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《社會保險法》亮點：政策法律化與法律政策化
2017-01-26 08:00:01
無憂保
【導讀】:從2011年7月1日開始，城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點啟動，《中華人民共和國社會保險法》同步實施，其細則已于6月29日對外公布，并將與社會保險法同日起實施。
從2011年7月1日開始，城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點啟動，《中華人民共和國社會保險法》同步實施，其細則已于6月29日對外公布，并將與社會保險法同日起實施。據此細則，參加職工養(yǎng)老保險的個人離世，其個人賬戶中的余額可全部繼承。個人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險關系隨本人轉移，繳費年限累計計算；個人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本醫(yī)療保險關系隨本人轉移，繳費年限累計計算。
新法出臺后，一些評論認為，四審稿中大量的授權性條款使這部基本法的意義打了折扣。的確，即使不將該法中諸多“按照國家規(guī)定執(zhí)行”的表述計算在內，僅明確的授權性條款也不下十個。它們包括：社會保險基金監(jiān)督管理制度、公職人員參加養(yǎng)老保險的辦法、基本養(yǎng)老保險關系的轉移接續(xù)、新型農村合作醫(yī)療的管理辦法、工傷保險的行業(yè)差別費率、失業(yè)保險金的標準、社會保險費的征收主體、社會保險提高統(tǒng)籌層次的時間及步驟、社會保險基金的保值增值等多項具體規(guī)定中，涉及征收主體、費率、保險金標準等社會保險的法定要素。
授權性規(guī)范的存在，使不少人擔心《社會保險法》的可操作性。對這種意見，筆者不敢茍同。下面僅從政策法律化與法律政策化的角度，對《社會保險法》的意義和特點作一分析。
社會保險政策的法律化意義重大
改革開放以來，社會保險政策作為一項重要的公共政策，日益受到國家重視，呈現發(fā)展的態(tài)勢，大致歷經了城鎮(zhèn)社會保險政策探索改革階段（1985~1992年）、城鎮(zhèn)社會保障政策全面改革階段（1992~2002年）、城鄉(xiāng)社會保障政策協調發(fā)展階段（2002年至今）三個主要階段，并初步形成了覆蓋城鄉(xiāng)的社會保險政策體系。
不可否認，這一社會保險政策體系在提供城鄉(xiāng)居民最低生活保障，化解勞動者的失業(yè)、疾病、意外事故等風險方面發(fā)揮了積極作用。經過近30年的政策支持，各項社會保險覆蓋范圍不斷擴大，參保人數持續(xù)增長。2008年，全國參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險人口為21891萬人，農村養(yǎng)老保險剛剛開展試點，參保人口5595萬人，兩項合計約占總人口的21%。2008年，全國參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的人口14987萬人，從2003年開始運作的新型農村合作醫(yī)療進展比較迅速，2008年參加人數已達81517萬人，兩項合計約占總人口的73%。
但是，我國以政策為支柱的社會保險體系也存在若干局限。政策是相機決策，不具有嚴格的制定程序，因而在具有靈活性的同時缺乏穩(wěn)定性和前瞻性；政策頭緒雜，內容分散，強制力較差。
這些因素導致我國近年來雖然在社會保險制度建設方面作了努力，效果卻并不盡人意。如長期以來對社會成員實行城鄉(xiāng)分割的二元社會保障體制，公民本應平等享有的社會保險權利，卻因地域、職業(yè)、單位性質的不同等原因而被肢解。一些人群因為資格被限制只能享受較低水平社會保險的權利，由此降低了社會保險本身應有的公共物品屬性和平等保護的功能。
自1994年社會保險法列入國家立法規(guī)劃算起，這一關乎每一公民福祉保障的“民生基本大法”在立法路上蹣跚踟躕了16年才誕生并即將施行?！渡鐣ｋU法》在國家立法層面上確立了國家建立基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等社會保險制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質幫助的權利。它以法律規(guī)范化的形式建立起我國覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社會保險制度，其中凸顯的四大亮點，即養(yǎng)老醫(yī)保“異地漫游”、養(yǎng)老保險“全國統(tǒng)籌”、社會保險保費強化征收、監(jiān)管“盯牢”保命錢，體現出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的原則，突出了參保人員的合法權利，彰顯了平等保障人民基本生存權利的精神。《社會保險法》以政策法律化、規(guī)范化的形式宣告了我國以政策為支柱的社會保險時期的結束，以及以法律為支柱的社會保險時期的到來。
法律政策化納入法治軌道
新出臺的《社會保險法》能否發(fā)揮良好的社會作用，授權性條款過多并非問題的關鍵，能否將這些授權性條款體現出來的法律政策化納入法治軌道才是問題的關鍵。
一方面，政策有任意性較大、易與人治合流的弊端，不納入法治的軌道，難以成為法所不可或缺的要素；另一方面，《社會保險法》中的授權性規(guī)定，均授權國務院及其相關部門制定具體辦法，政府有可能使政策偏離人大及常委會授權的初衷。
法律政策化納入法治軌道的具體做法：一是充分發(fā)揮人大及常委會對政府政策制定過程及結果的監(jiān)督作用。人大及常委會在授權政府制定《社會保險法》的具體實施政策時，可對政府機構制定的規(guī)則類型、內容、制定方法以及完成規(guī)則制定任務的時間提出明確的要求。
二是構建全面、系統(tǒng)的行政問責制度。由于社會保險政策不可或缺，行政政策制定權和行政自由裁量權亦隨之日益增長。有權力就有責任。社會保險政策是一項重要的公共政策，政府應負擔依法全面落實社會保險政策的主要責任，比如逐年增加政府對社會保險制度的財政投入，逐步提高社會保險支出占國內生產總值和政府財政總支出的比重。行政問責是促使政府合法、合理地使用權力，勤勉、忠信地承擔責任的制度保障。問責主體包括人大、執(zhí)政黨、各民主黨派、司法機關、新聞媒體及社會公眾；對象是負有直接或間接領導責任的社會保險事務領導者以及各級社會保險行政機關的領導成員；后果是怠于行使社會保險義務和濫用權力的行政機關及其公務員承擔相應的道德責任、行政責任和法律責任。問責程序的啟動和進行過程也應納入法治軌道。
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