2010年隨著“兩會”的召開，社保問題成為民眾關(guān)注的熱點，如何擴大社保參保覆蓋面，提高社保統(tǒng)籌層次，有效解決社保異地接續(xù)等熱點和難點問題引發(fā)各方爭議。國家稅務(wù)總局有關(guān)領(lǐng)導發(fā)表文章，提出通過“費改稅”，可以提供解決上述問題的有效途徑，并且稅務(wù)部門作為征繳社保費的主體，能強化征繳力度和效率，社保部門和稅務(wù)部門賬實分管，也符合社保基金風險管理要求，防止社?；饠D占挪用。“一石激起千層浪”，在社會保險法呼之欲出之時，稅費之爭再掀波瀾。費改稅是否符合社會發(fā)展需要，能否解決實際問題，讓我們一起在此探討。

　　首先了解“稅和費”的基本概念。所謂稅就是通過納稅，使納稅人獲得一項權(quán)利，這個權(quán)利與其納稅額度的聯(lián)系不是很大，主要與證明他是否納稅，以此獲得權(quán)利這個事實有關(guān)。所謂費就是“強制性提取款”，注重征繳數(shù)量的多少，強調(diào)繳款與權(quán)利的對等。

　　區(qū)分稅和費的標志是看個人賬戶是否存在。社保實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶結(jié)合，個人繳費與個人賬戶一一對應(yīng)，當前繳款與未來待遇之間存在對等補償，因此社保費是費而不是稅。“稅費之爭”的焦點問題是社保費改成社保稅，認為社保稅與個人所得稅的稅基密切關(guān)聯(lián)，稅務(wù)部門統(tǒng)一征繳，便于同步征收管理，又節(jié)約成本，可減輕勞動部門的事務(wù)性工作，提高社保部門的社會化服務(wù)與管理水平。從理論上看沒有問題，但實際運行中會出現(xiàn)下列問題：

　　一、實行費改稅，要對現(xiàn)行社保制度重新調(diào)整，社保和稅務(wù)部門職能重新劃分，誰負責制定標準，誰負責執(zhí)行標準；社保稅基和稅率如何確定，誰來測算，準確一點說是精算，因為社保涉及未來年度的支出，是需要精算的。征收的社保稅和個人賬戶怎樣通過兩個部門的整合歸集能做到賬實相符；轉(zhuǎn)移接續(xù)和死亡支付、退休待遇支付怎么處理，是否需要兩個部門的報批。

　　二、社保稅是屬于國稅還是地稅，征繳主體是國稅還是地稅，實現(xiàn)省級統(tǒng)籌和全國統(tǒng)籌，該如何在國稅和地稅分配，以及與社保部門的哪個層面建立協(xié)調(diào)運行機制，確保錢賬分管的同時錢賬相符。

　　三、費改稅不符合當前社保制度處于初創(chuàng)階段的要求，因為稅的剛性大于費，做實賬戶剛剛鋪開，統(tǒng)籌與賬戶的關(guān)系還沒理順，費改稅就“人為縮小”了改革空間，個人參保、農(nóng)民工、農(nóng)村居民參保問題難以在繳稅制條件下予以解決。

　　四、不利于社保統(tǒng)籌層次的提高。社保部門可以實現(xiàn)省級垂直管理，確保政令暢通，實現(xiàn)社保轉(zhuǎn)移接續(xù)，社保費的統(tǒng)籌使用和安排，但不能做到征繳社保稅的稅務(wù)部門也實現(xiàn)垂直管理，以及社保稅的統(tǒng)籌安排和使用，其結(jié)果還是回到“雙重征繳”的特殊循環(huán)中，直接妨礙了省級社保統(tǒng)籌，以及全國社保統(tǒng)籌目標的實現(xiàn)。

　　“稅費之爭”的另一焦點問題是誰是真正的征收主體，是社保部門還是稅務(wù)部門，現(xiàn)行的雙重征繳模式已經(jīng)阻礙著社保統(tǒng)籌層次的提高，影響省級統(tǒng)籌和全國社保統(tǒng)一的進程，即將出臺的社會保險法必須明確征收主體及權(quán)責，有效解決實際問題，理順社保運行機制，促使雙重征繳模式盡快轉(zhuǎn)型。

　　我國社會保障體制改革始于20世紀80年代末，1993年確立了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本制度框架，社會保險費征繳模式是征費，征收主體是社保部門。但在社保發(fā)展初期，僅依靠社保部門征收社保費的難度很大，經(jīng)常出現(xiàn)欠繳，缺乏行政和法律約束力?？紤]加大征繳力度，政府允許稅務(wù)部門代征保險費，并取得了成效。因此，在國務(wù)院1999年1月頒布的《社會保險費征繳暫行條例》（以下稱1999年《征繳條例》）中認可社保和稅務(wù)部門都可以征繳社會保險費，但條例中沒有明確社保部門是征繳主體，稅務(wù)部門是委托代征關(guān)系，兩個部門的管理職責是不等同的。由此出現(xiàn)“雙重征繳”的特殊體制，目前全國各省基本上都是一半由稅務(wù)機構(gòu)征繳，一半由社保經(jīng)辦機構(gòu)征收。

　　1999年《征繳條例》確定了“雙重征繳”體制，具體流程可以概括為：參保企業(yè)到社保經(jīng)辦機構(gòu)登記，每月如實申報保費數(shù)額，社保經(jīng)辦機構(gòu)進行審核，稅務(wù)機關(guān)或社保經(jīng)辦機構(gòu)征繳入庫。從理論上講，這個征繳流程似乎問題不大，但隨著社保運行和社?；鹨?guī)模的不斷擴大，體制矛盾越來越突出，雙重征繳模式存在的弊病主要表現(xiàn)在：

　　一、“雙重征繳”是部分地方政府為保證社保費征繳率采取的一個舉措。長期來看，采取稅務(wù)部門征繳、財政部門保管、社保部門支付“三足鼎立”模式，將存在潛在財政風險。稅務(wù)部門征繳，社保部門支付，兩者都與財政部門進行溝通，征繳情況與支付情況在理論上和制度上脫節(jié)，社保部門難以兼顧考慮制度收入的實際約束，預(yù)算膨脹是待遇支付的潛在傾向。這種征繳與支付相互割裂的制度安排，是典型發(fā)達國家實行普享型和繳稅制的社保制度，沒有加強繳費與收益的聯(lián)系，不適合中國的社保制度。

　　二、1999年《征繳條例》規(guī)定，“由稅務(wù)機關(guān)征收社會保險費的，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)當及時向稅務(wù)機關(guān)提供繳費單位社會保險登記、變更登記、注銷登記以及繳費申報的情況；而稅務(wù)機關(guān)也應(yīng)當及時向社會保險經(jīng)辦機構(gòu)提供繳費單位和繳費個人的繳費情況”。在實際征管過程中，由于協(xié)調(diào)銜接機制上的摩擦，在社保數(shù)據(jù)核準統(tǒng)計口徑、票據(jù)傳遞時效以及復審差錯糾正等方面產(chǎn)生諸多問題，造成交易成本上升和社會資源浪費。

　　據(jù)稅務(wù)系統(tǒng)研究“雙重征繳”運行程序煩瑣，工作量大，信息傳遞不及時和不能充分共享，部門間的協(xié)調(diào)耗費了大量的精力。因為參保登記、繳費基數(shù)與繳費人員的核定、征收任務(wù)的下達、政策調(diào)研等日常管理是由社會保障部門負責，稅務(wù)部門難以掌握真實費源情況，只能根據(jù)社保部門提供的資料來征收，政策解釋權(quán)和管理權(quán)嚴重脫節(jié)，社保費容易出現(xiàn)漏征漏管現(xiàn)象。

　　三、社保部門對企業(yè)進行參?；?，稅務(wù)部門是征繳部門，也要對企業(yè)進行參?；?，企業(yè)每年都要被兩個部門重復稽查，兩個部門也要組織大量的人力開展稽查，無形中增加了財政成本。

　　社會保障制度最初是為解決國企改革需要而建立的，因此制度設(shè)計沒有考慮到農(nóng)村的社保問題。隨著社會發(fā)展進步，城鄉(xiāng)人口流動頻繁，城市化進程引進大量農(nóng)民務(wù)工，如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)社保全覆蓋，有效解決農(nóng)民、農(nóng)民工、城鎮(zhèn)居民在城鎮(zhèn)戶口限制下的自然流動，享受到國家社保的普惠福利，發(fā)揮社保“穩(wěn)定器”的作用，維護社會安定和諧，是中國社保制度改革的立足點，也是難點。

　　二是現(xiàn)有社保制度覆蓋率太低。一般來說，征繳體制的選擇和設(shè)計必須要考慮3個因素，第一是否有利于提高征繳效率，第二是否能夠降低征繳成本，第三是能否吸引民眾參保，有效擴大社保覆蓋面的問題。由于二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等原因，中國社保制度只能在城鎮(zhèn)開始，覆蓋面目前是世界上最小的，擴大覆蓋面是一個長期的歷史任務(wù)，絕非短期行為。中國社保覆蓋率低，對絕大多數(shù)就業(yè)人口來說是不公平的，不利于建設(shè)全國統(tǒng)一的市場體系，難以真正發(fā)揮維護社會穩(wěn)定的保障功能，因此，在中國應(yīng)當首先考慮如何擴大社保覆蓋面。

　　三、統(tǒng)賬結(jié)合制度異常復雜。中國的統(tǒng)賬結(jié)合社保制度，幾乎是世界上獨一無二的制度，正處于探索之中。這個制度無論與現(xiàn)收現(xiàn)付制還是與完全積累制相比，在具體操作中都顯示出90年代初建立時未曾預(yù)料到的前所未有的復雜和困難：說復雜，指既要考慮到現(xiàn)收現(xiàn)付制的運行規(guī)律，又要考慮到積累制的獨特規(guī)則；說困難，既是二者的簡單相加與相互結(jié)合，又在具體操作中遇到了遠遠大于“1＋1＝2”的難以克服的實際問題。統(tǒng)賬結(jié)合在提高覆蓋率和統(tǒng)籌層次時形成兩難，在解決便攜性和異地轉(zhuǎn)移接續(xù)時成為掣肘，在考慮投資策略和增值保值時額外增加潛在風險等等。

　　在社保工作實踐中感受到，征繳與支付行為越緊密效率就越高，征繳主體和社保主體合作越密切交易成本就越低，合二為一則為最優(yōu)。在覆蓋面、效率和成本這3個決定征繳體制選擇的因素中，確立由社保部門征繳的模式，最有可能將弱化二元化經(jīng)濟制約因素與擴大覆蓋面和統(tǒng)籌層次有效結(jié)合。

　　服從社保制度發(fā)展的總體目標，建議盡快取消由稅務(wù)機構(gòu)代征社會保險費的體制，由社保部門統(tǒng)一征繳社會保險費，社保制度建設(shè)牽涉的部門不宜過多，否則職責界限容易混淆，交易成本就高，也容易互相推諉，效率低下。

　　社保部門做為征繳主體是社保發(fā)展的需要，首先繳費制是實行社保部門征繳的一個根據(jù)。繳費制的目的在于加強繳費與待遇之間的聯(lián)系，費改稅割斷了這種聯(lián)系，不利于鼓勵參保者繳費積極性和擴大覆蓋面；繳費制強調(diào)國家、社會、企業(yè)和個人四方責任共擔；費改稅不是順應(yīng)國際潮流，80年代以來世界范圍內(nèi)的新浪潮是棄稅改費，近20個國家紛紛引入個人賬戶或名義賬戶，改變供款性質(zhì)，旨在強調(diào)社會和個人的責任，減少政府負擔。

　　二是社保部門征繳有利于城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參保。擴大社保覆蓋面首先應(yīng)解決的是城鎮(zhèn)就業(yè)人口，這是實現(xiàn)基本全覆蓋的第一步。目前城鎮(zhèn)被排斥在社保大門之外的絕大部分是非正規(guī)部門靈活就業(yè)人員或說非公經(jīng)濟成分就業(yè)人口。在未來經(jīng)濟制度改革中，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整形成就業(yè)結(jié)構(gòu)多元化，非正規(guī)部門的靈活就業(yè)人員的數(shù)量將不斷增加。與稅務(wù)部門相比，在擴大城鎮(zhèn)非公經(jīng)濟成分靈活就業(yè)人員參保率方面，社保部門更具有優(yōu)勢：

　　一般來說，社保部門在基層社區(qū)街道和民政部門已基本建立起一個服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，負責低保和社保等具體工作，便于靈活就業(yè)人員參保繳費。二是社保與就業(yè)密不可分，社會保障部門在促進就業(yè)和改革社保這兩條戰(zhàn)線需要同時發(fā)揮作用，完善就業(yè)管理服務(wù)組織體系的同時就建立了社保服務(wù)體系。三是發(fā)揮社保公共服務(wù)職能，由社保部門承擔征繳，既有利于社保擴面，又可體現(xiàn)社會保障的人文關(guān)懷。

　　社保部門擔當征繳主體從長期看有利于社保制度的完善與改革，是社會保險制度追求自我平衡、自我發(fā)展及通過專業(yè)化管理達到高效運行的客觀要求，有利于擴大制度覆蓋面，實現(xiàn)2020年基本覆蓋城鄉(xiāng)的目標。