隨著保險業(yè)改革開放的不斷深化，我國社保制度創(chuàng)新的緊迫性日益顯現(xiàn)。近年來國外社保與商業(yè)保險相結合，共同發(fā)揮作用的情況已經(jīng)相當普遍。在絕大多數(shù)國家，立法機構對企業(yè)年金制度中的補充養(yǎng)老計劃制定了法律框架，明確了企業(yè)和雇主在補充養(yǎng)老保險制度中的法律義務；在政府稅收制度中，一些國家也對商業(yè)保險公司執(zhí)行的補充養(yǎng)老計劃提供了一定程度的優(yōu)惠措施。為此，近日記者采訪了國務院發(fā)展研究中心金融研究所副所長張承惠博士。張承惠認為，目前在部分領域，社保與商業(yè)保險的邊界日漸模糊，商業(yè)保險正在更大的程度上發(fā)揮社會保障的作用。因而，應為之提供更大的作用空間。同時，政府應通過政策支持商業(yè)保險公司更好地為社會保障體制服務，并應改善管理和監(jiān)管，協(xié)調好商業(yè)保險和社保兩種運行體制的關系。

　　一、國際借鑒

　　記者：各國社會保障體制的形成均經(jīng)歷了一個漫長的時期，由于國情千差萬別，各國的社保體制也各有不同，并無一個標準的模式。但這些改革的一個重要取向是市場化，即由過去政府包攬社會保障轉向充分利用市場的力量和增加國民的自我責任。那么，這些改革的主要措施包括哪些？

　　張承惠：第一，在養(yǎng)老保險領域，減少政府在養(yǎng)老保障上的財務責任，改進養(yǎng)老保障運作制度，從現(xiàn)收現(xiàn)付向部分積累模式轉變，從社會統(tǒng)籌向個人賬戶模式轉變，最終建立一個多支柱（一般為三支柱）的養(yǎng)老保障體系。所謂三支柱，一是由國家依法強制建立，通過稅收或繳費籌集資金，廣覆蓋、低水平的基本養(yǎng)老保險制度；二是國家依法推行，依靠企業(yè)和個人繳費籌集資金，通過個人賬戶管理的、完全積累式的補充養(yǎng)老保險制度；三是個人自愿購買的商業(yè)性養(yǎng)老保險制度。也有的國家在世行的支持下，拋棄了公共確定收益養(yǎng)老金體制，而用私人確定繳費體制取代之。采用這一方式的有阿根廷、玻利維亞、哥倫比亞、匈牙利、秘魯、波蘭、瑞典、烏拉圭等國家。

　　第二，在醫(yī)療保險領域，一是通過擴大繳費基數(shù)、取消不合理項目等措施減少財政壓力；二是改變一般患者的費用負擔方式，調整不同年齡階段患者負擔醫(yī)療費的比率。
 
    例如日本2002年醫(yī)療保險制度改革以后，工薪族患者自費負擔的比率由20％提高至30％，工薪家屬住院費自負擔比率由20％改為3~69歲自負30％，同時自負擔10％的對象也由改革前的70歲以上老人改為75歲以上老人。三是設立護理保險制度（例如1995年德國實施《護理保險法》，2005年日本引入護理保險制度），利用民間的力量擴大老人護理服務的規(guī)模。換言之，政府試圖通過改革護理制度而將原有的福利制度轉變?yōu)?a href="http://www.kcuv.cn/shebaozhengce/1219044/">社會保險制度；四是改進醫(yī)療服務體系，例如使用更廣泛類別的服務提供者提供醫(yī)護服務；訂立國民保健服務醫(yī)療機構及非政府醫(yī)療機構的服務質素標準；加強對醫(yī)療費用支出的監(jiān)督管理，推行新的撥款機制，獎勵高效率的服務提供者，等等。

　　第三，通過財政支持、減免稅收等手段，建立巨災保險機制，特別是巨災保險的再保險機制。

　　上述改革對商業(yè)保險的影響是深遠的。由于從政府包攬養(yǎng)老、醫(yī)療等轉向更多地利用市場機制實現(xiàn)對國民的保障，更加注重公共保障體制的效率，改革無疑需要商業(yè)保險機構來填補政府退出所造成的空間，并在提高資金使用效率方面發(fā)揮更大的作用。

　　記者：那么，國外政府在支持商業(yè)保險公司發(fā)揮作用上的主要做法有哪些？

　　張承惠：為充分發(fā)揮商業(yè)保險公司的作用，促進保險業(yè)發(fā)展，不少國家的政府都采取了一些支持措施，如稅收優(yōu)惠、財政投入等。

　　首先，扶持商業(yè)保險的稅收政策在稅收支持政策中，最著名的是美國的401k計劃。該計劃是由雇主建立的、可以為雇員提供稅前繳費的養(yǎng)老金計劃。參加該計劃的企業(yè)和雇員的繳費可以在規(guī)定的限度內從應稅收入中扣除，雇主所繳保費和養(yǎng)老金的投資收益享受稅收遞延的優(yōu)惠政策。由于養(yǎng)老金延續(xù)的時間很長，稅收遞延政策給雇員帶來的利益相當可觀。

　　日本對消費者購買壽險和財險（包括人身傷害險、醫(yī)療費用險、看護費用險等）部分險種所支出的保費都有一定額度的免稅扣除。例如企業(yè)為員工購買的壽險保費可計入虧損，企業(yè)為本公司資產(chǎn)投保的火災保險、機動車保險的保費可計入虧損，企業(yè)為員工購買的醫(yī)療保險在一定條件下可全額作為虧損處理等。日本還為保險公司提供了稅收政策優(yōu)惠，例如對部分或全部責任準備金免稅。包括普通責任準備金、返還保費儲備金、支付儲備金、巨災儲備金、地震風險儲備金、交強險強制公積金等。

　  其次，支持商業(yè)保險發(fā)展的財政政策外國政府為促進和保護保險業(yè)發(fā)展的財政支持方式主要是：

　　第一，當保險公司面臨商業(yè)無法承受的巨大風險時，由國家通過財政撥款成為主承保人。

　　第二，當保險公司承保有較大風險難以分散，因而不能長期穩(wěn)定地為國民提供保險保障時，有政府為之提供再保險。

　　第三，對農業(yè)保險提供保費補貼。對弱勢產(chǎn)業(yè)提供保費補貼是各國的通行做法，目前對農作物的保費補貼一般在50％左右，家畜、果樹也有比例不同的保費補貼。

　　再次，規(guī)范商業(yè)保險公司在社保體系中發(fā)揮作用的監(jiān)管政策

　　智利等國的經(jīng)驗表明，無論是國有機構還是私營性基金管理公司都可能具有犧牲消費者利益為自己牟利的強烈動機，都可能出現(xiàn)違法違規(guī)活動。因此，在市場經(jīng)濟中如果政府要求商業(yè)性機構在社會保障體系中履行義務的話，就必須進行積極謹慎的監(jiān)管，否則當事的各方就會找到逃避義務并撈取好處的多種方式。只有真正從保護投資者的立場出發(fā)，通過有效的制度和市場競爭，嚴格規(guī)范市場主體的行為，社保體系才能得到長足的發(fā)展。

　　基于上述理由，各國政府通常要對市場化運作的養(yǎng)老基金進行嚴格的監(jiān)管，其監(jiān)管內容，一是針對受托人的監(jiān)管，包括受托人的成立方式和程序、受托人對投資管理人的選擇過程、合約的制定程序和內容；二是針對投資管理人的監(jiān)管，包括資質、投資方向、投資比例和績效；三是對資金托管人的監(jiān)管。美國401k計劃的監(jiān)管涉及各金融監(jiān)管機構、國內稅務局和勞工部。各金融監(jiān)管機構的主要職責是對償付能力、市場行為、公司治理、投資行為、信息披露等進行監(jiān)管。國內稅收局的主要職責是防止稅收收入流失和稅收待遇被濫用。勞動部的主要職責是確認計劃發(fā)起人、計劃參與者、計劃本身的合格性，嚴格貫徹落實“非歧視”原則，監(jiān)督受托人履行職責。

　　二、幾點啟示

　　記者：由此可見，國外養(yǎng)老和醫(yī)療保障體制改革的基本方向是強化個人責任和市場功能，更多地利用市場機制改善社保體系，提高資金使用效率和國民的福利。那么，對于中國而言，應如何鼓勵商業(yè)保險發(fā)展，為之提供良好的發(fā)展環(huán)境？另外，為彌補政策缺陷，在加大支持商業(yè)保險發(fā)展的力度上，需要采取哪些措施？

　　張承惠：首先，應充分認識商業(yè)保險在社會保障體制中的作用，為之提供更大的作用空間。

　  第一，隨著中國快速進入老齡化社會，我國的社會養(yǎng)老制度將面臨著巨大財政負擔。2004年，老年人僅占總人口的11％，但是聯(lián)合國預測，到2040年中國的老齡化率將達到28％，超過美國。從絕對數(shù)量來看，如果保持目前的人口變動趨勢，到2040年中國老年人數(shù)將達到近4億人，超過法國、德國、意大利、日本和英國的人口總和。在老年人口迅速增加的情況下，要維持高替代率的養(yǎng)老保障體制和高水平的醫(yī)療福利制度幾乎是不可能的。即便在一定時期經(jīng)濟發(fā)展狀況良好、財政收入增長較快，由于社會保障的剛性很強，保障程度也不宜提升太快。因此，從健全養(yǎng)老保障體制、消除社會不穩(wěn)定因素、改進國民養(yǎng)老福利的角度出發(fā)，需要大力發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險，為社會基本養(yǎng)老保險提供有益的補充。

　　第二，相對于社會基本保險來說，商業(yè)保險有著獨特的效用。在國外，商業(yè)保險特別是人壽保險被視為一種投資理財方式。一是壽險本身就具有儲蓄功能，可以幫助投保人更好地分配收入；二是壽險的回報可以免稅累計增長（其原理為承擔了風險的收益應當免稅），同時壽險的賠償部分也是免稅的；三是按照國際慣例，保險賠償金是免于追索的，債權人永遠用保險金抵償債務人的債務；四是壽險的現(xiàn)金價值可以獲得金融機構的信貸。

　　第三，相對于養(yǎng)老保障體系來說，廣覆蓋的公共醫(yī)療保險服務則需要更多的社會資源。特別在我國地區(qū)差異巨大、政府財政實力未能達到廣覆蓋、高水平的情況下，可以將有限的公共資源集中投向弱勢群體。即便在公共醫(yī)療保險體系相對完善以后，公共保險制度仍然可以與商業(yè)性醫(yī)療保險相輔相成：前者提供普遍服務，后者提供較高水平的醫(yī)療服務。

　　第四，出于大量保險資金運作的需要，保險公司通常具有很強的資本市場運作能力，在兼有保險產(chǎn)品和資金管理雙重能力的情況下，即便是固定繳費的DC計劃，放在保險公司管理也優(yōu)于基金管理公司。因為后者只能在資本市場投資，前者卻可以在投資的同時分出一部分購買原保險、投連險，等等。而且由于保險賠償是免稅的，對于投保人來說，可以更好地規(guī)避風險，大大改善投保資金的收益性。

　　第五，近年來我國一些高危行業(yè)事故頻發(fā)，給政府財政帶來很大壓力。在部分地區(qū)的試點情況表明，商業(yè)保險作為第三方力量介入高危行業(yè)的雇主責任險、農作物和畜牧業(yè)保險等領域，可以有效彌補行政安全管理體制的缺陷，通過事先管理規(guī)避風險，減少損失程度和出險后政府的財政負擔。

　　其次，政府應通過政策支持商業(yè)保險公司更好地為社會保障體制服務。

　  建議采取以下措施：

　　第一，制定全國統(tǒng)一的、完整的稅收優(yōu)惠政策體系。為此，一是要改變目前政策標準不統(tǒng)一，優(yōu)惠政策制定隨意性強，缺乏權威性的狀況，制定全國統(tǒng)一的企業(yè)年金稅收優(yōu)惠政策，優(yōu)惠程度也應有較大程度的提高。二是要將企業(yè)年金稅收優(yōu)惠政策由現(xiàn)行的繳費階段擴展到投資階段和待遇領取階段。參照國際成功經(jīng)驗，對企業(yè)年金計劃的投資收入給予免稅；對雇員繳費實行延遲納稅。也就是說，政府在繳費、投資、待遇領取這三個環(huán)節(jié)中，僅對第三個環(huán)節(jié)征稅。

　　第二，制定健康保險的稅收優(yōu)惠政策，允許企業(yè)和雇員個人購買健康險的繳費在一定限度內稅前列支，對健康險公司和健康險市場給予實質性的支持。

　　第三，加快建立巨災保險機制，明確政府在巨災保險體系中的作用，劃清各級政府的“再保險”責任分擔比例，以分散保險公司的風險，促進其提供長期穩(wěn)定的保險服務。

　　同時，政府應改善管理和監(jiān)管，協(xié)調好商業(yè)保險和社保兩種運行體制的關系

　　第一，從改進保險服務、提高資金效率、促進有效競爭的角度出發(fā)，不應讓公辦社保體系無限制地擴張。為此，應繼續(xù)將“廣覆蓋、低水平”作為社會保障制度的改革方向，同時明確在補充養(yǎng)老保障方面，可以允許個人、商業(yè)機構和非政府組織發(fā)揮更大的作用，而政府主要行使監(jiān)督的職責。由于社會保障機構不可避免的具有一般國有企業(yè)單位的通病，應引入社會保障和商業(yè)保險在部分領域的競爭機制，以促進整個社保系統(tǒng)效率的提升。

　　第二，政府應使社會保險市場更具靈活性，并確保市場競爭的公平。目前企業(yè)年金制度只允許采用信托方式，過于單一。同時企業(yè)年金運作流程和管理的設計也過于復雜，資格審批控制過嚴，在很大程度上限制了保險公司的進入，也加大了企業(yè)年金的運作成本。為此建議今后一是要允許企業(yè)以多種方式建立企業(yè)年金，給企業(yè)以更大的選擇余地，推動市場競爭；二是逐步將監(jiān)管重點由事前管理轉向事中和事后管理上來，適度弱化對資格審查的行政管理，強化對投資活動、償付能力、信息披露等方面的監(jiān)管。

　　張承惠 經(jīng)濟學博士?，F(xiàn)任國務院發(fā)展研究中心金融研究所副所長、研究員、中國金融學會副秘書長，享受國務院特殊津貼。主要研究方向是金融政策、金融改革、投資政策、民營企業(yè)投融資、資本市場。主要研究成果包括：曾參加和主持了二十多項課題的研究，六次獲得中國發(fā)展研究獎，發(fā)表論文一百多篇，合作出版專著《高新技術產(chǎn)業(yè)：發(fā)展規(guī)律與風險投資》等。