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2015關于完善農民工生育保險政策的提案
2017-04-02 08:00:07
無憂保
孫潔委員：制訂農民工生育保險條例 保護女性職工權益
關于完善農民工生育保險政策的提案
農民工問題是當今社會的一個熱點問題，其社會保障、就業(yè)、子女教育、住房等都廣受關注。但是其中對女性農民工，其社會保障權益保護目前仍存在不少空白，尤其是生育保險問題至今沒有得到足夠的關心和注意。生育保險是通過國家立法規(guī)定，在勞動者因生育子女而導致勞動力暫時中斷時，由國家和社會及時給予物質幫助的一項社會保險制度。我國生育保險待遇主要包括兩項。一是生育津貼，用于保障女職工產假期間的基本生活需要;二是生育醫(yī)療待遇，用于保障女職工懷孕、分娩期間以及職工實施節(jié)育手術時的基本醫(yī)療保健需要。在五項社會保險項目中，生育保險的覆蓋群體相對較小，國家統(tǒng)計局發(fā)布《2013年農民工監(jiān)測調查報告》稱，2013 年度全國外出農民工1.66億人，仍以青年男性為主，女性農民工占其中30%左右。這些女性農民工里已婚育齡婦女和準備結婚生育的占絕大多數，她們迫切期待用人單位能保障自己的生育保險權益。因此，保護農民工特別是女性農民工的合法權益，對促進社會公平與和諧發(fā)展具有重要意義。
根據對歷年《全國農民工監(jiān)測調查報告》進行的分析，農民工生育保險參保率2008年為2%，2009年為2.4%，2010年2.9%，2011年為5.6%，2012年6.1%，2013年6.6%。與工傷保險參保情況相比，很多地方參加生育保險的職工人數只占工傷保險參保人數的20%左右，且生育保險參保的人員絕大部分為國有、集體企業(yè)職工。由此可見私營企業(yè)職工，特別是女性農民工的生育保險權益根本沒有得到保障。相關調研與訪談結果顯示，女性農民工參與生育保險意愿較強，但卻不了解生育保險。而最為關鍵的因素是企業(yè)參與生育保險率低。企業(yè)是提供生育保險的主要途徑，根據個案參與生育保險率低的情況可知，絕大多數企業(yè)并沒有參與生育保險，也沒有為女職工、尤其是女性農民工提供生育保險這一保障。
究其原因，第一，女性農民工自身素質比較低，對生育保險的認識不夠。第二，制度宣傳的缺乏。大部分女性農民工不了解生育保險，更有人完全沒有聽說過生育保險，政府及相關機構也沒有建立一個完善的宣傳體制，導致了生育保險在女性農民工以及企業(yè)中大面積的空白。第三，企業(yè)利益與生育保險的沖突，使大部分企業(yè)逃避為女性農民工提供生育保險。企業(yè)對社會保險缺乏正確的認識，認為社會保險制度會增加其生產成本，為了避免女職工孕、產、哺乳期，有的企業(yè)甚至只招收19歲-25歲未婚未育的女性農民工。第四，女性農民工的收入低也在一定程度上影響了其參與生育保險的意愿。職工參與社會保險需要與企業(yè)共同分擔保險費用，而由于女性農民工自身收入不高，她們不愿意在工資中拿出一部分的錢來作為社會保險的費用。
但從深層分析，國家對生育保險立法的缺位和企業(yè)對《企業(yè)職工生育保險試行辦法》的適用對象的理解有偏差。
首先，在全國范圍內適用的生育保險法規(guī)較之其他四項保險少得多。根據《中華人民共和國勞動人事法規(guī)全書》(2009)，在全國范圍內適用的社會保險綜合性的法規(guī)有8個，養(yǎng)老保險的專門法規(guī)有30個，醫(yī)療保險的法規(guī)有13個，工傷保險的專門法規(guī)有20個，失業(yè)保險的專門法規(guī)有13個，而生育保險的專門法規(guī)僅有兩個，即《企業(yè)職工生育保險試行辦法》(1994)和《勞動和社會保障部辦公廳關于生育保險覆蓋范圍的復函》(2006)在一些綜合性的社會保險法規(guī)中，也缺乏對生育保險的規(guī)定。《勞動和社會保障部等關于職工在機關事業(yè)單位與企業(yè)之間流動時社會保險關系處理意見的通知》(2001)也只是規(guī)定了對養(yǎng)老保險關系、失業(yè)保險關系和醫(yī)療保險關系的處理;《中國人民解放軍軍人配偶隨軍未就業(yè)期間社會保險暫行辦法》(2003)規(guī)定了軍人配偶隨軍未就業(yè)期間可以享受基本生活補貼和養(yǎng)老、醫(yī)療個人賬戶補貼待遇，卻對生育保險補貼未作規(guī)定。
其次，生育保險制度立法層次低，試行期過長。在《社會保險法》頒布之前，《企業(yè)職工生育保險試行辦法》(1994)的立法層次是部門規(guī)章。而養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險及工傷保險均有國務院行政立法層次的決定或條例作為執(zhí)法的依據。因此，生育保險在我國整個社會保險制度的政策制定與法制建設中最為滯后。由于生育保險法規(guī)的立法層次低，試行期過長，各地方在適用生育保險的法規(guī)時，都結合“本地區(qū)的實際情況”制定了生育保險的規(guī)定或辦法，導致《企業(yè)職工生育保險試行辦法》被虛化。在這些生育保險的規(guī)定或辦法中，存在著少數大中城市將包括農民工在內的流動婦女這一特殊群體排除在生育保險制度之外的現象。
第三，生育保險缺乏強制性。自1994年頒發(fā)的《企業(yè)職工生育保險試行辦法》之后，勞動部在1999年頒發(fā)的《社會保險征繳暫行條例》規(guī)定了基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費、失業(yè)保險費的征繳，而沒有規(guī)定生育保險費的征繳與征繳方式。正式因為沒有一個強有力的法律或法規(guī)規(guī)范，生育保險的覆蓋面擴大、參保人的增加和基金的征繳都出現疲軟現象。
2010年10月通過、2011年7月1日起開始施行的《中華人民共和國社會保險法》，已經從全國立法的層面將流動婦女納入生育保險覆蓋的范圍。社會保險法第五十三條規(guī)定:“職工應當參加生育保險，由用人單位按照國家規(guī)定繳納生育保險費，職工不繳納生育保險費。”與《企業(yè)職工生育保險試行辦法》第二條“本辦法適用于城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工”相比，社會保險法第五十三條去掉了“城鎮(zhèn)企業(yè)”的字樣。
政策建議
首先，政府要充分重視女性農民工的生育保險，并且要進一步的完善相關的政策體系，盡快制訂《企業(yè)職工生育保險條例》。其內容應當包括：第一，強化生育保險的地位。生育作為女性特有的生理機能，應得到社會更好尊重，強化生育保險的地位就是其應有之義。生育保險應和養(yǎng)老保險與工傷保險一樣進行監(jiān)管，強化政府對生育保險的監(jiān)管職責，捍衛(wèi)女性應有的人權和社會權利。第二，擴大生育保險覆蓋范圍。政府應制定政策逐步將非正規(guī)就業(yè)的婦女，以及各種非公有制企業(yè)、集體企業(yè)、個體工商戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中的從業(yè)女性均納入到保險范圍之中。第三，確定合理的生育保險繳費率，扶持“小微”企業(yè)。在一定程度上減輕企業(yè)負擔，并可適當的采取獎勵制度，支持和鼓勵企業(yè)為女職工提供生育保險。
其次，強化用工單位參與生育保險意識。用工單位應依法參加生育保險，建立和完善各項規(guī)章制度，特別要注意保護女職工權益，要把女職工的特殊勞動保護規(guī)定寫進用人單位的規(guī)章制度中。運用懲罰和獎勵杠桿，促使用工參與生育保險。
最后，要增強女性農民工維權意識。加大生育保險法律法規(guī)宣傳力度，營造出尊重婦女，積極參與生育保險的社會氛圍。政府應通過多種手段，宣傳生育保險，尤其要在“小微”企業(yè)中加大宣傳力度。與此同時，應開設公布女職工維權法律咨詢和投訴舉報平臺，增強女性農民工主動參與意識，使廣大女性農民工了解自身享有的受法律保護的社會權利。
(提案人：全國政協(xié)委員、對外經濟貿易大學保險學院副院長 孫潔)
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