0571-22931819
單大圣：不同人群的社會保障問題研究
2016-12-03 08:00:09
無憂保
【導(dǎo)讀】:只有普惠，才能讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果惠及最大多數(shù)人群，唯有適度，才能使制度保持一定的靈活性，不至于讓福利制度成為阻礙不同國家之間人員流動的障礙。
當(dāng)前和今后一個時期，制約中國社會保障事業(yè)科學(xué)發(fā)展的重要障礙是針對流動人口、公職人員、農(nóng)業(yè)勞動者等不同群體的千差萬別的社會保障項目，為此必須科學(xué)、理性地選擇不同群體社會保障模式，正確對待快速工業(yè)化、城市化過程中的過渡人群，妥善解決選擇性體制下特殊人群向普惠性體制過渡的問題，建立適度普惠型的社會福利制度。中國在經(jīng)濟(jì)增長方面的成績已經(jīng)為世界矚目，下一步需要建立起一種包容性增長模式，即讓更多的國民享受到增長的成果。圍繞這一目標(biāo)，中國正在加快建設(shè)覆蓋全民的社會保障體系，并且已取得了顯著的成就。在實現(xiàn)人人享有社會保障的目標(biāo)后，流動人口、公職人員、農(nóng)業(yè)勞動者等不同群體的千差萬別的社會保障問題，將成為構(gòu)成未來社會保障統(tǒng)一性的重要障礙。為進(jìn)一步增強(qiáng)發(fā)展的全面性和協(xié)調(diào)性，需要前瞻性謀劃不同社會保障項目和不同人群的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問題。一、社會保障發(fā)展路徑：從選擇型到普惠型在一個國家不同的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段，社會保障制度建設(shè)有著不同的重點。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的時候，社會保障制度一般僅覆蓋部分人群(公職人員或者極端貧困者);在工業(yè)化和城市化進(jìn)入到成熟階段的時候，社會保障開始從制度上和人群上向全民覆蓋;在經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)、社會發(fā)育成熟和政府管理完善的階段，社會保障制度已經(jīng)能夠穩(wěn)定、健康發(fā)展，并更多的關(guān)注不同人群(公職人員、農(nóng)民、流動人口)的社會需求。受國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國民收入水平的制約，在全社會資源總量的約束下，各國社會保障制度建設(shè)的方向、重點、力度有著不同的考慮。第一，社會保障發(fā)展?fàn)顩r與一國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段密切相關(guān)。工業(yè)化以及由之帶來的社會風(fēng)險是建立正規(guī)社會保障制度的動因，雖然社會保障發(fā)展進(jìn)度與工業(yè)化程度并不完全匹配，比如最早的社會保障計劃誕生與德國而不是當(dāng)時最發(fā)達(dá)的英國，但總體來說，工業(yè)化是現(xiàn)代社會保障制度建立的必要條件之一，社會保障制度主要是針對工業(yè)社會中的勞動者而設(shè)立的。由于工業(yè)化帶來的科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和受教育水平的提高，老年人口所占比例會增加，對養(yǎng)老金的需求也會增加，而公共養(yǎng)老保險的建立和擴(kuò)面正是以經(jīng)濟(jì)增長為前提的。[1]從世界經(jīng)驗看，一般都是先有面向城市企業(yè)雇傭勞動者的社會保險制度的誕生，而后經(jīng)過較長的時間，才有農(nóng)民社會保險制度的出臺與社會保障制度的城鄉(xiāng)銜接。[2]而專門針對農(nóng)業(yè)勞動者設(shè)立社會保障還沒有國外經(jīng)驗可借鑒，雖然一些地方試圖把農(nóng)業(yè)工人納入到社會保障制度中來，但很難推廣，一是農(nóng)村工人的相當(dāng)部分報酬以實物的形式支付的，因此很難制定保費繳納辦法，二是農(nóng)村工人普遍收入較低，無力支付。[3]如何在工業(yè)化進(jìn)程中和工業(yè)化完成后解決農(nóng)民以及農(nóng)業(yè)工人(有的國家稱之為“農(nóng)民工”，即主要從事工業(yè)生產(chǎn)、但還未轉(zhuǎn)化為市民的人口)這一特殊群體的社會保障問題成為一個難點。第二，一個國家的社會保障制度與其人口結(jié)構(gòu)相關(guān)。首先，隨著人口老齡化的加快，傳統(tǒng)的以年輕人贍養(yǎng)老年人的負(fù)擔(dān)將不斷加重，這將導(dǎo)致養(yǎng)老保障代際矛盾的加劇。高齡老人人數(shù)的增加使得對醫(yī)療保健、社會服務(wù)、思想情感交流的需求也會增加。其次，工業(yè)化的沖擊使傳統(tǒng)的大家庭逐漸瓦解，出現(xiàn)了空巢家庭、丁克家庭、單身家庭、單親家庭等小家庭結(jié)構(gòu)。家庭小型化使家庭抵御社會經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的能力降低，勞動力的分化加劇了家庭間的兩極分化：有的家庭的成人全部就業(yè)，而有些家庭卻是全體成員失業(yè)。[4]同時在新的家庭結(jié)構(gòu)下，子女與其年邁雙親的同居率大大降低，弱化了傳統(tǒng)家庭的相互扶助和贍養(yǎng)能力。由于越來越多的女性因為擁有好的工作機(jī)會而從事有償工作，這滿足了社會公正的需求，然而，非正式的照料和護(hù)理系統(tǒng)被破壞，形成了廣泛的對兒童和老年人護(hù)理的需求。[5]另外由于年輕一代與年老一代相互獨立，老年一代的高層次的心理需求、精神慰籍無法得到基本滿足。以女性為戶主的單親家庭最容易陷入貧困，多數(shù)西方國家單親家庭的大幅度增長已經(jīng)導(dǎo)致貧困的女性化，盡管西方國家社會保障政策及時對此做出了調(diào)整，但過度的國家保護(hù)和政府對家庭責(zé)任的替代造成了單親家庭對社會的依賴，又產(chǎn)生了新的社會問題。因此，需要特別謀劃老年人、婦女、兒童、等特殊人群的保障問題。第三，社會保障受到人口流動的挑戰(zhàn)。西方國家人口流動多與全球化密切相關(guān)，移民人口的流動帶來了嚴(yán)重的社會問題，許多移民家庭被排斥在社會網(wǎng)絡(luò)之外，外來移民的到來又與當(dāng)?shù)毓と穗A級群體之間產(chǎn)生矛盾，他們之間在就業(yè)、福利等生存方面的競爭加劇。而在大多數(shù)發(fā)展中國家，人口流動的持續(xù)增長會弱化非正式支持體系，由于正規(guī)社會保障體系是分割的，而且流動人口的異質(zhì)性使得他們在社會保障需求方面存在著較大差異，因此大規(guī)模的人口流動對社會保障的獲得產(chǎn)生了巨大的挑戰(zhàn)。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，勞動成本變成一個重要的全球競爭因素，推行高成本的社會保障制度實際上會削弱國家在全球經(jīng)濟(jì)競爭中勞動力成本的比較優(yōu)勢，不少國家常常被告知要防止因過度保障而帶來負(fù)面激勵和道德風(fēng)險問題，迫使各國政府全面減輕稅負(fù)，減少用于社會保障的開支。[6]此外，頻繁的人口跨企業(yè)、跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的自由流動對屬地化管理的社會保障制度提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，表現(xiàn)在如果要解決流動人口在異地參保的問題，就要付出很高的協(xié)調(diào)成本，如果要給他們建立單獨的制度，就會損害全國社會保障制度的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。第四，社會保障計劃是建立在正規(guī)就業(yè)基礎(chǔ)上的制度安排，而那些以臨時工、自雇等形式就業(yè)的勞動者基本特點是收入低、工作不穩(wěn)定、無常規(guī)收入、頻繁失業(yè)、流動性強(qiáng)、文化水平低等，很難被社會保障制度覆蓋進(jìn)來。正規(guī)社會保障制度一般只覆蓋了有組織就業(yè)人員，占勞動力總數(shù)的比例非常小，絕大多數(shù)國民沒有任何社會保障，在那里非正規(guī)的、以家庭為基礎(chǔ)的保障制度發(fā)揮著主導(dǎo)作用。即使在正規(guī)部門，工資在一定水平之上的雇員，小企業(yè)雇員、某些行業(yè)之外的雇員也是被人為的排除在社會保障計劃之外的。大多數(shù)欠發(fā)達(dá)國家社會保障體系建設(shè)一直比較滯后，但很早就建立了針對公職人員和國有工業(yè)企業(yè)的社會保障項目。很多針對公職人員的退休金計劃則無須本人供款，而是由政府直接由稅收撥款。其主要考慮是以養(yǎng)老金制度來穩(wěn)定公職人員隊伍，提高公共職位的吸引力，降低公職人員流失率，并確保其盡職負(fù)責(zé)，達(dá)到以高退休待遇養(yǎng)廉的目的。[7]但隨后建立的針對雇用勞動者的社會保險制度卻是要求雇主和雇員同時供款，造成了不同人群的養(yǎng)老金制度的巨大差異。實際上，公職人員這一特殊群體的社會保障制度已經(jīng)成為許多國家構(gòu)建統(tǒng)一的社會保障體系的主要障礙，有關(guān)國家在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中對國有企業(yè)的勞動保險制度進(jìn)行了改革，也付出了很高的成本，至今仍留有大量的后續(xù)問題。第五，社會保障制度發(fā)展進(jìn)程劃分為以社會救助為核心的社會救助型社會保障階段、以社會保險為主體的社會保險型社會保障階段和以社會福利(“小社會福利”)為重點的社會福利型社會保障階段。在福利國家規(guī)模逐步擴(kuò)大后，近些年發(fā)達(dá)國家又要求逐步消除福利依賴，提出建立一種積極的福利觀，鼓勵人們將工作與享受福利聯(lián)系起來。隨著社會分化，人們有不同的興趣、價值觀，傳統(tǒng)社會保障所持有的那種標(biāo)準(zhǔn)化和無個性的需求滿足方式受到了質(zhì)疑，一些企業(yè)主愿意用高工資、高福利來維系向心力。因此對部分雇員而言，國家社會保障的重要性降低了，而另一些人則更加強(qiáng)烈的依賴國家社會保障。[8]發(fā)生了從過去的國家福利模式向“多元福利模式”的轉(zhuǎn)化。在此基礎(chǔ)上，社會保障待遇由單一的現(xiàn)金形式向包括社會服務(wù)、精神慰藉的綜合性形式擴(kuò)展，社會保障體系由單一層次逐漸向多層次轉(zhuǎn)化，補(bǔ)充保障項目逐步建立，滿足了不同層次的保障需求。社會保障項目引入個人責(zé)任機(jī)制，體現(xiàn)風(fēng)險分擔(dān)、權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合的原則。這樣，社會救助對象、職業(yè)福利享受者以及多樣化保障需求者構(gòu)成了正規(guī)社會保障制度中的特殊者，需要建立特別的保障計劃予以應(yīng)對。從上述特征不難看出，世界各國社會保障制度的演變過程大體上可以概括為從選擇性到普惠性。也就是社會保障制度一開始只能覆蓋到小部分人群(一般是公職人員和極端貧困者)，但必然最終要向全體國民覆蓋，這是一個不可阻擋的趨勢，也是中國正在努力的方向。但問題是普惠性制度建立起來后，原先在選擇性制度下受益的群體是繼續(xù)保留既得利益，還是被同化在統(tǒng)一的制度之中。新覆蓋的特殊群體的新需求和個性化需求如何在整齊劃一的基本制度中得到滿足。這些問題并非不重要，因為這不僅影響到一個國家社會保障制度統(tǒng)一性的問題，也必然會誘發(fā)人口跨區(qū)流動時的道德風(fēng)險。二、不同人群的社會保障模式選擇對于不同人群的社會保障模式選擇，還是要從國情和未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢中把握。由于社會保障制度剛性的特點，社會保障項目在確立以后就容易形成既得利益，很難觸動。最好在制度建設(shè)初期就從長遠(yuǎn)角度謀劃各類人群社保模式，以減少日后的轉(zhuǎn)制成本。關(guān)于流動人口的社會保障問題，大致有三種處理辦法。一是流動人口進(jìn)入正規(guī)社會保障制度，好處是：有利于促進(jìn)不同群體之間公平;有利于推進(jìn)城市化進(jìn)程;有利于在全國范圍內(nèi)建立基本統(tǒng)一的社會保障制度。缺點是：關(guān)系轉(zhuǎn)移困難，難以適應(yīng)人口頻繁流動轉(zhuǎn)移和接續(xù)社會保險關(guān)系的需要;成本較高。二是單獨建立制度。好處是：適應(yīng)人口流動的特點，便于跨地區(qū)轉(zhuǎn)移;成本低;有利于調(diào)動參保積極性。缺點是：將來統(tǒng)一基本保險制度的難度加大;造成流動人口之間的不公平;造成不同人群之間的分割，不利于城市化。中國在2006年曾經(jīng)針對龐大的農(nóng)民工群體[9]，提出分類分層的思路。根據(jù)農(nóng)民工最緊迫的社會保障需求，堅持分類指導(dǎo)、穩(wěn)步推進(jìn)，優(yōu)先解決工傷保險和大病醫(yī)療保障問題，逐步解決養(yǎng)老保障問題。農(nóng)民工納入工傷保險范圍，穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入城市正規(guī)養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度，主要建立大病醫(yī)療保險制度和適合農(nóng)民工特點的養(yǎng)老保險辦法。[10]盡管如此，仍然要看到，分類分層只是抽象的原則，由于流動人口的構(gòu)成十分復(fù)雜，而且該群體時常處在變動中，比較容易受到宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和社會管理政策的影響，任何試圖一勞永逸和一攬子解決流動人口社會保障問題都是不合時宜的，這也是考驗政府執(zhí)政智慧和回應(yīng)民眾需求的重大問題。關(guān)于農(nóng)業(yè)勞動者的社會保障問題。其中養(yǎng)老保障問題大致有幾種思路。一是建立全國統(tǒng)一的普惠制老年津貼制度，在此制度下，對達(dá)到一定年齡的農(nóng)業(yè)勞動者，均可獲得以國家財政為基礎(chǔ)的，按月領(lǐng)取的有保障的養(yǎng)老金。二是建立針對農(nóng)民的基金積累制的養(yǎng)老保險制度，也能夠與全國制度相銜接。三是由國家財政補(bǔ)貼模擬雇主繳費，讓農(nóng)業(yè)勞動者進(jìn)入城市正規(guī)制度。四是為農(nóng)業(yè)勞動者建立普惠制老年津貼與基金積累制相結(jié)合的制度。五是建立土地或?qū)嵨飺Q保障制度。2009年中國已經(jīng)開始試點建立個人繳費、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，目前進(jìn)展順利。但是也應(yīng)當(dāng)看到，中國正處在快速城市化過程中，農(nóng)村人口不斷分化并在不同區(qū)域呈現(xiàn)出非常不同的人口和經(jīng)濟(jì)特征，很多情況還不太穩(wěn)定，加上中國農(nóng)業(yè)人口的年齡結(jié)構(gòu)還比較輕，不見得需要在養(yǎng)老保障方面過快推進(jìn)以免將來被動。相比較而言，農(nóng)業(yè)勞動者的疾病保障問題更為迫切。工業(yè)化時期東亞農(nóng)村衛(wèi)生發(fā)展的一個共同經(jīng)驗是，政府早期主要通過直接興辦公共衛(wèi)生服務(wù)體系的方式，向農(nóng)民提供最基本的、價格低廉的衛(wèi)生服務(wù)。但是這種方式的低價格、低質(zhì)量和低激勵機(jī)制，不適應(yīng)人們收入逐步提高之后日益多樣化的醫(yī)療服務(wù)需求，這樣衛(wèi)生服務(wù)保障體系就要發(fā)生變革。在衛(wèi)生服務(wù)提供方面引進(jìn)競爭機(jī)制，允許私人資本進(jìn)入，建立績效激勵機(jī)制，提高衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量。相應(yīng)地，衛(wèi)生服務(wù)費用也會出現(xiàn)上漲趨勢。為了實現(xiàn)患者能夠得到衛(wèi)生服務(wù)的目的，必須建立風(fēng)險共擔(dān)的醫(yī)療保障制度。[11]中國的經(jīng)驗表明，建立政府資助下的農(nóng)民醫(yī)療保障制度是可行的，經(jīng)濟(jì)上也能夠承受，但不一定一開始就與城市正規(guī)制度并軌，可以從低水平起步，先期解決治療費用較高的大病問題，待籌資水平提高后再加強(qiáng)對發(fā)生頻率較高但治療費用較低的小病的干預(yù)。關(guān)于公職人員的社會保障問題。從國際經(jīng)驗看，公職人員的養(yǎng)老保險待遇比企業(yè)雇員要豐厚一些，其主要表現(xiàn)一是公職人員除享受基本養(yǎng)老保險外，還享受公職人員特殊的養(yǎng)老保險待遇，二是公職人員的養(yǎng)老金替代率水平普遍要高于企業(yè)雇員。問題的焦點是如何處理公職人員養(yǎng)老保障計劃與全民養(yǎng)老保險計劃之間的關(guān)系。根據(jù)有關(guān)研究，在制度安排上，多數(shù)國家還是為公職人員設(shè)立了獨立的養(yǎng)老計劃。即使與國民養(yǎng)老計劃融合，公職人員在在退休年齡和繳費年限(或服務(wù)年限)、替代率、退休金發(fā)放指數(shù)(即退休金如何決定)、籌資方法等方面還是有特殊的規(guī)定。不過，從總體上看，公職人員養(yǎng)老計劃與私營部門養(yǎng)老計劃還是出現(xiàn)了融合趨勢，有的是大改革，有的是小調(diào)整，改革的阻力既有經(jīng)濟(jì)方面的，也有政治方面的，還有制度設(shè)計方面的。[12]從這個意義上說，如何處理公職人員的養(yǎng)老金計劃主要取決于各個國家的國情和政府的決心。近些年有一些國家正在將公職人員納入了統(tǒng)一的國家基本保障制度內(nèi)。其主要做法是實行包括公職人員在內(nèi)的統(tǒng)一的社會保障制度，在此基礎(chǔ)上再為公職人員建立特殊的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(職業(yè)年金)，好處是既維護(hù)了基本制度的統(tǒng)一性，又體現(xiàn)了公職人員的特殊性，不過，另一些國家在改革過程中則遇到了很強(qiáng)的抵制，有關(guān)改革動向值得進(jìn)一步關(guān)注。關(guān)于老人、婦女、兒童及極端貧困者的社會保障問題。上述人群理所當(dāng)然應(yīng)該納入到基本保障制度中，除看得見的正規(guī)保障項目外，很多國家還對他們支付了隱性的福利，這是非常有必要的。但是受政府財力的制約，這些福利項目僅覆蓋到十分有限的人群，而且附加有十分苛刻的條件。下一步的改革方向是將這些福利項目由部分人群向全體人群全面延伸，同時在服務(wù)項目和產(chǎn)品的供給上，適度滿足他們不同層次的多樣化的需求。這樣做的考慮是基本一種新的發(fā)展觀，即如果我們采取一種廣義的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以社會機(jī)會的擴(kuò)大來表示發(fā)展。這些社會機(jī)會與某些基本能力——識字和教育、基本健康、社會保障、性別平等、土地所有權(quán)和地方民主有關(guān)的能力。[13]值得注意的是，在民主政體健全、社會發(fā)育成熟的國家中，由于投票機(jī)制的作用，老人、婦女、兒童及極端貧困者的社會需求比較容易受到執(zhí)政者的關(guān)注，但是在民主政治不發(fā)達(dá)的國家中，弱勢群體很難有效的把自身需求提到政治議程中，能夠要求政府在有關(guān)領(lǐng)域積極介入。一些發(fā)達(dá)國家過寬的福利領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)也吸引了國外移民，引發(fā)了道德風(fēng)險。由于中國社會福利水平還比較低，人口跨國流動的規(guī)模還比較小，這一問題至今還沒有受到關(guān)注，但是在制度建設(shè)過程中一定要吸取有關(guān)的教訓(xùn)。關(guān)于個性化需求。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗表明，傳統(tǒng)社會保障所持有的那種標(biāo)準(zhǔn)化和無個性的需求滿足方式在社會機(jī)構(gòu)逐步分化的情況下均受到了挑戰(zhàn)。這就要求在滿足普惠性社會保障需求的前提下要大力發(fā)展多層次的社會保障體系，給予不同人群一定的“選擇”與“自由”，促進(jìn)國民福利的提高。為減少基本社會保障碎片化的風(fēng)險，個性化需求一般通過私有化加以彌補(bǔ)。比如企業(yè)向員工提供的各種企業(yè)年金、企業(yè)補(bǔ)充醫(yī)療保障計劃以及向員工提供的各種補(bǔ)貼、服務(wù)、實物、帶薪休假等。中國的補(bǔ)充保障計劃普遍還不發(fā)達(dá)，在這方面還有很大的發(fā)展空間，應(yīng)該給予積極鼓勵。三、解決不同群體社會保障問題的策略總的來看，中國在解決特不同群體社會保障問題上既有發(fā)展問題，也有改革問題。應(yīng)該采取不同的策略，應(yīng)對不同的情況。第一，正確對待快速工業(yè)化、城市化過程中的過渡人群。所謂過渡人群是指在經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展暫時出現(xiàn)的或者即將轉(zhuǎn)換身份、社會保護(hù)比較脆弱的人群(上文中提到的農(nóng)業(yè)勞動者、農(nóng)業(yè)工人以及部分流動人口等)。這部分人群因容易受到工業(yè)化風(fēng)險的沖擊而比較多的引起各方面的廣泛關(guān)注，但由于身份變化迅速，如果對其單獨建立保障制度，可能會固化其身份地位，對于正在快速工業(yè)化、城市化中的中國是十分不利的。特別是人口流動與家庭結(jié)構(gòu)、就業(yè)形式方面的新變化對社會保障模式的挑戰(zhàn)等等是各個國家社會保障發(fā)展中普遍面臨的問題，只是在不同的國家其表現(xiàn)形式、影響程度有所差異，但要特別警惕對經(jīng)濟(jì)社會方面過渡現(xiàn)象的過度反應(yīng)。有的問題雖然比較嚴(yán)重，但穩(wěn)妥地做法是不要急于求成的建立新的制度，這不是說就無所作為，在這方面，一個比較可行的路徑是，中國社會保障制度改革可以充分利用自己已經(jīng)有的歷史優(yōu)勢，應(yīng)該將東方傳統(tǒng)與現(xiàn)代社會保障制度結(jié)合起來，比如父母子女間的相互扶持、親友互助、鄰里互助、集體內(nèi)部成員互助等等應(yīng)該成為今天包括未來的社會保障制度發(fā)展的一個基礎(chǔ)，也是混合型社會保障的一個基本層次。要充分調(diào)動社會力量滿足過渡人群的社會需求，待身份轉(zhuǎn)換穩(wěn)定后再著手大規(guī)模解決他們的社會保障問題。第二，妥善解決選擇性體制下不同人群向普惠性體制過渡問題。原先享受特殊利益的群體是中國社會保障改革的難點。從國外的教訓(xùn)看，許多轉(zhuǎn)軌國家的經(jīng)濟(jì)社會體制改革措施都要進(jìn)行長時間的社會博弈，不同利益集團(tuán)以各種方式影響政策制定，導(dǎo)致任何政策的出臺都要經(jīng)歷政治上反復(fù)的“討價還價”，造成了時間效率損失，最后出臺的政策往往嚴(yán)重偏離最初的目標(biāo)。[14]在這方面，需要采取合理的策略。有人在研究英國和美國的福利國家緊縮政策時發(fā)現(xiàn)，英國和美國分別采取了“分而治之”和“贖買損失者”這兩種策略?！胺侄沃本褪前凑崭＠椖浚瑓^(qū)分不同的受益者集團(tuán)，保證每項緊縮措施只危及個別的利益集團(tuán)，而不得罪大多數(shù)人，使國家的合法性不受危害?！摆H買損失者”就是對在緊縮政策中受到利益損害的集團(tuán)給予補(bǔ)償。結(jié)果，美國在里根時代，英國在撒切爾時代，都先后逐漸地完成了福利國家的結(jié)構(gòu)性變革。結(jié)果是福利國家的機(jī)制性成分減少， 而補(bǔ)救性成分增加，目標(biāo)集中到了扶貧和扶困。[15]實際上，只要采取合理的制度設(shè)計，針對既得利益者的改革措施并不必然帶來阻力。第三，優(yōu)先考慮工業(yè)化進(jìn)程中弱勢群體的社會保障問題，針對他們建立適度普惠型的社會福利制度。適度普惠型是中國有關(guān)部門提出來的一個概念，其基本含義是將社會福利的覆蓋對象，由特定的老年人、殘疾人和孤兒，向全體老年人、殘疾人和處于困境中的兒童全面延伸，同時在服務(wù)項目和產(chǎn)品的供給上，適度滿足他們不同層次的多樣化的需求。強(qiáng)調(diào)普惠，是相對過去選擇型福利講的，強(qiáng)調(diào)適度，是提醒人們不要忘記福利國家的教訓(xùn)給人們帶來的警示，謹(jǐn)防走福利國家普遍高福利的老路。[16]只有普惠，才能讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果惠及最大多數(shù)人群，唯有適度，才能使制度保持一定的靈活性，不至于讓福利制度成為阻礙不同國家之間人員流動的障礙。[1]魏加寧等著：《養(yǎng)老保險與金融市場》，北京：中國金融出版社，2002年，22頁。[2]李迎生：“計劃經(jīng)濟(jì)時期的農(nóng)村社會保障建設(shè)評析”，《河南社會科學(xué)》，2005年第4期，第1頁。[3]約翰 B·威廉姆森, 弗雷德 C·帕姆佩爾著，馬勝杰, 劉艷紅, 趙陵譯：《養(yǎng)老保險比較分析》，北京：法律出版社，2002年， 251-252頁。[4]周弘：“怎樣認(rèn)識國外的社會收入問題”，《紅旗文稿》，2005年第22期。[5]彼得·泰勒-古拜：“社會福利與社會投資”，楊團(tuán)、葛道順主編：《社會政策評論》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007，第54頁。[6]米沙拉梅什：“社會政策的近期發(fā)展”，楊團(tuán)、葛道順主編：《社會政策評論》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007，第79頁。[7]王延中、龍玉其：“國外公職人員養(yǎng)老保險制度比較分析與改革借鑒”，《國外社會科學(xué)》，2009年，62-70頁。[8]弗蘭茨-克薩韋爾·考夫曼著，王學(xué)東譯：《社會福利國家面臨的挑戰(zhàn)》，北京：商務(wù)印書館，2004年，第44頁。[9]其主要特點是戶籍仍在農(nóng)村，主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，有的在農(nóng)閑季節(jié)外出務(wù)工、亦工亦農(nóng)，流動性強(qiáng)，有的長期在城市就業(yè)。[10]《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》(國發(fā)[2006]5號)[11] 王延中、單大圣：《農(nóng)村合作醫(yī)療》，《中國社會科學(xué)內(nèi)刊》，2008年第4期，118-127頁。[12]陳佳貴、王延中主編：《中國社會保障發(fā)展報告(2010)》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，336-345頁，2010年。[13]阿瑪?shù)賮啞ど?讓·德雷茲著，黃飛君譯：《印度：經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會機(jī)會》,社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，212-213頁，2006。[14]比較編輯室：《哈薩克斯坦德改革之路——養(yǎng)老金改革的成功例子》，《比較》第3期，中信出版社，2002年，22頁[15]參見周弘：“福利國家向何處去”，《中國社會科學(xué)》，2001年第3期，第101頁。[16]王思斌：“我國適度普惠型社會福利制度的建構(gòu)”，《北京大學(xué)學(xué)報》，2009年第3期，58-65頁。
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