0571-22931819
標(biāo)簽： 養(yǎng)老保障制度養(yǎng)老保障養(yǎng)老
魯全：中國養(yǎng)老保障制度改革中的十大關(guān)系研究
2016-12-04 08:00:08
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【導(dǎo)讀】:當(dāng)前我國的養(yǎng)老保障制度改革迫切需要進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃,在尊重歷史發(fā)展規(guī)律和制度自身發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上,梳理關(guān)鍵問題,正確處理好歷史與現(xiàn)實(shí)、主體制度與補(bǔ)充制度、福利增長與責(zé)任分擔(dān)結(jié)構(gòu)等十大重要關(guān)系,明確改革方向和改革路徑,建構(gòu)理性的制度模式.
［摘要］當(dāng)前我國的養(yǎng)老保障制度改革迫切需要進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃，在尊重歷史發(fā)展規(guī)律和制度自身發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，梳理關(guān)鍵問題，正確處理好歷史與現(xiàn)實(shí)、主體制度與補(bǔ)充制度、福利增長與責(zé)任分擔(dān)結(jié)構(gòu)等十大重要關(guān)系，明確改革方向和改革路徑，建構(gòu)理性的制度模式，盡快實(shí)現(xiàn)制度的定型、穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。［關(guān)鍵詞］養(yǎng)老保障改革；十大關(guān)系；整體方案自20世紀(jì)80年代以來，經(jīng)過三十多年的改革，我國的養(yǎng)老保障制度建設(shè)取得了重大的成就，覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系基本形成，并且對穩(wěn)定國民的安全預(yù)期、確保社會和諧穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變發(fā)揮了積極的作用。與此同時(shí)，我國的養(yǎng)老保障體系也存在一些重大的制度缺陷，面臨著一系列嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。尤其是近一段時(shí)間以來，有關(guān)延長退休年齡、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口以及養(yǎng)老金“雙軌制”等問題被社會熱議，這既說明養(yǎng)老保障問題因涉及民眾切身利益而為社會所高度關(guān)注，也說明養(yǎng)老保障制度的發(fā)展確實(shí)到了需要整體規(guī)劃、全面規(guī)劃和長遠(yuǎn)規(guī)劃的關(guān)鍵階段。養(yǎng)老保障制度改革的本質(zhì)是權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，它不僅涉及當(dāng)代不同群體之間的關(guān)系，也涉及不同代際群體之間的關(guān)系；它不僅涉及資金財(cái)務(wù)長期平衡的問題，也涉及相關(guān)群體權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)分配均衡的問題；它不僅受養(yǎng)老保障制度自身發(fā)展規(guī)律的影響，也受到經(jīng)濟(jì)增長、勞動、以及人口等其他社會經(jīng)濟(jì)制度發(fā)展規(guī)律的約束。因此，我國的養(yǎng)老保障制度改革必須在尊重歷史發(fā)展客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，直面當(dāng)前存在的重大問題和挑戰(zhàn)，妥善處理好養(yǎng)老保障制度改革中的重大關(guān)系。筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國養(yǎng)老保障制度改革中存在十大重要關(guān)系，只有妥善處理好這十大關(guān)系，才能夠明確正確的改革目標(biāo)，形成合理的改革路徑與原則，建構(gòu)理性的制度模式，從而最終實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障制度的定型與可持續(xù)發(fā)展。一、處理好歷史問題與現(xiàn)實(shí)問題之間的關(guān)系，將漸進(jìn)改革、整體推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合當(dāng)前中國的養(yǎng)老保障制度改革絕不是在白紙上謀劃藍(lán)圖，而必須是對20世紀(jì)80年代以來我國養(yǎng)老保障制度改革所形成的基本制度框架和制度模式的“再改革”。一方面，由于受到改革初期建制理念以及其他社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的制約，我國早期養(yǎng)老保障制度改革具有很強(qiáng)的被動性和應(yīng)對性，從而缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃，并由此導(dǎo)致制度碎片化、統(tǒng)籌層次低、轉(zhuǎn)軌成本未能有效化解等歷史遺留問題亟待解決；另一方面，養(yǎng)老保障制度改革還要應(yīng)對當(dāng)前人口老齡化、勞動力流動以及勞動關(guān)系多樣化等全球共同面臨的新問題和新挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，歷史問題與現(xiàn)實(shí)問題又是相互交織在一起，并相互影響的。例如，轉(zhuǎn)軌成本未能有效化解的歷史問題直接導(dǎo)致了當(dāng)前個(gè)人賬戶空賬，統(tǒng)賬結(jié)合模式無法發(fā)揮既定的應(yīng)對人口老齡化的功能；反過來，當(dāng)前勞動力的大范圍跨區(qū)流動又進(jìn)一步暴露和惡化了統(tǒng)籌層次低、制度碎片化等歷史問題的弊病。因此，養(yǎng)老保障制度在未來長期發(fā)展的可持續(xù)性不僅取決于改革是否可以有效應(yīng)對當(dāng)前面臨的關(guān)鍵問題，同時(shí)也取決于是否能夠妥善地解決歷史遺留的問題，從而需要整體規(guī)劃、系統(tǒng)解決。在處理歷史問題與現(xiàn)實(shí)問題的關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)避免以下兩種錯(cuò)誤的取向。其一是完全否定歷史改革的成效，要求徹底推翻現(xiàn)有的制度體系，構(gòu)建全新的體系。這種取向違背了歷史發(fā)展的連續(xù)性，既是不合理的，也是不可行的。在當(dāng)前國民對養(yǎng)老保障制度信心不足的情況下，顛覆性的革命只會進(jìn)一步削弱民眾對制度的信心和對的信心，而不利于改革的推進(jìn)。其二是以存在制度的歷史慣性或“存在的就是合理的”為由，延緩改革的進(jìn)程，甚至是反對改革?！霸俑母铩钡膶?shí)質(zhì)就是調(diào)整已有改革無法撼動的既得利益和已有改革形成的新的不公平利益格局。因此，目前的改革既應(yīng)當(dāng)直面當(dāng)前的核心問題，更不能回避歷史頑疾。筆者認(rèn)為，正確處理養(yǎng)老保障制度改革中歷史問題與當(dāng)前問題關(guān)系的關(guān)鍵在于對歷史問題進(jìn)行區(qū)分，對現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行集中。有些歷史問題是長期形成的，并且對制度的影響也將是逐步顯現(xiàn)的，例如轉(zhuǎn)軌成本的形成與彌補(bǔ)，對于這樣的問題，就應(yīng)當(dāng)采取分步驟、分階段的解決方案，而不可急功近利。有些歷史問題則是影響當(dāng)前制度發(fā)展的關(guān)鍵因素，它與一些現(xiàn)實(shí)因素一道，對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的長期可持續(xù)發(fā)展造成關(guān)鍵影響，越早改革，成本越小，收益越大，越遲改革，成本和阻力就越大，例如職工養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低的問題。對于這樣的問題，就應(yīng)當(dāng)機(jī)立斷，畢其功于一役，通過戰(zhàn)略規(guī)劃與，從根本上將其解決。養(yǎng)老保障制度改革面臨的現(xiàn)實(shí)問題是紛繁蕪雜的，群體之間待遇不平等、基金運(yùn)行的潛在風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任分配結(jié)構(gòu)失衡等現(xiàn)象都是現(xiàn)實(shí)問題的具體表現(xiàn)形式，而現(xiàn)實(shí)問題的關(guān)鍵和癥結(jié)在于制度體系與制度結(jié)構(gòu)不合理。因此，解決養(yǎng)老保障制度現(xiàn)實(shí)問題的抓手在于盡快從以制度覆蓋面擴(kuò)張為主要內(nèi)容的外延型改革轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉{(diào)整和重構(gòu)制度內(nèi)在體系與結(jié)構(gòu)為主要內(nèi)容的內(nèi)涵型改革。因?yàn)橹挥型晟浦贫润w系與結(jié)構(gòu)、建構(gòu)理性的制度框架，并盡快實(shí)現(xiàn)制度的定型，才能夠有效地避免制度運(yùn)行的長期風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。二、處理好職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與其他基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的關(guān)系，明確繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主體地位目前，我國全國層面的老年收入保障制度主要包括城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休金制度。這種體系結(jié)構(gòu)是在城鄉(xiāng)分立的背景下，逐步實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋的必然結(jié)果。由于這四項(xiàng)制度所針對人群的勞動關(guān)系特征和工作內(nèi)容完全不同，因此它們在較長時(shí)期內(nèi)必將同時(shí)存在，完全沒有必要建立一個(gè)形式上“大一統(tǒng)”的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而是通過多元有序的制度體系，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全覆蓋。［1］（P126）然而，在與工業(yè)化的背景下，這四項(xiàng)制度在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中的地位應(yīng)當(dāng)是完全不同的：工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快將直接帶來二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口的增加，從而必然使得職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度成為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的核心，而新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的參保人數(shù)將必然有所下降；機(jī)關(guān)事業(yè)單位勞動者在勞資關(guān)系、工作內(nèi)容上的特殊性決定了該制度將長期獨(dú)立存在，但其參保人員規(guī)模亦是相對穩(wěn)定的；城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)則僅僅面向重度殘疾人等無勞動能力的城鎮(zhèn)人口，而成為一種補(bǔ)缺性的制度安排。一旦明確了繳費(fèi)型職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的核心，就應(yīng)當(dāng)將城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進(jìn)程中出現(xiàn)的特殊群體吸引到該制度中。中國的城鎮(zhèn)化至少可以分為三種類型，并對應(yīng)著三類特殊人群：［2］第一，是人口輸入型城鎮(zhèn)化，它以農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)入為主要方式，其結(jié)果是城市常住人口規(guī)模的不斷擴(kuò)大。在此過程中，農(nóng)民工是值得特別關(guān)注的群體。為了吸引農(nóng)民工參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，就應(yīng)當(dāng)破除該制度的戶籍限制，以勞動合同作為參保的唯一標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持統(tǒng)賬結(jié)合模式的基礎(chǔ)上，降低名義繳費(fèi)率，并允許收入較低的農(nóng)民工暫緩參加個(gè)人賬戶制度，而僅參加社會統(tǒng)籌制度，從而降低參保門檻，吸引農(nóng)民工參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，而不是參加農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)。第二，是地理擴(kuò)張型城鎮(zhèn)化，它以土地征用為主要方式，其結(jié)果是城市地理面積的不斷向外擴(kuò)張。在此過程中，被征地農(nóng)民是值得關(guān)注的重要群體。將被征地農(nóng)民納入職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，就要求在征地補(bǔ)償過程中，綜合考慮被征地農(nóng)民的當(dāng)前生活保障與未來養(yǎng)老保障問題，并促進(jìn)中青年被征地農(nóng)民的再就業(yè)。第三，是產(chǎn)業(yè)升級型城鎮(zhèn)化，它以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化為主要方式，其結(jié)果是農(nóng)村居民生產(chǎn)與生活方式的城鎮(zhèn)化。在此過程中，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人將是值得特別關(guān)注的群體。將他們納入職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)就要求該制度不以從事的產(chǎn)業(yè)類型，而以勞動關(guān)系類型為參保的標(biāo)準(zhǔn)。
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