0571-22931819
遲玉華：構(gòu)建完整的中國社會保障法律體系
2016-12-03 08:00:09
無憂保
【導(dǎo)讀】:社會保障法律體系的構(gòu)建不僅與社會保障模式有著緊密聯(lián)系,而且立法層面的宏觀規(guī)劃和現(xiàn)實國情的制約都會影響社會保障法律體系的未來的發(fā)展方向和具體制度內(nèi)容。
【摘要】法律體系的構(gòu)建不僅與社會保障模式有著緊密聯(lián)系，而且立法層面的宏觀規(guī)劃和現(xiàn)實國情的制約都會影響社會保障法律體系的未來的方向和具體制度內(nèi)容。我國社會保障法體系建設(shè)起步較晚，目前仍然處于探討和逐漸完善階段。本文分析了我國社會保障法律體系現(xiàn)狀及存在的問題，對完善體系建設(shè)提出幾點建設(shè)性意見，期望對完善社會保障法律體系建設(shè)有所裨益。【關(guān)鍵詞】社會保障；法律體系；立法伴隨我國的和社會轉(zhuǎn)型，各種社會問題日益凸顯，作為社會穩(wěn)定器的社會保障制度的完善具有極為重要的現(xiàn)實意義。一、社會保障法律體系現(xiàn)狀1951年頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》是新中國第一部系統(tǒng)的社會保障立法，對暫時或長期喪失勞動能力的職工以及生、老、病、死、殘等情況都有了具體規(guī)定，成為當(dāng)時社會保障法規(guī)的基本框架，并為今后社會保障法律體系的形成奠定了基礎(chǔ)。“文革”時期社會保障立法受到嚴(yán)重沖擊和破壞。開放后，我國的社會保障法律體系建設(shè)得以發(fā)展，上世紀(jì)90年代，先后制定了《中華人民共和國殘疾人法》、《關(guān)于制度改革的決定》、《中華人民共和國勞動法》、《關(guān)于在全國建立城市最低生活保障制度的通知》、《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》、《事業(yè)保險條例》等一系列法律法規(guī)，把社會保障制度列為構(gòu)筑社會主義經(jīng)濟體制的重要組成部分，進(jìn)入21世紀(jì)，社會保障立法獲得進(jìn)一步發(fā)展，相繼制定了《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案》、《工傷保險條例》《五保供養(yǎng)條例》，此外，及社會優(yōu)撫等方面也制定了一些法規(guī)和政策，初步構(gòu)建了與社會主義市場經(jīng)濟行適應(yīng)的社會保障法的基本框架。二、社會保障法律體系存在的問題我國的社會保障法制尚屬初建時期，內(nèi)容少、層次低、執(zhí)法體系和爭議處理機制尚未健全，不能滿足市場經(jīng)濟和社會保障事業(yè)發(fā)展的需要。立法滯后狀況依舊嚴(yán)重，主要體現(xiàn)在：（一）缺乏合理的社會保障立法理念從總體來講，立法還缺乏合理的理念，社會保障立法的機制和程序也有問題。如幾乎所有的社會保障法律法規(guī)都是自下而上，先試點后總結(jié)經(jīng)驗立法，先地方、后全國、先文件、后才上升到規(guī)章、法規(guī)、法律，而法律法規(guī)的起草是負(fù)責(zé)具體工作的行政機關(guān)，社會保險的立法由勞動保障部承擔(dān)，社會救助的由民政部門負(fù)責(zé)，不僅使法律法規(guī)增加了很多部門色彩，有時甚至法律本身服務(wù)于部門利益。當(dāng)然，自下而上的立法，好處據(jù)認(rèn)為是有利于制度成功運行，但從另一個角度看，也是對制度非常不自信的表現(xiàn)，很容易造成各地各自為政、層次低、制度統(tǒng)一難，如養(yǎng)老保險到目前還多是市、縣級統(tǒng)籌，制度被人為分割在2000個統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)，養(yǎng)老保險關(guān)系難以轉(zhuǎn)移，再提高統(tǒng)籌層次和統(tǒng)一制度面臨很多困難。（二）社會保障制度立法滯后作為社會保障法律體系核心內(nèi)容的《社會保險法》剛剛通過，很多問題還有待解決。首先，社會保障法律體系不完備?！?a href="http://www.kcuv.cn/shebaozhengce/1219044/">社會保險法》剛剛通過，社會救濟、社會福利和優(yōu)撫安置，基本上沒有立法，現(xiàn)有的零散頒布的各種條例、決定、通知和規(guī)定，相互之間缺乏必要銜接，不能形成配套法律體系。各地之間、各個部門之間規(guī)章制度規(guī)定不一，需要建立統(tǒng)一的社會保障法律體系。實踐中，新老制度并存，各種險種之間的相關(guān)規(guī)定缺乏銜接，其結(jié)果是即使在同一個社會保障子系統(tǒng)內(nèi)，由于各項法規(guī)政策出臺時間不一致，少全局統(tǒng)籌，多應(yīng)急政策，少長遠(yuǎn)規(guī)劃，導(dǎo)致整個子系統(tǒng)缺乏有機的銜接與協(xié)調(diào)。其次，現(xiàn)有的社會保障法律法規(guī)層次低，缺乏較高的法律效力和必要的法律責(zé)任制度。社會保障法是我國法律體系中一個獨立的部門法律，在立法層次上應(yīng)該由全國人民代表大會或其常務(wù)委員會制定，但是現(xiàn)實中人大立法少，行政法規(guī)多，立法層次低。在我國已經(jīng)制定出來的社會保障法規(guī)中，比較普遍地存在著缺乏法律責(zé)任的現(xiàn)象，無法確保社會保障措施的有效實施。從當(dāng)前現(xiàn)狀來看，立法適用范圍窄，權(quán)利不對等。社會保障覆蓋面主要為城鎮(zhèn)的各類企業(yè)，占中國人口大多數(shù)的農(nóng)民除進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工外，一般都不在社會保障范圍內(nèi)。（三）立法內(nèi)容大量缺失嚴(yán)格的管理機制、有效的運行機制，有力的監(jiān)督機制不夠健全。社會保障監(jiān)督機構(gòu)沒有與管理機構(gòu)嚴(yán)格劃分開來，缺乏對欠繳社會保險費行為的法律制裁措施；對非法挪用、擠占保險金的違法甚至犯罪行為得不到及時懲處，保險基金的運用安全缺乏保證。在我國占人口大多數(shù)的農(nóng)民基本上被排除在社會保障制度之外。我國農(nóng)村與城鎮(zhèn)社會保障法律制度的二元模式反映了社會保障立法存在嚴(yán)重缺失，與社會保障制度的公平正義價值取向是根本背道而馳的。社會保障制度沒有與國際接軌。作為世貿(mào)組織的成員國。我國在世界經(jīng)濟體系中的作用日益明顯，與世界發(fā)達(dá)國家的差距也逐步縮小，與世界經(jīng)濟的聯(lián)系也更加密切。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，如果在全球范圍內(nèi)沒有形成相對穩(wěn)定和權(quán)威較高的游戲規(guī)則，則不能成為經(jīng)濟全球化。社會保障制度作為市場經(jīng)濟建立的前提和保障在世界范圍內(nèi)必然形成。隨著經(jīng)濟的進(jìn)一步發(fā)展，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級，失業(yè)問題也會更加突出，如果不進(jìn)一步完善社會保障法律制度，社會的公平正義也必將受到影響。
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