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專家稱社會保險法出臺已屬不易 五險中養(yǎng)老最難
2017-01-27 08:00:01
無憂保
【導(dǎo)讀】:《社會保險法》于2011年7月1日正式實施。作為社會保障領(lǐng)域的第一部國家大法，還不夠完善的《社會保險法》只是一個起點，隨著細則陸續(xù)出臺，它將切實改變很多人的生活待遇。
歷時16年，經(jīng)過四次審議，《社會保險法》于2011年7月1日正式實施。作為社會保障領(lǐng)域的第一部國家大法，還不夠完善的《社會保險法》只是一個起點，隨著細則陸續(xù)出臺，它將切實改變很多人的生活待遇；而其更大的意義在于，它已為我國實現(xiàn)“從社會保險走向全面的社會保障”邁出了最堅實的一步。
外地人在北京參保，能在北京退休嗎？外地戶籍在京女職工，什么時候才能享有生育保險？這樣的問題，都有賴《社會保險法》的實施來找到答案。
7月1日正式實施的《社會保險法》共12章98條近1萬字。這1萬字關(guān)乎太多人的切身利益。數(shù)據(jù)顯示，截至2010年6月底，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度覆蓋2.45億人，城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險覆蓋12.5億人，工傷保險參保1.53億人，剛開始試點的新農(nóng)保也覆蓋了近6000萬人。
幾易其稿，最終呈現(xiàn)在世人面前的《社會保險法》，在保障老百姓待遇方面的新改進或者說增進是非常多的。
“特別是解決繳費不足15年人員的養(yǎng)老待遇問題，跨地區(qū)就業(yè)人員的社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題、醫(yī)療費用即時結(jié)算問題、異地就醫(yī)醫(yī)療費用結(jié)算問題、工傷待遇墊付問題等等。”人力資源和社會保障部副部長胡曉義在接受中國政府網(wǎng)專訪時說。
但《社會保險法》也留下了不少未竟之處。如公務(wù)員養(yǎng)老保險的辦法、社會保險費統(tǒng)一征收的辦法、新型農(nóng)村合作醫(yī)療的管理辦法等，有待進一步落實。
“與《社會保險法》配套的細則、辦法，應(yīng)該不下10個，有些正在研究中，近期陸續(xù)會出臺。”中央財經(jīng)大學(xué)中國社會保障研究中心主任褚福靈告訴本刊。
出臺已屬不易
“《社會保險法》的施行，為我國社保制度的改革提供了基本法律依據(jù)，它以法律的形式確立了我國城鄉(xiāng)全體居民的社保體系，實現(xiàn)了我國社保制度由試驗性階段向定型、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)變。”首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)社會保障研究中心主任呂學(xué)靜對本刊表示。
“這是一部重執(zhí)行的法律，40%以上的條款是在說執(zhí)行。”人社部專家顧問委員會專家、清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授楊燕綏說。
然而，這樣一部姍姍來遲的大法，也難免被“挑刺”?！渡鐣ｋU法》通篇，有十多處提及“具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”或類似表述。用法律術(shù)語講，這叫做法律的“授權(quán)”。因此，有專家表示，理性審視《社會保險法》，會發(fā)現(xiàn)它是授權(quán)條款最多的法律。
楊燕綏對本刊表示，這些“授權(quán)”條款分為多種情況。
其一，作為一部國家基本法，它是原則性的，有些地方確實需要制定細則。比如，《社會保險法》第九十七條規(guī)定，外國人在中國境內(nèi)就業(yè)的，需參加社會保險。這就需要人社部制定細則，各地方制定具體的實施辦法。
其二，有些“授權(quán)”條款屬于一種“回避”的方式，是因為各方?jīng)]有達成共識。這當(dāng)中又分為兩種情況：一種是，由于轉(zhuǎn)型階段的國情，在制度安排上一時還識別不清；另一種，則出于各部門之間的利益紛爭。“比如，公務(wù)員養(yǎng)老保險問題、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險待遇、社保基金運營管理的監(jiān)督機構(gòu)、社保費統(tǒng)一征收的執(zhí)行機構(gòu)等，顯然屬于后一種情況。”楊燕綏說。
但幾位專家均表示，“授權(quán)”多并不意味著不好，畢竟，《社會保險法》幾經(jīng)磨煉，最終能夠出臺，這才是最重要的。
“如果真的追求完美，這個法就又出不來了。”呂學(xué)靜說，雖然《社會保險法》尚有不足，但已經(jīng)很不容易了。“不能指望一部綜合的法律，解決全部的問題。更何況它本身是一個難產(chǎn)的孩子，生出來了或許有些不如意，我們要從后天去培育、去完善。”
呂學(xué)靜告訴記者，7月6日，北京市人力資源和社會保障局組織專家，對社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)進行研討。“《社會保險法》出臺后，我關(guān)注到，各地都在緊鑼密鼓地研究制定具體實施辦法。”
同一天，楊燕綏參加了人社部醫(yī)保司關(guān)于醫(yī)療保險基金收支平衡及運營機制的研討。她告訴本刊，有關(guān)外國人在中國參保的實施細則，已經(jīng)有了討論稿。“如果外國人回國了，對于其個人賬戶，人社部提出了三種辦法：一、終止賬戶，結(jié)算余額；二、參保憑證隨本人攜帶出國；三、參保記錄在中國保留，如果他將來又來到中國，也可以在中國退休。對于統(tǒng)籌賬戶，則有兩種方案，正在尋求國際協(xié)議，一種是相互承認記錄，另一種是相互免除義務(wù)，即該國公民在中國，和中國公民在該國，互相都不繳統(tǒng)籌賬戶。”楊燕綏透露。
除此之外，《社會保險法》出臺后，已經(jīng)有《社會保險基金先行支付暫行辦法》、《社會保險個人權(quán)益記錄管理辦法》公布在人社部網(wǎng)站上。
此前，人社部副部長胡曉義曾公開表示，《社會保險法》中有一些授權(quán)性、框架性的規(guī)定，落實這些規(guī)定需要一系列的配套法規(guī)和規(guī)章。當(dāng)前最重要的首先是對現(xiàn)有的法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件進行全面梳理，看哪些是合乎法律規(guī)定的，哪些是不合乎法律規(guī)定的，不合法的就要廢除，合法但不詳盡的應(yīng)該完善和補充，缺失的應(yīng)該盡快彌補上，這是一方面。第二，在制定新的法規(guī)方面，應(yīng)該著重考慮：一是現(xiàn)在沒有法規(guī)規(guī)定的一些制度，比如說養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險要優(yōu)先考慮制定法規(guī)；再有，像征繳方面有專門的法律規(guī)定，應(yīng)該根據(jù)《社會保險法》的要求進行完善，而在經(jīng)辦、監(jiān)督方面還應(yīng)該盡早地補上法規(guī)缺失的不足。另外，在基金的投資、管理、運營方面也應(yīng)該加強法規(guī)建設(shè)。
五險，養(yǎng)老最難
《社會保險法》中提及的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險，俗稱“五險”。五險之中，養(yǎng)老保險所占金額最大，大約占70%~80%。
在實際操作中，養(yǎng)老保險的難度也是最大的。
據(jù)楊燕綏介紹，五險之中，醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險屬于當(dāng)年風(fēng)險，現(xiàn)收現(xiàn)付。失業(yè)保險，屬于周期風(fēng)險，是隨著經(jīng)濟周期變動的。唯有養(yǎng)老保險，風(fēng)險周期最長，是根據(jù)個人終身財務(wù)周期，要實現(xiàn)長期收支平衡。
根據(jù)《社會保險法》的安排，中國的養(yǎng)老保險朝著全覆蓋、?；救グl(fā)展；采取個人賬戶、社會統(tǒng)籌相結(jié)合的模式。與此同時，還明確了財政預(yù)算的責(zé)任，提出，基本養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)支付不足時，政府給予補貼。
但楊燕綏認為，這樣做將來可能會面臨財政壓力加大、持續(xù)性降低。“現(xiàn)在，隨著人口老齡化的到來，這個風(fēng)險更加大了。由于教育程度提高，現(xiàn)在的人工作比過去晚了10年，與此同時，壽命增長了10年。而且，個稅起征點調(diào)整后，只有2400萬人在繳稅，財政壓力會加大。”
她介紹說，在世界各國，養(yǎng)老金制度改革都是難點。目前，國際上的趨勢是朝著“去保險化”發(fā)展。作為中國養(yǎng)老金制度結(jié)構(gòu)調(diào)整清華方案的主要設(shè)計者，楊燕綏對中國養(yǎng)老保險制度提出的建議是，國民基本養(yǎng)老金低保化，個人賬戶制度化、社會化、市場化。
“基本養(yǎng)老金?；荆覀兘?quot;老人吃飯"；想要提高養(yǎng)老金水平，就要靠你工作時多繳個人賬戶，把工作時的一部分錢要挪到退休后來花。個人賬戶必須要終生記錄、安全性高，而且不能被挪用，必須進入市場，實現(xiàn)保值增值。”
不僅財政壓力大，我國養(yǎng)老保險的另一個特點是“碎片化”，不同人有不同的養(yǎng)老辦法，待遇差別大。2009年以來，事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革在山西、上海、浙江、廣東、重慶5地試點，但是成效不佳。
在《社會保險法》中，依然將公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險辦法辟出來單獨制定。
“我的建議是，從改革當(dāng)年，公務(wù)員和事業(yè)單位的退休金每年下降一個百分點，同時政府為其建立職業(yè)年金，職業(yè)年金每年增加一個百分點，此消彼長，而個人拿到的金額不變。這樣退休金逐漸降下來，降20多年后公務(wù)員和事業(yè)單位都跟老百姓拿同樣的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。與此同時，由職業(yè)年金帶動的中國的養(yǎng)老金市場也形成了。”楊燕綏說。
建立全國統(tǒng)一的個人社會保障號碼
“國家建立全國統(tǒng)一的個人社會保障號碼。個人社會保障號碼為公民身份號碼。”《社會保險法》中的這句話，被記者采訪的多位專家推為《社會保險法》的最大亮點。
一般來說，社會保障由社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置等組成。其中，社會保險是社會保障的核心內(nèi)容。
褚福靈認為，建立全國統(tǒng)一的個人社會保障號碼，意義非常重大。“要實現(xiàn)人人享有保障，需要有個標(biāo)識，有個介質(zhì)，才能記錄終生，保障終生。現(xiàn)在各地都在開發(fā)、推廣這個平臺。各地統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一平臺是未來發(fā)展方向。”褚福靈說。
他還表示，制定社會保障法，從社會保險走向全面的社會保障，是未來立法的一個方向。
楊燕綏則表示，建立全國統(tǒng)一的個人社會保障號碼，進一步明確了公民社會保障權(quán)益記錄，后者是一個很大的進步。
根據(jù)《社會保險個人權(quán)益記錄管理辦法》規(guī)定，社會保險個人權(quán)益記錄，是指以紙質(zhì)材料和電子數(shù)據(jù)等載體記錄的反映參保人員及其用人單位履行社會保險義務(wù)、享受社會保險權(quán)益狀況的信息，包括參保人員及其用人單位社會保險登記信息；參保人員及其用人單位繳納社會保險費、獲得相關(guān)補貼的信息；參保人員享受社會保險待遇資格及領(lǐng)取待遇的信息；參保人員繳費年限和個人賬戶信息等。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)負責(zé)社會保險個人權(quán)益記錄管理，提供與社會保險個人權(quán)益記錄相關(guān)的服務(wù)。
“"權(quán)益"二字，代表中國進入了公民權(quán)益保障時代，是民生保障在法律上的落實。"記錄"二字，代表中國進入了社會化管理時代，開始有了全新的居民檔案。”楊燕綏表示，之前的兩種檔案，單位檔案和公安戶口，由于流動太大，出現(xiàn)了嚴(yán)重斷檔情況，給統(tǒng)計上帶來了很多不便。
“經(jīng)濟大國必須是統(tǒng)計大國。公民社會保障權(quán)益記錄將成為中國人口、收入統(tǒng)計，甚至產(chǎn)業(yè)規(guī)劃調(diào)整的核心數(shù)據(jù)庫。”楊燕綏進一步表示，在信息時代，公民社會保障權(quán)益記錄將擁有“國家第二安全部”的功能。“國防部管的是國家安全，公民社會保障權(quán)益記錄管的則是人的安全。”
盡管認為這是《社會保險法》中的最大亮點，但楊燕綏也認為，這同時反映了中國目前在體制機制改革方面的很大不足。“在公共服務(wù)方面，呈現(xiàn)出多龍治水、信息孤島的局面。民政部管社會救助、社會福利，住建部管住房保障，衛(wèi)生部管新農(nóng)合，人社部管五險，農(nóng)業(yè)部管農(nóng)民進城就業(yè)……彼此之間信息都不暢通。”因此，楊燕綏認為，國家亟待建設(shè)社會保障總局，和稅務(wù)總局、工商總局一起，共同拉動經(jīng)濟建設(shè)。
“社會保障涉及全體公民一生，是公共服務(wù)的龍頭。社會保障號就是龍鼻子，牽動公民一生，涉及國家全局。社會建設(shè)要找突破點，我們認為這就是突破點。”楊燕綏說。
《社會保險法》給予公眾四大保障
保障1
以前，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險與新農(nóng)保、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險之間是不能轉(zhuǎn)換的，在城市務(wù)工的農(nóng)民工，如果回鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)，那么原先在城市參加的社保不能轉(zhuǎn)移到農(nóng)村。
社保法第十六條規(guī)定：“參加基本養(yǎng)老保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費不足15年的，可以繳費至滿15年，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金；也可以轉(zhuǎn)入新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險或者城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險。”
保障2
城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險目前是在省級或省級以下統(tǒng)籌的，通俗地說，就是只能在本省范圍內(nèi)報銷醫(yī)藥費。職工跨省份或地區(qū)就業(yè)時，醫(yī)療保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移是個難題。
社保法第三十二條規(guī)定：“個人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本醫(yī)療保險關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移，繳費年限累計計算。”
保障3
由于計劃生育政策的長期實施，新一代就業(yè)者中獨生子女占很大比例，獨生子女異地就業(yè)后父母異地養(yǎng)老看病的情形不斷增加，退休職工醫(yī)保關(guān)系的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移已成為人們呼聲較高的尚待解決的問題。
社保法第二十九條規(guī)定：“社會保險行政部門和衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)建立異地就醫(yī)醫(yī)療費用結(jié)算制度，方便參保人員享受基本醫(yī)療保險待遇。”
保障4
上世紀(jì)90年代中國的社保制度建立之初，采用的是用人單位和個人繳納社會保險費的辦法，這是一種社會互助式的社保模式。隨著退休職工人數(shù)的快速增長，社保基金經(jīng)常出現(xiàn)拖欠支付養(yǎng)老金的情況。
社保法第五條規(guī)定：“國家多渠道籌集社會保險資金。縣級以上人民政府對社會保險事業(yè)給予必要的經(jīng)費支持。”這體現(xiàn)了政府在促進社會公平正義，加大社會財富再分配力度，防止和消除兩極分化中的作用。
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