行政體制弊端?？梢?，養(yǎng)老金頂層設計和實施需要與國家行政體制改革并行。社會保障涉及全體公民的一生。社會保險權(quán)益記錄是政府和居民共同管理的居民檔案，具有及時更新的優(yōu)勢，屬于“活檔案”。在過去20多年里，歐美國家均以社會保障權(quán)益記錄為中心（如1985年美國建立國家社會保障總署，直接隸屬總統(tǒng)辦公室），建立多部門居民信息共享制度和市政府居民檔案庫，定期交流和更新居民信息，這是實行國民基礎養(yǎng)老金的前提條件，以便做到人口統(tǒng)計準確、預算科學、防止冒領欺詐和“搭便車”。中國亟待建立兼顧居民基本信息登記、采集和管理功能的社會保障信息管理中心，在此基礎上建立市政府的居民信息管理機構(gòu)，協(xié)調(diào)和監(jiān)督相關部門定期互換信息、更新信息和共享信息，建立健全密鑰管理制度，保護居民信息安全。建議將“國家社會保險事業(yè)管理中心”改為“國家社會保障總局”，設立“國民基礎養(yǎng)老金局”和“養(yǎng)老基金投資策略專家委員會”。強化社會保障登記、記錄和居民信息管理，借鑒美國社會保障總署和澳大利亞中聯(lián)機構(gòu)的經(jīng)驗，打造網(wǎng)格化公共服務體系的核心平臺。管理基礎養(yǎng)老金信息系統(tǒng)建設、數(shù)據(jù)庫建設、經(jīng)辦機構(gòu)組織建設，打造信息向上報送和服務向下派送的運行機制。市縣政府設立居民信息管理辦公室，以本級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)管理的社會保險權(quán)益記錄為核心，建立居民檔案和數(shù)據(jù)管理中心，定期與衛(wèi)生計生、民政、住房、公安、統(tǒng)計等部門交換信息，定期和逐級向上報送數(shù)據(jù)。受益人異地遷徙的，應當向遷出地報告，遷出地向上級直至中央財政預算部門報告，由遷出地通知遷入地并計入遷入地支付預算。 圖2 國民基礎養(yǎng)老金管理體制和支付系統(tǒng)建立全國支付系統(tǒng)。由省級以上政府社會保險經(jīng)辦機構(gòu)委托3-4家具有資產(chǎn)托管資格的銀行，作為國民基礎養(yǎng)老金定點銀行，負責為受益人開戶，按照相關法律和政策，根據(jù)人社部門的指令代發(fā)國民基礎養(yǎng)老金。同時，托管個人養(yǎng)老儲蓄賬戶資金，用銀行托管資金的利差支付相關服務費用。受益人可以在定點銀行中選擇自己的國民基礎養(yǎng)老金開戶行，并可以在異地之間更換開戶行。定點銀行與省市縣政府的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)建立信息共享的通道?？傊淆g社會是消費拉動和科技推動的社會。改善養(yǎng)老金制度需要樹立“立足長遠、分步實施、心中有數(shù)”三大戰(zhàn)略。貫徹黨的十八大報告關于“權(quán)利公平、待遇公平、規(guī)制公平”的精神，按照老齡社會的時間表，堅持“公平、持續(xù)、簡便、效率”原則，用GDP的1％～2％，建立全覆蓋的、全國統(tǒng)一的、分步實施的“國民基礎養(yǎng)老金”，與“個人儲蓄養(yǎng)老金”相結(jié)合構(gòu)成二元結(jié)構(gòu)養(yǎng)老金制度。挑戰(zhàn)不僅在于財務負擔，更在于價值取向和管理能力。將養(yǎng)老金改革與國家行政體制改革并軌。第一步，在“十二五”規(guī)劃期間制定和頒布《養(yǎng)老金白皮書》，發(fā)動全民討論，促進社會共識，完成頂層設計，進入試點階段；第二步，在“十三五”規(guī)劃期間完成養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)調(diào)整，健全二元結(jié)構(gòu)養(yǎng)老金的管理體制、運行機制和支付體系，培育中國養(yǎng)老金市場，改善老齡人口的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，積極應對人口老齡化。參考文獻[1]楊燕綏、楊娟.中央統(tǒng)籌的國民養(yǎng)老金制度構(gòu)建[J].人民論壇,2009(8).[2]胡乃軍、楊燕綏.中國老齡人口有效贍養(yǎng)比研究[J],公共管理評論,2012(13).[3]Hu Naijun, Yang Yansui，The real old-age dependency ratio and the inadequacy of public pension finance in China，Journal of Population Ageing，4th,July 2012. DOI 10.1007/s12062-012-9066-8.
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