0571-22931819
社會轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村養(yǎng)老:家庭方式需要支持
2016-12-03 08:00:09
無憂保
【導(dǎo)讀】:摘要:從宏觀視角及制度擴張和靜態(tài)均衡角度對農(nóng)村養(yǎng)老的關(guān)注多具有政治考量和貨幣補償?shù)奶攸c，據(jù)此推行的社會養(yǎng)老政策迄今為止績效不佳。
摘要:從宏觀視角及制度擴張和靜態(tài)均衡角度對農(nóng)村養(yǎng)老的關(guān)注多具有政治考量和貨幣補償?shù)奶攸c，據(jù)此推行的社會養(yǎng)老政策迄今為止績效不佳。對家庭規(guī)模小型化、人口流動及家庭權(quán)威分散所做的分析表明，家庭結(jié)構(gòu)變化對農(nóng)村養(yǎng)老的影響是雙重的，在弱化的同時也存在某些促進方面。農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)行而有效的方式依然以家庭為主。家庭不僅在生活照料和精神慰藉方面有不可替代的優(yōu)勢，而且在經(jīng)濟支持上也占據(jù)著最大份額。社會轉(zhuǎn)型對農(nóng)村養(yǎng)老的沖擊不在于動搖了家庭養(yǎng)老的主體角色與核心功能，而在于削弱了家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)方式，拓展或改變了家庭養(yǎng)老的存在形式。在較長的歷史時期，農(nóng)村養(yǎng)老制度建設(shè)應(yīng)圍繞穩(wěn)定、擴展或補充而不是抑制家庭的模式來展開。家庭養(yǎng)老需要政策支持。關(guān)鍵詞:社會轉(zhuǎn)型;農(nóng)村養(yǎng)老;家庭結(jié)構(gòu);家庭養(yǎng)老;社會養(yǎng)老保險一、社會養(yǎng)老保險試點為何一波三折為適應(yīng)社會變革的要求，中國從20世紀90年代開始嘗試以社會養(yǎng)老為導(dǎo)向的農(nóng)村養(yǎng)老制度改革，并由此引發(fā)了關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老研究的持續(xù)升溫。對此現(xiàn)象的一種解釋是，工業(yè)化、化、老齡化及其伴隨的農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)的急劇變遷，使以家庭為核心的農(nóng)村養(yǎng)老舉步維艱，迫切需要社會保險予以支持;中國已具備實施社會養(yǎng)老保險的基本條件，農(nóng)村養(yǎng)老制度的改進應(yīng)由家庭為主向政府主導(dǎo)的社會養(yǎng)老拓展并過渡。在公平意識、社會輿論及政治經(jīng)濟諸因素影響下，這種觀點不僅彌漫到社會意識的多個方面，也化為養(yǎng)老政策制定和實施的重要動因。這是一種基于宏觀界面、制度擴張和靜態(tài)均衡立場對農(nóng)村養(yǎng)老所作的思考。受生產(chǎn)方式和經(jīng)濟發(fā)展水平的限制，自1951年政務(wù)院公布《中華人民共和國勞動保險條例》，到1991年民政部懼級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》開始實施，在漫長的40年間，占人口大多數(shù)的中國農(nóng)民為國家建設(shè)作出了巨大犧牲和貢獻，卻無法享受和城鎮(zhèn)居民同等的福利待遇。當市場化改革的深人使不同社會成員和社會群體的利益不斷分化時，城鄉(xiāng)間的這種差別便成為社會穩(wěn)定和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展新的威脅。因此，將農(nóng)民納人社會養(yǎng)老保障制度的覆蓋范圍，實施與城市居民類似的國民待遇，具有均衡城鄉(xiāng)利益、維持社會和諧及保障經(jīng)濟良性發(fā)展多重意圖。在此意義上，社會養(yǎng)老制度的推行具有“自上而下”、從城市到農(nóng)村的“反哺”特點，是一種以城市為中心的社會經(jīng)濟與福利制度的政治性擴張，其方法論特點表現(xiàn)為對城鄉(xiāng)二元發(fā)展結(jié)構(gòu)靜態(tài)均衡的關(guān)注。這種從宏觀界面、制度擴張和靜態(tài)均衡角度對農(nóng)村養(yǎng)老制度的探究與選擇，雖表現(xiàn)出社會價值觀和政治倫理上的明顯進步，卻未必能準確反映中國農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)狀的實際和迫切需求。迄今為止改革實踐的一波三折和效率不佳傾向于支持這一判斷。盡管中國政府從1986年已開始著手建立社會養(yǎng)老保險制度的試點工作，并于1991年確定以縣為基本單位開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，但實踐結(jié)果距預(yù)期口標相去甚遠。原設(shè)計按個人繳費為主、集體補助為輔、國家給予政策扶持進行基金籌集和積累的原則，因多數(shù)集體經(jīng)濟名存實亡、國家政策扶持難以到位而形同虛設(shè)，名義上的社會養(yǎng)老保險制度最終演變成事實上的“完全積累制”或參保農(nóng)民的“個人儲蓄”。為此，國務(wù)院1999年不得不以中國農(nóng)村尚不具備普遍實行社會養(yǎng)老保險條件為由對已有業(yè)務(wù)清理整頓。全國大部分地區(qū)參保人數(shù)開始下降，基金運行困難凸現(xiàn)，仍在試行的養(yǎng)老保險計劃大多也因保費偏低，起不到應(yīng)有的養(yǎng)老作用?！笆蟆焙螅瑢W(xué)界和有關(guān)政府部門開始設(shè)計與農(nóng)村發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施配套的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度“新農(nóng)保”試圖在農(nóng)民自愿和個人賬戶基礎(chǔ)上，依靠政府實施繳費補貼、基金貼息、待遇調(diào)整、老人直補等多種方式，推動農(nóng)民個人繳費、集體補助、政府補貼多元籌資模式的有效實施，但因認識不一，直至2009年才以《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》的形式公開發(fā)布。在這部遲來的政策中，農(nóng)民們從國家轉(zhuǎn)移支付中能得到的實惠，不僅仍遠低于城鎮(zhèn)居民和職工，也與他們實際的養(yǎng)老所需有較大距離“新農(nóng)?！敝匀詫儆谠圏c性的，將逐步解決、自愿參與、低水平起步作為制度實施的明確原則，表明社會養(yǎng)老保險能否在轉(zhuǎn)型期的中國農(nóng)村有效發(fā)揮作用，仍存在不確定性。農(nóng)村社會養(yǎng)老改革的低效或一波三折使人不免產(chǎn)生這樣的疑慮:以社會保險為主導(dǎo)的農(nóng)村養(yǎng)老改革也許存在制度缺陷，未能反映社會轉(zhuǎn)型期農(nóng)村養(yǎng)老的實際狀況;以社會保險方式給農(nóng)村老人直接轉(zhuǎn)移支付的做法，在養(yǎng)老資源的配置利用上也未必最優(yōu)。社會養(yǎng)老保險改革績效不佳卻仍得到眾多人的青睞，反映了利益再分配中一種強烈的公平意愿和政治訴求，也折射著難以避免的政治博弈和策略選擇。單純的理論分析即可發(fā)現(xiàn)，作為一種特殊的制度安排，社會養(yǎng)老保險是與家庭保障、市場保險等并存互補的養(yǎng)老方式。在城市化、工業(yè)化、市場化促使中國農(nóng)村社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)持續(xù)轉(zhuǎn)型、農(nóng)民的生產(chǎn)和生活方式快速變化之際，建構(gòu)何種養(yǎng)老保障體系，優(yōu)先或重點發(fā)展哪種養(yǎng)老模式，應(yīng)結(jié)合各地經(jīng)濟社會發(fā)展及農(nóng)民收人水平和人口結(jié)構(gòu)變化具體分析。社會保險固然是養(yǎng)老保障體系建設(shè)的重要口標，但其有效實施及優(yōu)越性的發(fā)揮需社會經(jīng)濟發(fā)展到一定的穩(wěn)健狀態(tài)，在此狀態(tài)下，國家的工業(yè)化、城市化及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化達到了較高程度，農(nóng)村人口不再占多數(shù)且普遍有較高的收人剩余，政府擁有可持續(xù)轉(zhuǎn)移支付的財政來源。而中國口前的情況恰恰是:工業(yè)化、城市化還處于較低水平，小農(nóng)經(jīng)濟在多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍占主導(dǎo)地位;農(nóng)民依然占全國人口的較大比例且保持低而不穩(wěn)的收人狀況;與養(yǎng)老需求匹配可資利用的財政轉(zhuǎn)移支付依然有限。在此背景下勉強推行社會養(yǎng)老，既可能出現(xiàn)制度成本和制度收益的不相協(xié)調(diào)，也可能導(dǎo)致制度功能的整體失靈，使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度形同虛設(shè)。諸如此類的問題啟示我們，在農(nóng)村社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型時期如何發(fā)揮社會養(yǎng)老的輔助功能，實現(xiàn)養(yǎng)老資源的有效配置，仍是一個待解問題。二、家庭結(jié)構(gòu)變化對農(nóng)村養(yǎng)老的影響是雙重的應(yīng)當承認，盡管有著復(fù)雜的動機，政治決策者和學(xué)者們對社會養(yǎng)老保險的追捧顯示了中國社會轉(zhuǎn)型期的一個特征:無論是基于生產(chǎn)方式、人口的變化或流動，還是基于生育政策或生活方式的影響，家庭結(jié)構(gòu)變化對農(nóng)村養(yǎng)老的沖擊都是普遍的①6。隨著同一屋檐下共同生活的家庭人口的減少，老年人靠兒女養(yǎng)老的傳統(tǒng)正在削弱或動搖。原來由多子女分擔(dān)的養(yǎng)老責(zé)任，現(xiàn)在集中于少數(shù)甚或一個兒女身上;過去兒孫滿堂、吃大鍋飯的面對面接觸，今天讓位于越來越遠的空間距離;昔日至高無上的家長權(quán)威，而今因經(jīng)濟地位的下降不得不開始學(xué)習(xí)傾聽。在中國農(nóng)民因戶籍限制飽受二元社會結(jié)構(gòu)不公待遇的背景下，這些頗具感官沖擊的現(xiàn)象，使社會養(yǎng)老保險制度的推行容易博得輿論的呼應(yīng)。但據(jù)此看衰家庭而將農(nóng)村養(yǎng)老保障的希望寄托于社會保險則缺乏理性。持續(xù)多年的社會養(yǎng)老保險改革之所以收效不大，既表明該制度選擇可能偏離實際，也意味著存在一種替代機制，在社會保險政策績效不佳的情況下，擔(dān)負著農(nóng)村養(yǎng)老的重任。這種機制就是家庭。中國社會轉(zhuǎn)型期的各種變化雖然對家庭結(jié)構(gòu)以巨大沖擊，這種沖擊所動搖或削弱的，不是基于血緣和情感紐帶之上、由家庭成員或親屬網(wǎng)絡(luò)提供養(yǎng)老的家庭模式，而是以人際交往為內(nèi)容的家庭養(yǎng)老的具體方式，即與自然經(jīng)濟相適應(yīng)、自給自足、有著封閉特征的家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)形式。即便在養(yǎng)老方式范圍內(nèi)，家庭結(jié)構(gòu)變化對農(nóng)村養(yǎng)老沖擊的結(jié)果也不是單一的。養(yǎng)老是基于兩性和血親關(guān)系基礎(chǔ)上具有高度穩(wěn)定性的家庭存在的內(nèi)在機能，養(yǎng)老方式是基于社會關(guān)系基礎(chǔ)上相對易變的養(yǎng)老功能的實現(xiàn)形式。當家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)方式因家庭結(jié)構(gòu)變化日漸衰退或削弱時，新的家庭養(yǎng)老方式在機能決定結(jié)構(gòu)法則作用下會孕育而生。作為一種平衡機制，家庭內(nèi)在的自組織能力，會使其在與環(huán)境的相互作用中，建構(gòu)出與養(yǎng)老需求匹配的新的供給方式。新的家庭養(yǎng)老方式不僅有可能抵消或彌補傳統(tǒng)方式弱化造成的損失，而且有可能創(chuàng)造出比從前更多的養(yǎng)老收益。在此意義上，家庭結(jié)構(gòu)變化對農(nóng)村養(yǎng)老的影響是雙重的。以家庭小型化影響為例。當農(nóng)村家庭成員的構(gòu)成日益從傳統(tǒng)人口較多的形態(tài)向人口較少的形態(tài)轉(zhuǎn)變時，既不表明家庭成員的養(yǎng)老負擔(dān)必然會持續(xù)加重，也不意味老年人的生活質(zhì)量將絕對下降。一方面，家庭人口規(guī)?？s小會導(dǎo)致家庭內(nèi)部承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的供給主體相應(yīng)減少，老年人所占比例因此擴大，老年撫養(yǎng)比由此上升，養(yǎng)老資源供給在家庭內(nèi)部收人再分配中所占份額相應(yīng)增大，在生育被看作基本而重要原生性養(yǎng)老資源的社會，如果其他情況不變，這的確會加重家庭成員的養(yǎng)老負擔(dān)。另一方面，考慮到條件的可變性，家庭小型化對養(yǎng)老的這些負面影響，在一些場合會通過家庭收人能力的增強被抵消。對少子或獨生子女家庭而言，名義上需承擔(dān)比多子女家庭要為沉重的養(yǎng)老負擔(dān)，但如果這些子女自小能得到更好的培養(yǎng)和教育，獲得多子女家庭不具備的成長機會和條件，并因此在成年后擁有了收人不菲的工作崗位，他或他們的父母不會因此生活得比多子女家庭更差。只要家庭收人持續(xù)增加，老年人獲得的養(yǎng)老支持總量就可能不降而升。在生活照料和精神慰藉方面，家庭小型化對養(yǎng)老服務(wù)的弱化多表現(xiàn)在親人間身體力行的困難。考慮到市場交換和技術(shù)進步，在家庭收人有保障的情況下，這種困難帶來的損失可通過市場購買或新技術(shù)運用等方式得到補償。經(jīng)驗觀察已經(jīng)顯示，在制度變革和技術(shù)進步中，中國農(nóng)村家庭收人和人均收人在社會轉(zhuǎn)型期普遍呈增長態(tài)勢，并因此對養(yǎng)老質(zhì)量的改善有著積極的溢出效應(yīng)。另外，家庭小型化對家庭內(nèi)部養(yǎng)老供給的搭便車行為或推誘現(xiàn)象也有抑制作用，其導(dǎo)致的結(jié)果是家庭成員養(yǎng)老責(zé)任的增強。如果慮及型家庭在減輕父輩負擔(dān)和遺產(chǎn)繼承方面比大家庭的優(yōu)勢，會發(fā)現(xiàn)少子家庭有更多精力和資源投人到家庭成員的人力資本開發(fā)或生產(chǎn)經(jīng)營，由此對家庭養(yǎng)老也會產(chǎn)生間接的促進作用。和小型化一樣，家庭人口流動性增強對養(yǎng)老的影響也是雙重的。當越來越多的家庭成員的生存空間日趨由同一屋檐下的合住方式轉(zhuǎn)化為跨地區(qū)分住或兩地往返奔波時，老年人與年輕人的居住距離逐漸擴大，從其他成員那里得到的近身生活照料和親情服務(wù)相應(yīng)減少。人口流動因此不僅改變了農(nóng)村家庭勞動力的供給、分工及勞動方式，也因空間距離的擴大增加了家庭的養(yǎng)老風(fēng)險和成本。隨著成年男性的大量外出，留守在家的婦女特別是妻子的負擔(dān)開始加重，既要處理家務(wù)，照顧老人與孩子，又要從事繁重的農(nóng)業(yè)或養(yǎng)殖業(yè)勞動，客觀上減少了伺候老人的精力和時間。對于那些夫妻二人結(jié)伴外出的“空巢”或“隔代”家庭，老人們不僅要生活自理，還可能得養(yǎng)育留守兒童。為彌補青壯年勞力外流的空缺，許多老人不得不長期從事田間勞動。而人口流動對婦女職業(yè)地位的改變及對婚姻穩(wěn)定性和養(yǎng)老倫理的影響，也弱化著對老年人的服務(wù)供給。就此而言，人口流動性增強對家庭養(yǎng)老的沖擊是顯著的。盡管如此，在經(jīng)濟、技術(shù)和市場因素作用下，老年人的生活質(zhì)量并沒有因此變得更差。相反，大多數(shù)外出務(wù)工人員家庭老人的生活水平因經(jīng)濟收人的持續(xù)增加及其轉(zhuǎn)化效應(yīng)不同程度地得到改善。這表明，人口流動性增強對家庭養(yǎng)老的消極影響是有限的，在給老人帶來養(yǎng)老損失的同時，也會對養(yǎng)老產(chǎn)生積極作用。這種作用帶來的收益有可能抵消甚至超過人口流動的養(yǎng)老損失。人口流動直接的負面影響因此應(yīng)當是結(jié)構(gòu)性的，主要體現(xiàn)在以生活照料和精神慰藉為內(nèi)容的服務(wù)方面。在養(yǎng)老所需最為基礎(chǔ)的經(jīng)濟支持方面，人口流動性增強的養(yǎng)老效應(yīng)總體上是提升的。對大多數(shù)農(nóng)村家庭來說，家庭成員的外出流動與家庭收人的增加是正相關(guān)的，流動意味著工作機會和收人的增長。不管新增收人中有多少會通過家庭內(nèi)部的轉(zhuǎn)移支付用于養(yǎng)老，在親情及家庭文化和倫理調(diào)節(jié)下，當家庭收人總量增加時，用于老人的養(yǎng)老開支一般也會水漲船高。人口流動創(chuàng)造的收人不僅能補償遠離家鄉(xiāng)給養(yǎng)老供給帶來的機會成本，而且可通過市場購買的方式改善因空間分離帶來的生活照料和精神慰藉方面的損失。家庭權(quán)威分散對養(yǎng)老的影響同樣具有雙重性。家庭人口結(jié)構(gòu)與方式的變化使農(nóng)村家庭成員的生產(chǎn)勞動由傳統(tǒng)圍繞土地的合作方式、收人共有，轉(zhuǎn)變?yōu)楣蛡蛑葡碌姆稚趧印⑹杖霜氂?。家庭的?jīng)濟功能隨非農(nóng)性收人的增加而弱化。生產(chǎn)方式和收人來源的改變最終會影響家庭內(nèi)部的人際關(guān)系:從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或非農(nóng)生產(chǎn)的子代勞動力因在家庭內(nèi)部經(jīng)濟收人中貢獻份額的不斷提高，掌握了家庭資源的配置與話語權(quán)，老年人原有的“父權(quán)優(yōu)勢”則被削弱，逐漸喪失了對家庭養(yǎng)老資源的分配權(quán);新型勞動與收益分配制度對年輕成員精力的牽制，使子女們在供養(yǎng)方式選擇上偏好有需求剛性的經(jīng)濟支持，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老中居重要地位的生活照料和精神慰藉，有可能呈現(xiàn)供給不足的特點;而家庭重心的轉(zhuǎn)移以及工業(yè)化、市場化對傳統(tǒng)家庭倫理的沖擊也弱化著養(yǎng)老服務(wù)的傳統(tǒng)方式，對生活照料與精神慰藉造成負面的供給障礙。同樣值得重視的是，家庭權(quán)威的分散或下移也不是單純的消極現(xiàn)象，更不能單一地解讀為倫理道德或社會文化頹廢的結(jié)果。除生產(chǎn)方式變化和年輕一代經(jīng)濟能力增強的影響，社會關(guān)系及生產(chǎn)與生活技術(shù)的迅速變革和信息化沖擊，也是應(yīng)當慮及的因素。面對這種影響需要家庭成員有更加敏銳的反應(yīng)和適應(yīng)能力，而年輕人比起老人更具備這種能力，由此推動了他們家庭地位的提高。這些影響或促進因素的存在從另一方面顯示了家庭養(yǎng)老生產(chǎn)力的進步。雖然家庭權(quán)威的分散或重心下移使老年人不再能像從前那樣發(fā)號施令，以保證個人利益得到尊重或優(yōu)先照顧，但年輕一代家庭地位的崛起使子代們有更多的機會發(fā)揮自己的聰明才智，為家庭收人的增加作出貢獻。老人們一般也樂于看到子女在事業(yè)方面有所成就，并從中得到另類的精神寄托或慰藉。權(quán)威分散給農(nóng)村老人帶來的失落感及養(yǎng)老損失，通過兒女們的成就以及家庭收人的增長和轉(zhuǎn)移支付得到程度不同的彌補或改善。
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