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《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法(征求意見稿)》2015詳細解讀
2017-03-14 08:00:01
無憂保
解讀《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法(征求意見稿)》
1997年國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)〔1997〕26號)，第七條規(guī)定：“基金結(jié)余額，除預(yù)留相當于2個月的支付費用外，應(yīng)全部購買國家債券和存入專戶，嚴格禁止投入其他金融和經(jīng)營性事業(yè)。”
自此以后，基本養(yǎng)老保險基金的投資政策再沒變動。由于投資受限，基本養(yǎng)老保險基金投資收益率低于同期通貨膨脹率。截至2014年底，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余3.18萬億元，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余0.38萬億元，兩者合計3.56萬億元，這意味著每跑輸CPI1個百分點，將面臨350多億元的潛在損失，且貶值風(fēng)險隨社會保險基金規(guī)模的增加而逐年增大。2015年6月29日，人力資源社會保障部、財政部會同有關(guān)部門研究起草了《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《投資管理辦法》)，并向社會公開征求意見。
《投資管理辦法》是貫徹黨的十八屆三中全會關(guān)于“加強社會保險基金投資管理和監(jiān)督、推進基金市場化、多元化投資運營”的精神，提高基本養(yǎng)老保險基金收益水平，實現(xiàn)基金保值增值的目標，而做出的一項重大改革。
我國目前已有全國社會保障基金和企業(yè)年金基金等養(yǎng)老金開始投資運作，從實踐看，它們都取得了較為理想的長期投資收益。2001年至2014年末，全國社會保障基金年均投資收益率8.36%，超過同期年均通貨膨脹率(2.42%)5.94個百分點。2007年至2014年末，企業(yè)年金基金年均投資收益率7.87%，超過同期年均通貨膨脹率(3.21%)4.66個百分點。全國社會保障基金和企業(yè)年金基金的成功運作，為基本養(yǎng)老保險基金投資管理提供了寶貴參考。本文嘗試將《投資管理辦法》和我國現(xiàn)有養(yǎng)老金投資政策進行比較，以從這個角度來對《投資管理辦法》進行分析和解讀。
管理方式：
信托管理模式，集中投資運營
根據(jù)《投資管理辦法》規(guī)定，基本養(yǎng)老保險基金的管理方式更多借鑒全國社會保障基金的做法，都是采取信托管理模式，堅持市場化、多元化、專業(yè)化的投資管理原則?；攫B(yǎng)老保險基金和全國社會保障基金都是由國家設(shè)立、國務(wù)院授權(quán)的養(yǎng)老基金管理機構(gòu)承擔(dān)受托機構(gòu)，而企業(yè)年金基金無論采取理事會受托模式，還是法人受托模式，都是由市場機構(gòu)承擔(dān)受托人?；攫B(yǎng)老保險基金委托人是省、自治區(qū)、直轄市人民政府(可指定省級社會保險行政部門、財政部門承辦具體事務(wù))，基金投資采取受托機構(gòu)直接投資與外部委托投資相結(jié)合的方式。
對于為什么不選市場機構(gòu)承擔(dān)受托機構(gòu)，我個人的理解是從責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的角度看，國家對基本養(yǎng)老保險基金給予了大量財政補助，對基本養(yǎng)老保險基金支付負有兜底責(zé)任，在基本養(yǎng)老保險基金投資運營中理應(yīng)體現(xiàn)國家的主導(dǎo)作用。從安全性的角度看，由國家設(shè)立、國務(wù)院授權(quán)的養(yǎng)老基金管理機構(gòu)承擔(dān)受托機構(gòu)，實際是以國家信用為擔(dān)保，以政府財政為后盾并作為最后的支付者，安全程度較高，同時機構(gòu)設(shè)置和運行方式清晰，便于政府監(jiān)管。此外，國家也可以集中統(tǒng)一施行優(yōu)惠扶持政策，有利于提高基本養(yǎng)老保險基金投資盈利水平。對于為什么不讓省、自治區(qū)、直轄市人民政府設(shè)立養(yǎng)老基金管理機構(gòu)，承擔(dān)本省市基本養(yǎng)老保險基金的受托機構(gòu)，我個人認為主要是考慮到各地經(jīng)濟發(fā)展、金融環(huán)境、管理能力也有很大差異，以相對集中投資運營為好。
投資限制：
更多借鑒企業(yè)年金基金投資政策
在投資限制上，《投資管理辦法》更多借鑒企業(yè)年金基金投資限制的規(guī)定。比如在投資比例限制上，基本養(yǎng)老保險基金投資銀行活期存款，一年期以內(nèi)(含一年)的定期存款、貨幣型養(yǎng)老金產(chǎn)品、貨幣市場基金等的比例，合計不得低于基金資產(chǎn)凈值的5%。投資一年期以上的銀行定期存款、協(xié)議存款、同業(yè)存單，剩余期限在一年期以上的國債、債券等固定收益類產(chǎn)品的比例，合計不得高于基金資產(chǎn)凈值的135%。債券正回購的資金余額在每個交易日均不得高于基金資產(chǎn)凈值的40%。投資股票、股票基金、混合基金、股票型養(yǎng)老金產(chǎn)品的比例，合計不得高于基金資產(chǎn)凈值的30%。上述投資比例限制跟企業(yè)年金基金的投資比例限制一致。
相對來說，基本養(yǎng)老保險基金的投資限制比全國社會保障基金的投資限制更多。比如，基本養(yǎng)老保險基金只能開展境內(nèi)投資，而全國社會保障基金可進行境外投資，投資比例為按成本計算，不超過全國社會保障基金總資產(chǎn)的20%。基本養(yǎng)老保險基金投資股票、股票基金、混合基金、股票型養(yǎng)老金產(chǎn)品的比例，合計不得高于基金資產(chǎn)凈值的30%，而全國社會保障基金按成本計算，投資證券投資基金、股票的投資比例上限是40%。全國社會保障基金股權(quán)基金投資可占基金總規(guī)模的10%，而基本養(yǎng)老保險基金不能投資股權(quán)基金等。
出現(xiàn)上述差別，我個人認為全國社會保障基金是國家應(yīng)對人口老齡化的戰(zhàn)略儲備基金，專門用于未來人口老齡化高峰時期的養(yǎng)老保險等社會保障支出的補充、調(diào)劑;而基本養(yǎng)老保險基金和企業(yè)年金基金都需要滿足當期支付需求。在投資需求方面，全國社會保障基金更看重中長期收益，而基本養(yǎng)老保險基金和企業(yè)年金基金則更看重當期收益。因此，基本養(yǎng)老保險基金和企業(yè)年金基金在投資限制政策上出現(xiàn)較多重合。不過，基本養(yǎng)老保險基金可投資國家重大項目和重點企業(yè)股權(quán)，投資上限為基金資產(chǎn)凈值的20%，而企業(yè)年金基金目前不能投。出現(xiàn)這種區(qū)別，我的理解是，基本養(yǎng)老保險基金由國家主導(dǎo)，且資金規(guī)模龐大，可對其統(tǒng)一施行優(yōu)惠和扶持政策，使其能便利地參與國家重大項目和重點企業(yè)股權(quán)投資，讓廣大人民群眾能充分分享社會經(jīng)濟發(fā)展成果，而企業(yè)年金基金尚不具備這些條件。不過，企業(yè)年金基金可通過投資信托產(chǎn)品或基礎(chǔ)設(shè)施債權(quán)投資計劃的形式，間接投資國家重大項目。
綜上所述，我個人認為《投資管理辦法》中的投資限制規(guī)定充分考慮了基本養(yǎng)老保險基金的特性，同時也為實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金保值增值目標留足了施展空間。
風(fēng)險準備金：
按管理20%和年收益1%提取
在風(fēng)險準備金方面，基本養(yǎng)老保險基金借鑒了全國社會保障基金的做法。受托機構(gòu)和投資機構(gòu)要分別提取風(fēng)險準備金，具體來說，基本養(yǎng)老保險基金投資機構(gòu)和受托機構(gòu)分別按管理的20%和年度收益的1%提取風(fēng)險準備金，受托機構(gòu)提取的風(fēng)險準備金余額達到養(yǎng)老基金資產(chǎn)凈值5%時可不再提取，專項用于彌補養(yǎng)老基金投資發(fā)生的虧損。全國社會保障基金的投資政策也要求投資管理人按當年收取的社?；鹞匈Y產(chǎn)管理手續(xù)費的20%計提風(fēng)險準備金，余額達到全國社會保障基金委托管理資產(chǎn)凈值的10%時不再提取。全國社會保障基金理事會按全國社會保障基金凈收益的20%提取一般風(fēng)險準備金，一般風(fēng)險準備金余額達到全國社會保障基金資產(chǎn)凈值的20%時不再提取。
企業(yè)年金基金的投資政策只要求投資管理人從當期收取的管理費中，提取20%作為企業(yè)年金基金投資管理風(fēng)險準備金，余額達到投資管理人所管理投資組合基金財產(chǎn)凈值的10%時可以不再提取，受托人則不需提取風(fēng)險準備金。
出現(xiàn)上述差別，我個人認為一方面，基本養(yǎng)老保險基金和全國社會保障基金的受托機構(gòu)都可對基金資產(chǎn)進行直接投資，它們實際又承擔(dān)了投資管理機構(gòu)的職責(zé)，因此，受托機構(gòu)也需要提取風(fēng)險準備金;另一方面，受托機構(gòu)和投資機構(gòu)分別提取風(fēng)險準備金，就等于給基金加了雙保險，可有效降低基金波動風(fēng)險，消除人們的顧慮。
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