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沈潔：中、日、韓社會保障發(fā)展路徑的比較研究
2016-12-03 08:00:09
無憂保
【導(dǎo)讀】:中、日、韓社會保障發(fā)展路徑研究的視角眾所周知，中國的經(jīng)濟(jì)改革開放，推動了以中、日、韓為軸心的東亞地域之間的多方位交流。
一、中、日、韓社會保障發(fā)展路徑研究的視角眾所周知，中國的經(jīng)濟(jì)改革開放，推動了以中、日、韓為軸心的東亞地域之間的多方位交流。特別是在經(jīng)濟(jì)、科技、文化、人際方面的交流，超過了歷史上任何一個時期?！皷|亞”已經(jīng)不僅僅是一個地理空間概念，而是一種思維方式和知識生產(chǎn)方式。其中，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會保障制度改革取得了矚目的成果，為構(gòu)想東亞社會保障的知識共同體和公共空間，提供了可能性以及新素材、新視野。以此為背景，社會保障領(lǐng)域的國際比較研究也進(jìn)入了一個非常活躍的對話和交流時期。但是，綜觀近年來有關(guān)東亞社會保障制度研究動向，有偏重對現(xiàn)行制度間的橫向比較，不太關(guān)注各國制度形成路徑或者說制度形成過程的縱向研究?，F(xiàn)行制度的橫向比較研究固然能夠為各國的現(xiàn)行政策提供啟示和借鑒，但是也應(yīng)該注意到它所具有的局限性。因為，各國現(xiàn)行制度的形成，都有獨自的歷史文化背景和社會土壤，對發(fā)展的路徑進(jìn)行縱向的比較分析，更有助于把握現(xiàn)在，預(yù)測未來。本著以上宗旨，本文試圖從以下幾個方面提出對中、日、韓三國社會保障發(fā)展路徑進(jìn)行比較的視角和方法。(一)“長時段”的分析方法長時段的分析方法，用另外一種語言解釋的話，就是追溯歷史100年，展望未來50年。關(guān)于用“長時段”的分析方法來考察中、日、韓三國社會保障發(fā)展的路徑的必要性和可能性，概述為以下幾點：第一，東亞地區(qū)使用的社會保障的概念以及福利政策的概念和理論，傳承了西方近代國家在工業(yè)化過程中衍生和發(fā)展的理論，是舶來品。19世紀(jì)末葉，中、日、韓三國為了本民族的崛起，積極學(xué)習(xí)和借鑒西方解決社會貧困和勞資糾紛問題的經(jīng)驗，傳播和引入社會救濟(jì)和社會保障的理念和制度。但是，與東方價值觀體系相異的西方理論和概念，通過什么渠道和方式傳入，它與東亞固有的制度、文化有過什么樣的沖突和交匯，對今日的東亞社會福利的發(fā)展有何影響等，都需要從歷史的文脈中作一考察。第二，自19世紀(jì)中葉開始，社會保障理念以及制度伴隨著資本主義的滲透，被傳播到東亞地域。此后，中、日、韓三國之間圍繞著建立什么樣的國民國家以及建構(gòu)什么樣的國民生活保障體系，始終有對話交流，也有利益上的對立和沖突。甲午戰(zhàn)爭以后，東亞地域的格局發(fā)生了重大變化，日韓與中國之間，由原來的朝貢關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁帉κ株P(guān)系。特別是日本帝國主義時代，曾經(jīng)構(gòu)想實現(xiàn)“大東亞共榮圈”以及“東亞社會事業(yè)聯(lián)盟”，在1920年代至40年代期間，曾在殖民統(tǒng)治地區(qū)的朝鮮半島、臺灣以及中國東北的一部分地區(qū)推行了一系列的“東亞社會事業(yè)”政策。這一時期向東亞地區(qū)傳播和在日本殖民地推行的社會事業(yè)政策，對當(dāng)今的中、日、韓三國構(gòu)想“東亞社會保障模式”提供了什么樣的教訓(xùn)，有必要從歷史的連續(xù)性和非連續(xù)性的視角，進(jìn)行實證性研究。第三，中、日、韓各個國家的社會保障制度在形成過程中，必然受到來自本國以及國際的政治、經(jīng)濟(jì)、文化因素的影響和或者說沖擊。這些內(nèi)在的或者外在的因素，無疑是形成各個制度特征的重要一面。比如，日本明治維新之后，試圖擠進(jìn)發(fā)達(dá)資本主義國家行列，全面推行“脫亞入歐”政策，在社會保障建構(gòu)上表現(xiàn)為積極引進(jìn)照搬歐美諸國的社會保險以及社會救助制度。而韓國，在創(chuàng)建近代國家之時，就受到來自日本的牽制，1910年被強(qiáng)迫實行日韓合并，淪為日本殖民地。之后，不得不按照殖民地建制，推行日本國內(nèi)所制定的社會救助、社會保險等律令。所以，韓國在近代社會福利制度的初創(chuàng)時期，受到來自日本殖民地統(tǒng)治發(fā)展路徑的約束，這對此后韓國的社會保障制度的建構(gòu)，帶來了極大影響。此外，1945年戰(zhàn)敗至1948年期間，美國對日本以及韓國實施聯(lián)合軍政統(tǒng)治，對日本和韓國施行監(jiān)管。在監(jiān)管期間，美國向日本以及韓國積極灌輸美國社會保障制度原則以及福利價值觀，對其兩國的社會福利體系進(jìn)行改造。這種獨特的歷史發(fā)展路徑，致使韓國在戰(zhàn)后發(fā)展的很長一段時間，難以擺脫來自歷史因素的束縛，難以主體性地去構(gòu)建具有韓國特色的社會保障體系。也由于上述發(fā)展路徑的歷史制約，韓國現(xiàn)行的社會保障制度體系無論是在制度的建構(gòu)上，還是在價值觀體系上，與日本比較接近。中國社會福利發(fā)展的路徑，與日本和韓國有所不同。中國雖然沒有被完全淪為殖民地，但是被西歐列強(qiáng)任意宰割，始終處在與西歐列強(qiáng)抗?fàn)幍木秤鲋?。所以中國的對外方針不是“脫亞入歐”，而是“學(xué)歐抗歐”，堅持“中體西用”。特別是在制度的建構(gòu)上，中國對西方理論和制度予以吸收和借鑒的時候，有選擇、有節(jié)制。另外，當(dāng)時為了尋求救國強(qiáng)國之路，中國到處尋找治國良藥，因此，眼睛不僅僅是盯在西歐等老牌資本主義國家，同時也在關(guān)注東歐社會主義陣營以及鄰國日本的發(fā)展。如果說，到20世紀(jì)初葉，中國在認(rèn)識解決貧困和勞工問題上，受西方工業(yè)化國家影響較多的話，那么，進(jìn)入了20年代以后，中國增強(qiáng)了對社會主義陣營國家的認(rèn)識和借鑒，同時，也注意關(guān)注日本的經(jīng)驗。中國的這種姿態(tài)和傾向，是由于中國福利制度和福利文化本身具有很強(qiáng)的包容性和多元性，它試圖通過不停地新陳代謝，來進(jìn)行自我調(diào)節(jié)。這一點，在近代國家成立之時如此，在進(jìn)入中國特色的經(jīng)濟(jì)改革時期也是如此。市場經(jīng)濟(jì)改革之后，少數(shù)國內(nèi)外學(xué)者曾經(jīng)指責(zé)中國的社會保障制度“由紅變黑”，即由社會主義體制轉(zhuǎn)為原始資本主義積累體制。其實，如果用“長時段”的方法的來分析的話，可以看出，中國是在進(jìn)行一次基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)性的大調(diào)節(jié)，是在所經(jīng)歷過的資本主義型社會保障和社會主義型社會保障中，找到一個更適合于自己發(fā)展的道路。當(dāng)今提出的“社會和諧論”，其中的一個目標(biāo)就是，在中國所經(jīng)歷過的社會主義以及資本主義實踐當(dāng)中，找到一個連接點。自近代以來，中國在探索和建構(gòu)中國社會保障道路的進(jìn)程中，有三個比較典型的特征，即主體性、連續(xù)性和包容性。(二)歷史的連續(xù)性和非連續(xù)性的視角在社會保障制度建構(gòu)和發(fā)展的過程中，中、日、韓三國之間有對話與交流的時期，也有冷戰(zhàn)對峙時期。如果進(jìn)行簡單梳理的話，我們可以把它劃分為三個時期。19世紀(jì)后半葉開始的交流和互動可以作為發(fā)展的第一階段。19世紀(jì)后半葉，中國以及其他東亞地區(qū)對社會福利以及社會保障的學(xué)習(xí)和借鑒，更多的是直接取之于西方國家。但是，日本通過明治維新成功地建立了近代國家之后，這種學(xué)習(xí)和吸收，又多了一層間接的渠道，即通過日本的經(jīng)驗間接的理解和吸收西方經(jīng)驗。其主要的背景是，日本工業(yè)化道路的成功帶來飛速的工業(yè)化發(fā)展，其次是日本進(jìn)入帝國主義發(fā)展時期，實行殖民地擴(kuò)張政策，暴力地向鄰國推行和灌輸日本社會政策的價值觀。20世紀(jì)末葉開始到二戰(zhàn)結(jié)束，可謂第二階段。在第二階段，已經(jīng)缺少第一階段中平和景象，大部分的交流是伴隨著日本的武力和殖民地統(tǒng)治，強(qiáng)制性地滲透和灌輸，而中國，為了抗日，不得已而考察和借鑒日本。但是不能夠否認(rèn)，這一時期的交流和沖突的范圍更廣，更直接是突出的特征。這里，以“社會事業(yè)”政策術(shù)語的使用為例，來考察這一時期三國之間的對話和沖突。在使用社會保障政策術(shù)語之前，中、日、韓三國都曾經(jīng)使用過“社會事業(yè)”這一政策術(shù)語，來表達(dá)政府對國民生活予以保障之意。社會事業(yè)一詞也是源于英語“social work”，它是區(qū)別于傳統(tǒng)的慈善救濟(jì)事業(yè)，而提出的一個新概念。1921年，為了體現(xiàn)社會福利的行政化和組織化，日本將1908年仿照英國慈善組織協(xié)會(Charity Organization Society, COS)而成立的慈善救濟(jì)協(xié)會改稱為社會事業(yè)協(xié)會，此后，社會事業(yè)一詞作為政策術(shù)語，在日本被廣泛使用。日本的動向很快地被傳送到中國和朝鮮半島。根據(jù)韓國學(xué)者的研究，大約在1920年代，社會事業(yè)作為殖民地統(tǒng)治的一種思想，一種懷柔政策，在朝鮮半島推行。其政策術(shù)語也被廣泛使用。1921年，朝鮮半島成立了“社會事業(yè)研究會”，1923年發(fā)行研究會編輯的雜志《朝鮮社會事業(yè)》，同時，社會貧困調(diào)查和社會事業(yè)組織化也被強(qiáng)化。社會事業(yè)一詞，何時被介紹到中國，并作為政策術(shù)語被使用，需要有更精確的資料來論證。但是可以根據(jù)所查證民國22年版的《申報年鑒》的記載，可以推測它使用于1920年代后期。民國22年版的《申報年鑒》中曾設(shè)置“社會事業(yè)”專欄，對中國社會事業(yè)的現(xiàn)狀進(jìn)行評述。文中談到1920年代展開的中國合作事業(yè)，具有社會事業(yè)的鮮明特征等。進(jìn)入1930年代以后，《社會事業(yè)》的專著和譯著在中國出版，“社會事業(yè)”作為政策術(shù)語被廣泛使用。替代社會事業(yè)政策術(shù)語而出現(xiàn)的“社會保障”的概念，大約是在第二次世界大戰(zhàn)之后。1946年日本在公布的日本憲法25條當(dāng)中，社會保障被作為一項社會制度和社會政策術(shù)語正式使用。社會保障的政策術(shù)語是從英語“social security”直譯而來。韓國大約是在1970年代將社會保障作為政策用語開始使用。而中國則是在改革開放以后的1980年代開始使用。1980年代以后，三國之間的交流和對話進(jìn)入了第三個階段在二戰(zhàn)結(jié)束后的東西冷戰(zhàn)時期，三國之間的交流和對話，也處在冷戰(zhàn)狀態(tài)。打破這種冷戰(zhàn)僵局的動因是韓國和中國的經(jīng)濟(jì)崛起。1965年的日韓邦交正?；约?970年代以后韓國經(jīng)濟(jì)的騰飛，1972年的中日邦交正?；?970年代末開始的中國經(jīng)濟(jì)改革，緩解了冷戰(zhàn)僵局的局面。特別是1990年代以后，中、日、韓三國政府間在社會保障建構(gòu)問題上的交流和對話以及學(xué)術(shù)界的頻繁對話和交流，使中、日、韓三國在社會保障的交流與合作進(jìn)入了一個新的時期。以上的實證分析意在說明，從19世紀(jì)末開始，中、日、韓三國在社會福利領(lǐng)域中的交流、對話，沖突和抗衡始終存在。但是，從戰(zhàn)后的1945年以后到1980年代，中國與日本之間的對話包括沖突出現(xiàn)中斷，從戰(zhàn)后到1960年代中期，日本和韓國之間也中斷了對話和交流。因而，第二階段與第三階段之間的很長一段時期，出現(xiàn)了交流、對話的非連續(xù)性。在對話的中斷時期，韓國逐漸擺脫日本殖民地時期的束縛，尋找適合自己發(fā)展的空間，中國也擺脫了來自日本的干擾，致力于尋求社會主義社會保障發(fā)展的路徑。也正是在這一時期，中國、日本以及韓國在發(fā)展路徑上的異質(zhì)性逐漸凸凹出來。進(jìn)入1980年代以后，三國之間的對話、交流開始恢復(fù)，之所以能夠很快的獲得恢復(fù)，是由于在東亞近代化發(fā)展中，曾經(jīng)有過相互借鑒、相互對話的過程和經(jīng)歷。用歷史的連續(xù)性和非連續(xù)性的觀點來分析闡述三國發(fā)展的路徑，則更容易把握三國之間在社會保障發(fā)展進(jìn)程中的同質(zhì)性和異質(zhì)性。(三)中、日、韓在發(fā)展路徑上表現(xiàn)的同質(zhì)性中、日、韓在發(fā)展路徑上的同質(zhì)性，首先表現(xiàn)為以歐美為范本，追趕歐美的近代化發(fā)展模式。比如，日本在明治維新之后，頒布實施的第一個有關(guān)社會救助的法令是《救恤規(guī)則》(1874)。中國近代國家成立之后，首先頒布實施的是《游民習(xí)藝所章程》。這兩個代表近代國家成立時期的救濟(jì)政策的范本，都源于英國“伊麗莎白濟(jì)貧法”。在日本，澀谷榮一等政治家參加巴黎萬國會議之后，隨即建議參照歐洲救濟(jì)措施制定了此法令。而中國也是在民國政府建立4年之后，借鑒“伊麗莎白濟(jì)貧法”制定此章程。這是因為，中國和日本面臨著同樣的背景和壓力。眾所周知，鴉片戰(zhàn)爭以來，中國不得不接受了歐美諸國的不平等條約，而日本也如此，1853年培理的黑船艦隊登陸，與日本簽署日美和親條約，1858年又與美國簽訂“通商條約”。被歐美視為不文明國家的中國和日本，為了對應(yīng)或者適應(yīng)歐美國家的制度和條文，在制定新法的時候，出現(xiàn)了極力效仿歐美國家的傾向。其次是表現(xiàn)了封建體制向近代國家體制過渡時期的共同特征?！队蚊窳?xí)藝所章程》是在借鑒清朝經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進(jìn)行改良，突破了以往傳統(tǒng)社會救濟(jì)消極收養(yǎng)的弊端使之兼具義務(wù)教育職業(yè)訓(xùn)練等社會功能，并開始向教養(yǎng)并重以教代養(yǎng)的積極救濟(jì)方式轉(zhuǎn)變。它與1943年國民政府頒布的《社會救濟(jì)法》相比，帶有比較濃厚的封建體制的救濟(jì)色彩。日本的《救恤規(guī)則》在職權(quán)上強(qiáng)調(diào)國家集權(quán)，但在救濟(jì)的基本內(nèi)容上仍然沿襲了幕藩體制強(qiáng)調(diào)的鄰里互助的精神，政府救濟(jì)色彩很淡薄。一直到1932年《救護(hù)法》頒布實施之后，才開始注重政府在救助上的責(zé)任。再次是用儒教的慈善救濟(jì)觀解釋博愛/人權(quán)理念，從仁政統(tǒng)治理念向以民權(quán)/民生為核心的國家理念逐漸接近的過程。中國以及日本的思想啟蒙家，都試圖尋找將西方的博愛/人權(quán)以及國家理論與傳統(tǒng)儒教的仁政/仁愛觀念相融合的接點，他們在接受早期社會政策思潮的過程中，無論是從對思想流派的選擇上，還是在本土化的方法上，都具有諸多相似之處。(四)中、日、韓在社會保障發(fā)展路徑上呈現(xiàn)出來的異質(zhì)性中、日、韓在發(fā)展路徑上凸現(xiàn)出來的異質(zhì)性也非常明顯。日本明治維新之后，一直推崇“脫亞入歐”，緊緊追隨歐、美等資本主義國家，通過施行對外的殖民擴(kuò)展，推進(jìn)國內(nèi)在社會、經(jīng)濟(jì)、政治上的近代化進(jìn)程，從而確立了在東亞地區(qū)的霸權(quán)地位。在政治上，它削弱封建割據(jù)勢力，引進(jìn)歐洲民法、刑法、商法等，在社會政策上，注重防治以及解決新的社會貧困問題。在經(jīng)濟(jì)上通過產(chǎn)業(yè)革命，對外殖民地經(jīng)濟(jì)掠奪，實現(xiàn)資本積累，在社會保障建構(gòu)上，模仿英國、德國等國家福利體制，走的是一條比較典型的西方資本主義發(fā)展模式。與日本不同，中國始終堅持“洋為中用”的原則，選擇性的汲取西方工業(yè)化國家的經(jīng)驗。在解決和認(rèn)識社會救助和勞工問題上，既有資本主義“社會改良”路線的實踐，也社會主義“社會革命”路線的實踐經(jīng)驗，始終力圖在尋找與中國福利文化能夠融匯的社會保障制度體系。其路徑發(fā)展，表現(xiàn)了它的連續(xù)性、主體性和包容性。直至19世紀(jì)末，中國、日本以及韓國都在積極探索走向近代國家的發(fā)展道路，無論是在對西方社會貧困的認(rèn)識上，還是在國家救貧制度的建構(gòu)上，有著共同的關(guān)心和共同取向。但是，自1910年日本強(qiáng)行實現(xiàn)日韓合并，使東亞三國之間的關(guān)系和秩序發(fā)生了變化。同時也割斷了韓國直接向西歐國家學(xué)習(xí)以及模仿西歐建制的渠道，只能跟在日本身后亦步亦趨。因而，缺乏主體性，體制和文化中殘留著很強(qiáng)的殖民地統(tǒng)治的痕跡。舉例來看，1961年，韓國頒布和實施新的社會救助法令《生活保護(hù)法》，而在此之前，社會救助的主要政策根據(jù)是1944年日本殖民統(tǒng)治時期實施的《朝鮮救護(hù)令》，也就是說，兩者之間有著直接的接續(xù)關(guān)系。此外，《產(chǎn)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償保險法》是韓國制定的第一個有關(guān)勞動災(zāi)害補(bǔ)償?shù)牧⒎?，也是有關(guān)社會保險制度的第一個法律。但是，推究它的原型可以追溯到1939年制定的《朝鮮礦工勞務(wù)扶助規(guī)則》，兩者之間也有著一定的銜接關(guān)系?？梢哉f，韓國在社會保障發(fā)展路徑中，其前期，沿襲或者模仿日據(jù)時期跡象很明顯，進(jìn)入1980年代以后，韓國社會保障制度的發(fā)展才走出陰影，出現(xiàn)了根本性的改變。二、中國社會保障制度發(fā)展路徑的特征(一)社會保障思想收容的多元性中國對西方解決社會貧困問題的認(rèn)知與日本同步，或者說早于日本。1895年，嚴(yán)復(fù)將《天演論》介紹到中國，1902年，又將《原富》介紹到中國，1903年介紹和編譯了《群學(xué)肄言》。通過嚴(yán)復(fù)等人上述的努力，讓中國人比較系統(tǒng)、客觀的了解了資本主義發(fā)展以資本主義發(fā)展所帶來的社會貧困問題。之后，孫中山將這些新的理念和思想賦予社會政策的內(nèi)涵，特別是在他的民生主義思想中，已經(jīng)比較明晰的描述了對中國社會保障制度的構(gòu)想。1919年，北京政府內(nèi)務(wù)部編譯出版威廉夫婦的著作《國民共濟(jì)策》，也表明了政府對解決資本主義社會出現(xiàn)的貧困問題的關(guān)注。1930年代，當(dāng)歐洲諸國開始紛紛確立社會保障體制的時候，中國國內(nèi)也有了積極地呼應(yīng)。特別引人注目的是學(xué)術(shù)界掀起了一個探討社會救濟(jì)、社會事業(yè)、社會政策的熱潮。首先，學(xué)術(shù)界開始回顧和反思中國歷史上的社會救濟(jì)等問題，出現(xiàn)了一些相關(guān)論著，如馮柳堂著《中國歷代民食政策史》，鄧云特著《中國救荒史》，于佑虞著《中國倉儲制度考》等。此外，也出現(xiàn)了以海外社會事業(yè)，社會政策的理論為框架，探討中國社會保障發(fā)展的相關(guān)著作。具有代表性的著書有李劍華的《社會事業(yè)》，由世界書局出版；李世勛著《社會事業(yè)》，由上海中華社會事業(yè)研究刊行；祁森煥著《社會事業(yè)大綱》以及馬宗榮著《社會事業(yè)與社會行政》，由文通出版社出版。以上的專業(yè)性著作，對中國社會保障制度的理論以及政策建構(gòu)起到了先導(dǎo)作用。在此期間從日文翻譯過來的相關(guān)著作頗多，具有代表性的有北澤新次郎的《新社會政策》(1931年)，新生命書店出版；林葵未夫的著作《社會政策新原理》(1932年)，中華書局出版；河田嗣朗著《社會政策原理》(1936年)，由商務(wù)印書局出版；還有由日文轉(zhuǎn)譯的格而拉哈著《德國社會政策》(1933年)，由精一書店出版等等。這是因為，明治維新推行的全面西化與現(xiàn)代化改革運動給中國帶來了極大的刺激和沖擊，作為現(xiàn)代化改革成功的樣板，中國對日本解決勞工問題以及貧困問題的社會政策予以極大的關(guān)注。另外，陳凌云在1936年所著的《現(xiàn)代各國社會救濟(jì)》的自序中也記述了歐美各國社會救濟(jì)觀念的變化以及社會救濟(jì)事業(yè)在西歐各國歷史悠久，英國在1608年時已經(jīng)有貧窮救濟(jì)法案之公布施行，該法案不僅馳名世界，且因內(nèi)容完備有若干原則仍為當(dāng)今施政之根據(jù)。由此可見，中國在理解西方資本主義社會變革和資本主義的社會貧困問題時，主要有兩種信息渠道，一種是直接吸收和借鑒歐洲諸國的資本主義現(xiàn)代文明，一種是通過日本經(jīng)驗間接吸收和借鑒，因為日本的經(jīng)驗是已經(jīng)經(jīng)過了一次加工和過濾，融匯了東方的思維和理解，更容易被接受。除此之外，還特別注意東歐社會主義發(fā)展的社會改革政策和理論。(二)在資本主義和社會主義道路之間尋找“中國道路”近代國家成立之后，中國積極吸收借鑒國外經(jīng)驗，探尋解決“民生”問題對策，在探索和建構(gòu)中國社會保障發(fā)展的路徑中，既有國民政府推行的資本主義“社會改良”的社會實踐，也有蘇維埃政權(quán)推行的社會主義“社會革命”的社會實踐，這是日本、韓國以及其他國家都曾未有的經(jīng)驗。這是因為中國極為重視中國社會發(fā)展的內(nèi)在的連續(xù)性和繼承性。試圖在以“中為體西為用”的路線主導(dǎo)下，在資本主義和社會主義道路之間尋找“中國道路”。1.“社會改良”的勞工保護(hù)和社會救助政策1927年國共合作分裂以后，中國社會保障的發(fā)展，根據(jù)共產(chǎn)黨和國民黨政見的不同，分為兩大派別。一是國民黨為代表的資本主義“社會改良”路線，一是以共產(chǎn)黨為代表的社會主義“社會革命”路線。但是，直至1949年新中國成立為止，國民黨作為執(zhí)政黨，其推行的社會改良路線代表了中國社會的主流派，共產(chǎn)黨的蘇維埃政權(quán)的政策，僅僅在根據(jù)地等局部地區(qū)得以實施。對當(dāng)時中國社會政策所產(chǎn)生的影響比較有限。但是，1949年代表無產(chǎn)階級政權(quán)的新中國成立之后，“社會革命”路線的社會政策成為中國社會治理的主流派。“社會改良”路線的主要特征是，否定階級斗爭和無產(chǎn)階級革命，倡導(dǎo)通過勞工福利和社會保障制度的實施，緩和資本家和勞工之間的對立，以其實現(xiàn)社會穩(wěn)定的目的。辛亥革命之后的中國，為了近代國民國家的建設(shè)，積極借鑒歐洲資本主義諸國在解決社會保障問題上的經(jīng)驗，早在中華民國建立之后的1915年，頒布了中國近代國家第一項貧困救助法令《游民習(xí)藝所章程》。1922年中國勞動組合書記部提出的“勞動法大綱”以及廣州政府國務(wù)會議通過的《工會條例》中，明確提出保障政治自由，改良經(jīng)濟(jì)生活，參加勞動管理，勞動補(bǔ)習(xí)教育；在勞動法大綱中，也主張實行8小時工作制，保護(hù)女工、童工，保障勞動者的最低工資等。同時強(qiáng)調(diào)政府對產(chǎn)業(yè)勞動者的保護(hù)職責(zé)。1928年，國民南京政府頒布《各地方救濟(jì)院章程》，明確表明政府對無自立能力的鰥寡孤獨予以救濟(jì)的責(zé)任。章程中還具體規(guī)定：各省區(qū)的省都·特別市政府以及縣市政府所在地以此章程設(shè)置救濟(jì)院。救濟(jì)院是由政府運作的綜合救濟(jì)設(shè)施，內(nèi)設(shè)養(yǎng)老所、孤兒院、殘廢所、育嬰所、施醫(yī)所、貸款所等。1933年又公布《修正各地方救濟(jì)院規(guī)則》，強(qiáng)調(diào)設(shè)置救濟(jì)院施各地方政府的義務(wù)，資金來源編入各地方政府預(yù)算，作為轉(zhuǎn)向資金，不得挪用等，強(qiáng)調(diào)政府對社會救濟(jì)財政的政策和實施監(jiān)督的責(zé)任。到1935年為止，18個省的主要城鄉(xiāng)設(shè)立救濟(jì)院總計565所。其中，江浙一帶救濟(jì)院發(fā)展?fàn)顩r相對于其他城市比較規(guī)范。此外，設(shè)施功能分類當(dāng)中，醫(yī)療救助占據(jù)第一位，之后依次為養(yǎng)老救助、殘疾人救助、兒童救助等。此外《社會救濟(jì)法》的制定和實施也可以看到，救助制度逐漸走向制度化的傾向。1941年，國民政府組織了一些專家學(xué)者考察歐美以及日本諸國，起草制定《社會救濟(jì)法》。1943年《社會救濟(jì)法》公布實施，這是中國歷史上第一部國家濟(jì)貧大法。此法中明確了社會救濟(jì)乃政府對于人民之一種重要責(zé)任，在人民方面則為一種應(yīng)享之權(quán)利的新理念。配合社會救濟(jì)法的頒布，政府接著又公布了一系列法規(guī)，如《社會救濟(jì)法施行細(xì)則》(1944年)、《各省市縣市地方救濟(jì)事業(yè)基金管理辦法》(1942年)、《社會部獎助社會福利事業(yè)暫行辦法》(1944年)、《救濟(jì)院規(guī)程》(1944年)、《管理私立救濟(jì)設(shè)施規(guī)則》(1945年)、《賑災(zāi)查放辦法》(1947年)等等，逐漸形成了一整套與濟(jì)貧相關(guān)的法律法規(guī)體系?！渡鐣葷?jì)法》中，對救濟(jì)對象、救濟(jì)種類、救濟(jì)方法進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，比如，社會救濟(jì)對象分為：(1)年齡在60歲以上，喪失勞動能力者；(2)未滿12歲者；(3)妊婦；(4)因疾病傷害殘廢或其他精神上身體上之障礙不能從事勞作者；(5)因水旱或其他天災(zāi)事變致受重大損害或因而失業(yè)者；(6)其他依法令應(yīng)予救濟(jì)者。從《社會救濟(jì)法》規(guī)定的救濟(jì)方法來看，其范圍也已不限于傳統(tǒng)意義上的貧窮老弱殘疾救濟(jì)，而擴(kuò)及于免費醫(yī)療、免費助產(chǎn)、住宅廉價租賃或免費供給、教育救濟(jì)、職業(yè)介紹等現(xiàn)代社會保障的許多方面，基本上體現(xiàn)了“全面救濟(jì)”原則。因此，不論是從救濟(jì)對象來看，還是從救濟(jì)范圍來說，《社會救濟(jì)法》顯然已超脫了傳統(tǒng)救濟(jì)倫理道德標(biāo)準(zhǔn)?！渡鐣葷?jì)法》由在國民政府中歷任社會部長的谷正綱主持編訂。谷正綱留學(xué)德國，精通德國的社會政策。在他親自主持制定的《社會救濟(jì)法》中，尤其是在救濟(jì)方法上，吸收和借鑒了德國的救濟(jì)原則和觀念。德國從1920年前后，相繼頒布了失業(yè)救濟(jì)、殘障軍人救濟(jì)以及貧困救濟(jì)等法規(guī)和法令，比較有效地解決了社會貧困問題，為世界所關(guān)注。2.“社會革命”的勞工保護(hù)和社會救助政策1927年國共分裂之后，中國共產(chǎn)黨選擇了社會主義“社會革命”的勞工保護(hù)和社會救助路線。共產(chǎn)黨的社會政策雖然僅僅在蘇維埃政權(quán)統(tǒng)治的局部地區(qū)以及解放區(qū)得以實施，但是，它為共產(chǎn)黨執(zhí)政之后，建設(shè)社會主義國家的社會保障制度積累了經(jīng)驗。社會主義“社會革命”的勞工保護(hù)和社會救助政策的核心是，通過社會革命的手段，將獨占社會資本的大地主、大資本家的私有財產(chǎn)轉(zhuǎn)換為社會公有，以計劃經(jīng)濟(jì)為前提的國家分配來保障對占據(jù)絕大多數(shù)人口的無產(chǎn)階級的基本福利。1928年以后，中國共產(chǎn)黨蘇維埃政權(quán)相繼頒布《土地法》(1928年)，《興國土地法》(1929年)，《蘇維埃土地法》(1930年)，《蘇維埃共和國土地法》(1931年)，實行減租減息政策，并依法沒收大地主所占土地，平均分配給無耕地農(nóng)民，實現(xiàn)耕者有其田。在1922－1948年期間，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)召開的歷次全國勞動大會上，將救災(zāi)救濟(jì)作為黨的重要政策提出，并在當(dāng)時的革命根據(jù)地、抗日根據(jù)地或解放區(qū)，為貫徹落實這些政策作出了努力，由蘇區(qū)、邊區(qū)或解放區(qū)政府頒布了有關(guān)法令。比如，設(shè)立救濟(jì)基金，對失去勞動能力者進(jìn)行救助，設(shè)立信用銀行，對農(nóng)民提供無利息以及低利息貸款等。1931年11月，參照蘇聯(lián)勞動法的基本原則，在蘇維埃政權(quán)第一回工農(nóng)兵代表大會通過了《中華蘇維埃共和國勞動法》。(1933年10月經(jīng)過修訂又公布了第二個勞動法)，此法中明確規(guī)定以下幾項原則：工會是保護(hù)勞工利益的組織，雇主不經(jīng)工會同意不得開除工人；男女同工同酬；實施勞動保險制度，規(guī)定雇用者應(yīng)從利潤中提取相當(dāng)于勞工工資的10％～15％的資金，設(shè)立保險基金，用于勞工的失業(yè)救濟(jì)，醫(yī)療補(bǔ)助以及貧困勞工家屬的救濟(jì)等。但是，鑒于當(dāng)時革命根據(jù)地的工業(yè)多是中小企業(yè)的民族工業(yè)，政府掌管的公有企業(yè)為數(shù)極少，以上勞動法的實施，導(dǎo)致一部分民族企業(yè)倒閉，此法未能夠廣泛得以實施。然而，這一實踐經(jīng)驗，在1948年12月東北行政委員會公布的《東北公營企業(yè)戰(zhàn)時暫行勞動保險條例》以及1949年制定和推行的《東北勞動保護(hù)條例》中獲得了體現(xiàn)。這兩項條例提出了公有制體制的供給制度以及國家保險體制的雛形，對此后“單位福利”體制形成有直接影響。同時，為了推行上述法規(guī)和政策，1931年，公布和實施了《地方蘇維埃政府暫行組織條例》，其中規(guī)定，各省區(qū)縣地方政府設(shè)置勞動部，部以下設(shè)勞動保護(hù)科，勞動保險局等職能部門，負(fù)責(zé)勞工就業(yè)、失業(yè)保護(hù)等。還規(guī)定，基層組織設(shè)置救濟(jì)委員會和貧民委員會，以解決社會貧困等問題。1949年以后，在《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》的政策依據(jù)下，參照戰(zhàn)爭年代推行的供給制度的經(jīng)驗以及蘇聯(lián)“國家型”的社會保險制度，創(chuàng)建了新中國社會保障制度體系。1951年2月，政務(wù)院頒布《中華人民共和國勞動保險條例》，3月1日實施，標(biāo)志新中國社會保險制度的建立。1953年1月，又對勞動保險條例進(jìn)行修訂，同時頒布《勞動保險條例實施細(xì)則》。根據(jù)此條例，被保險者分為兩種形式，一種是職工在100以上的企業(yè)的保險形式，一種是職工在100人以下的企業(yè)施行集體勞動保險形式。在亞洲地區(qū)的社會保障發(fā)展還處于初創(chuàng)時期的1950年代，中國所推行的社會保險政策，具有先導(dǎo)意義。此外，以社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)為目標(biāo)的社會保障體制，對新中國的發(fā)展和穩(wěn)定，起到了極其重要的作用。(三)中國道路：“民生”思想的傳承不可否認(rèn)，社會主義計劃經(jīng)濟(jì)時期推行的一系列社會保障制度，它對1980年代以后的中國社會發(fā)展帶來了一定的制約。這種制約表現(xiàn)在以下幾點：其一，社會動員的政治福利色彩比較濃厚。在與國民黨對峙期間，共產(chǎn)黨為了爭取民眾的支持，通過推進(jìn)土地改革以及勞動保護(hù)政策，解決廣大民眾的貧困問題，獲得了勝利。但是，在此后的社會保障運作中，依然保留著這種社會動員的操作方式。其二，政治信仰是決定能否獲取保障或者救濟(jì)的選擇標(biāo)準(zhǔn)之一。決定救濟(jì)對象的標(biāo)準(zhǔn)，除了貧困指標(biāo)以外，是否忠誠于社會主義也是其中的一個指標(biāo)。政治信仰價值觀體系占據(jù)主流。其三，社會保障體制的設(shè)計，帶有戰(zhàn)時體制的色彩。比如，“單位保障”的思路，與革命根據(jù)地戰(zhàn)時體制下的供給制度比較接近。其四，國家包攬社會保障以及社會福利，沒有給民間福利團(tuán)體一個自由發(fā)展的空間。1980年代以后，上述的這些制約經(jīng)濟(jì)以及社會發(fā)展的因素，成為社會保障制度改革的重點。近年來，“民生”問題成為社會保障制度改革的基本主題。其實，追究民生問題的淵源，可以追溯到孫中山最早提出的“民生主義”。孫中山提倡的“民生”，其中包含著將資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率和社會主義因素的“平均地權(quán)，節(jié)制資本和發(fā)展實業(yè)”相結(jié)合的構(gòu)想。(三民主義民生主義第一講1924年8月)也可以理解為在資本主義和社會主義道路中間，開拓中國道路。綜觀近年來在解決“民生”問題上的思路和成效來看，與當(dāng)年孫中山對解決“民生”問題的設(shè)想有一定的傳承關(guān)系?？傊趯ι鐣Ｕ现贫冗M(jìn)行探索、實踐的近百年當(dāng)中，中、日、韓三國之間始終有著對話和交流，有諸多值得我們從中去汲取的教訓(xùn)和經(jīng)驗。當(dāng)今，中、日、韓三國之間在對歷史敘事上，還未能夠達(dá)成一致的共識，國民感情中殘留有微妙的相互厭惡情緒。但是，三國之間的相互依存關(guān)系，已經(jīng)進(jìn)入了一個從未經(jīng)歷過的“統(tǒng)合過程”。因此，用“長時段”的思維方法來敘事中、日、韓三國社會保障的發(fā)展路徑，從中探尋新的連動方式，是我們急需要做的一項工作。參考文獻(xiàn)：[1]鄭功成．社會保障學(xué)：理念、制度、實踐與思辨．北京：商務(wù)印書館，2010[2]鄭功成．中國社會保障論．武漢：湖北人民出版社，1994[3]槇英弘．近代朝鮮社會事業(yè)史研究－京城におけゐ方面委員制度の歷史的展開一．緑蔭書房，1984[4]大友昌子．帝國日本の植民地社會事業(yè)政策研究．ミネルヴァ書房，2006[5]沈潔．満州國社會事業(yè)史．ミネルヴァ書房，1996[6]沈潔．中國社會事業(yè)史に闋すゐ若干の考察．福祉と人間科學(xué)．1999, 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